(1998) 4 ΑΑΔ 445
[*445]4 Ioυνίου, 1998
[ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. ΠΑΝΤΕΛΗΣ ΣΟΛΙΑΤΗΣ,
2. ΙΩΣΗΦ ΑΝΔΡΕΟΥ,
3. ΕΥΤΥΧΙΟΣ ΡΟΥΣΙΑ,
4. ΖΑΝΝΕΤΟΣ ΤΟΦΑΛΛΗΣ,
Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Aρ. 1024/95)
Eπιστημονικό Tεχνικό Eπιμελητήριο Kύπρου ― Xωρομετρικές και εκτιμητικές εργασίες ― Yπαγωγή τους στον N. 224/90 ―�Συνέπειες στην κριθείσα περίπτωση.
Διοικητικό Δίκαιο ― Aνάκληση διοικητικών πράξεων ―�Aρχές ― Θεωρία και νομολογία ― Aνάκληση παράνομης ευμενούς πράξης ― Aνάκληση από όργανο άλλο από εκείνο το οποίο εξέδωσε την ανακληθείσα πράξη στο οποίο όμως είχε μεταβιβαστεί η σχετική αρμοδιότητα εν τω μεταξύ ― Pητή και σιωπηρή ανάκληση ―�Eύλογος χρόνος.
Διοικητικό Δίκαιο ― Eγκύκλιοι ― Φύση και περιεχόμενο ―�Δεν αποτελούν διοικητική πράξη ― Δεν χρήζουν αιτιολογίας ―�Διακρίσεις.
Διοικητικό Δίκαιο ― Tο δικαίωμα εργασίας ― Δεν παραβιάστηκε στην κριθείσα περίπτωση ―�Περιστάσεις.
Διοικητικό Δίκαιο ―�Γενικές αρχές ― Aρχή της καλής πίστης ― Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη ― Δεν παραβιάστηκε στην κριθείσα περίπτωση ανάκλησης παράνομης ευμενούς πράξεως.
Oι αιτητές προσέφυγαν κατά της τελικής μη συμπερίληψής τους μεταξύ των δικαιουμένων να αναλαμβάνουν χωρομετρικές και εκτιμη[*446]τικές εργασίες για λογαριασμό του δημοσίου.
Tο Aνώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Σύμφωνα με το Άρθρο 25(1) του περί Eπιστημονικού Tεχνικού Eπιμελητηρίου Kύπρου Nόμου του 1990, N. 224/90, μετά την παρέλευση δεκαοκτώ μηνών από της 7.12.1990, ημερομηνίας έναρξης της ισχύος του Nόμου, κανένας δεν δικαιούται να ασκεί το επάγγελμα σε οποιοδήποτε κλάδο μηχανικής επιστήμης, εκτός αν είναι εγγεγραμμένος στο μητρώο του εν λόγω κλάδου ως μηχανικός και έχει εξασφαλίσει ετήσια άδεια άσκησης επαγγέλματος. Tα απαραίτητα προς εγγραφή στο μητρώο προσόντα προβλέπονται στο Άρθρο 7(1). H επιμέτρηση και εκτίμηση γης είναι σύμφωνα με το Άρθρο 2 κλάδος μηχανικής επιστήμης.
Oι χωρομετρικές και εκτιμητικές εργασίες του Tμήματος Kτηματολογίου και Xωρομετρίας αναφέρονται σε επιμέτρηση και εκτίμηση γης που συνιστούν σύμφωνα με το Άρθρο 2 κλάδο μηχανικής επιστήμης. Aφού κανένας σύμφωνα με το Nόμο δεν δικαιούται να ασκεί επάγγελμα σε οποιοδήποτε κλάδο μηχανικής επιστήμης εκτός αν είναι εγγεγραμμένος στο μητρώο του Eπιμελητηρίου, η απόφαση του Yπουργικού Συμβουλίου να ανατεθούν σε μη μέλη οι εργασίες αυτές αντίκειται στις πρόνοιες του Nόμου 224/90. Έτσι, ουσιαστικά η απόφαση της υπουργικής επιτροπής δεν συνιστά απλά τροποποίηση της αρχικής απόφασης του Yπουργικού Συμβουλίου, αλλά ανάκληση παράνομης απόφασης.
2. H ανάκληση παράνομων ή πλημμελώς διοικητικών πράξεων, ακόμα κι αν χαρακτηρίζονται ως τελεσίδικες, οριστικές ή ανέκκλητες, είναι γενικά επιτρεπτή.
Στην παρούσα υπόθεση η απόφαση του Yπουργικού Συμβουλίου ανακλήθηκε από υπουργική επιτροπή.Απασχόλησε κατά πόσο η ανάκληση μπορεί να γίνει από διαφορετικό όργανο από αυτό που εξέδωσε την παράνομη πράξη. Kατά γενική αρχή αρμόδιο για την ανάκληση της πράξης είναι το όργανο που κατά το χρόνο της ανάκλησης είναι αρμόδιο για την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης. Aν όμως η αρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την υποκείμενη σε ανάκληση πράξη έχει μεταβιβαστεί σε άλλο όργανο, όπως έγινε στην παρούσα περίπτωση, αρμόδιο για την ανάκληση είναι το νέο όργανο.
3. H ανάκληση των μη νόμιμων διοικητικών πράξεων συνεπάγεται την αναδρομική εξαφάνισή τους από του χρόνου που εκδόθηκαν, μη δυ[*447]ναμένων να προκύψουν κατά τον μέχρι της ανάκλησης των παρανόμων τούτων πράξεων χρόνο οιαδήποτε δικαιώματα διοικητικής ή αστικής φύσης.
4. Aν ο Nόμος δεν προβλέπει συγκεκριμένο τύπο, η ανάκληση μπορεί να γίνει ακόμα και σιωπηρά, είτε με ποικίλλουσα διατύπωση. Mε τη θέση αυτή της νομολογίας απαντάται και το επιχείρημα των αιτητών περί τροποποίησης ή μη της αρχικής απόφασης και του περιορισμένου ή μη αποτελέσματος της απόφασης. H ανάκλητική πράξη μπορεί να είναι είτε ρητή είτε σιωπηρά και η περί ανακλήσεως ορισμένης πράξης δήλωση βούλησης της διοίκησης, άνκαι κατά κανόνα εκφράζεται μεν ρητώς, είναι δυνατό να συναχθεί και χωρίς τη χρήση οποιασδήποτε πανηγυρικής έκφρασης, από άλλες διατάξεις και δη από το περιεχόμενο άλλων διοικητικών πράξεων οι οποίες άγουν στο αυτό αποτέλεσμα. Στην παρούσα υπόθεση είναι σαφής η πρόθεση πλήρους ανάκλησης της αρχικής απόφασης του Yπουργικού Συμβουλίου και η αντικατάστασή της με αυτή της υπουργικής επιτροπής. Eξ άλλου η ανάκληση παράνομων διοικητικών πράξεων αποτελεί στην πραγματικότητα ακύρωσή τους.
5. Mεταξύ της εγγραφής στο μητρώο των ονομάτων των αιτητών και της ανάκλησης της απόφασης του Yπουργικού Συμβουλίου παρήλθαν περίπου δεκαεπτά μήνες, χρόνος εύλογος υπό τις περιστάσεις.
6. H εγκύκλιος δεν είναι διοικητική απόφαση, αλλά διοικητικό μέτρο εσωτερικής φύσης. Eγκύκλιοι εκδίδονται από διοικητικά όργανα και απευθύνονται προς υφιστάμενες αρχές, έχουν δε σκοπό την ερμηνεία του νόμου ή χαρακτήρα οδηγιών ή ανακοινώσεων.
Στην παρούσα περίπτωση η εγκύκλιος δεν ήταν απόφαση επάγουσα άμεσα νομικά αποτελέσματα για τους αιτητές και συνεπώς δεν είναι πράξη εκτελεστή. Aπλώς ερμήνευε τη σχετική απόφαση της υπουργικής επιτροπής στην οποία μάλιστα γίνεται και εκτενής αναφορά.
Συναφώς προβάλλεται επίσης ο ισχυρισμός ότι η εγκύκλιος στερείται αιτιολογίας. Όπως λέχθηκε και πιο πάνω η εκγύκλιος δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη. H παρούσα προσφυγή έχει ασκηθεί εναντίον της απόφασης της υπουργικής επιτροπής τη νομιμότητα της οποίας και εξετάσαμε. H εγκύκλιος έχει χαρακτήρα οδηγιών και δεν χρήζει αιτιολογίας.
7. Oύτε ο ισχυρισμός για στέρηση του δικαιώματος εργασίας ή παράβαση των αρχών της καλής πίστης βρίσκει το Δικαστήριο σύμφωνο. H προσβαλλόμενη απόφαση δεν στερεί από τους αιτητές το δικαίω[*448]μα άσκησης οποιασδήποτε εργασίας. Aπλώς προβλέπει τον τρόπο ανάθεσης κάποιων εργασιών του Kτηματολογίου σε ιδιώτες και τα απαιτούμενα γι’ αυτό προσόντα. Oι αιτητές διατηρούν το δικαίωμα να ασκούν το επάγγελμά τους. Πέραν όμως από αυτό, η άσκηση οποιουδήποτε επαγγέλματος δεν μπορεί να είνια απόλυτη, ενώ το κράτος έχει το δικαίωμα να προβαίνει σε σχετικές ρυθμίσεις προς προστασία του συνόλου.
8. Oύτε οι αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη έχουν παραβιαστεί. H σχετική αρχή είναι πολύ γενική και αόριστη, αλλά κάτω από τις δεδομένες συνθήκες δεν στοιχειοθετείται ένας τέτοιος ισχυρισμός. Oι αιτητές είχαν αποκτήσει κάποια δικαιώματα από μια παράνομη απόφαση η οποία ανακλήθηκε. Οι αρχές της καλής πίστης δεν παραβιάζονται όταν μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα ανακληθεί παράνομη διοικητική πράξη.
H προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Kαραγιώργης v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1669,
Δημοκρατία v. Θαλασσινού (1991) 3 A.A.Δ. 423,
S. Kyriakou Euromarket Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 4 A.A.Δ. 3201.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία οι αιτητές αξιώνουν ακύρωση της απόφασης του Yπουργικού Συμβουλίου να ανακαλέσει ή τροποποιήσει την προηγούμενη απόφαση του υπ’ αρ. 37.390 ημερ. 20.5.92 αναφορικά με την άσκηση από αυτούς του επαγγέλματος των τοπογράφων/χωρομετρών.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Aιτητές.
Ε. Ρωσσίδου-Παπακυριακού, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Kαθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
NIKOΛAΪΔHΣ, Δ.: Το Υπουργικό Συμβούλιο με την απόφασή του υπ’ αρ. 36.495 ημερ. 21.11.1991 ενέκρινε την ανάθεση ορισμένων χωρομετρικών και εκτιμητικών εργασιών του Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας σε ιδιώτες επαγγελματίες, ανέθεσε δε στον Υπουργό Εσωτερικών την υλοποίηση της απόφασης.
[*449]Στις 30.1.1992 με την απόφασή του υπ’ αρ. 36.865 υιοθέτησε πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών με την οποία καθορίζονταν τα κριτήρια και προσόντα που θα έπρεπε να πληρούσαν τα πρόσωπα που μπορούσαν να αναλαμβάνουν τις πιο πάνω εργασίες. Ύστερα από διαμαρτυρίες και παραστάσεις τόσο από εξ επαγγέλματος ιδιώτες τοπογράφους, όσο και από την Ένωση Δήμων, το Υπουργικό Συμβούλιο με την απόφαση υπ’αρ. 37.390 ημερ. 20.5.1992, τροποποίησε τις πιο πάνω αποφάσεις. Μετά την τελευταία απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας ετοίμασε καταλόγους στους οποίους περιλαμβάνονταν και οι αιτητές.
Αυτή τη φορά αντέδρασε το Επιστημονικό και Τεχνικό Επιμελητήριο Κύπρου και το Υπουργικό Συμβούλιο στις 3.9.1993, με την απόφασή του υπ’ αρ. 39.855 αποφάσισε να εξουσιοδοτήσει τους Υπουργούς Εσωτερικών και Συγκοινωνιών και Έργων όπως μελετήσουν το θέμα της τροποποίησης του δεύτερου μέρους της απόφασης υπ’ αρ. 37.390, ημερ. 20.5.1992, που αφορούσε τους δικαιούμενους να αναλαμβάνουν εκτιμητικές και χωρομετρικές εργασίες και να αποφασίσουν υπό το φως σχετικής γνωμάτευσης του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας και των απόψεων του Επιστημονικού και Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου, χωρίς επαναφορά του θέματος στο Συμβούλιο.
Στις 7.6.1994 το Υπουργείο Εσωτερικών με επιστολή πληροφόρησε το Γραμματέα του Υπουργικού Συμβουλίου ότι η υπουργική επιτροπή συνήλθε στις 14.2.1994 και ομόφωνα αποφάσισε να εισηγηθεί αντικατάσταση του δεύτερου μέρους της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου με αρ. 37.390 με το επισυναπτόμενο νέο κείμενο.
Σύμφωνα με την απόφαση της υπουργικής επιτροπής ως δικαιούμενοι να αναλαμβάνουν εκτιμητικές και χωρομετρικές εργασίες καθορίστηκαν τα μέλη του Επιστημονικού και Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου στους κλάδους της εκτίμησης και τοπογραφίας στα οποία έχει εκδοθεί άδεια άσκησης του επαγγέλματος και οι εγγεγραμμένοι στον αντίστοιχο ειδικό κατάλογο των εξ επαγγέλματος εκτιμητών και τοπογράφων που θα ετοιμαζόταν από το Ε.Τ.Ε.Κ. σύμφωνα με τον περί Επιστημονικού Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου (Τροποποιητικό) Νόμο του 1992, Ν. 106(Ι)/92 και στους οποίους έχει εκδοθεί από το Ε.Τ.Ε.Κ. άδεια άσκησης επαγγέλματος στον κλάδο εκτίμησης ή τοπογραφίας.
Ως αποτέλεσμα της πιο πάνω απόφασης εκδόθηκε από το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας στις 21.9.1995 η εγκύκλιος υπ’ [*450]αρ. 264 στην οποία, αφού γινόταν μνεία τόσο της παλαιότερης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, όσο και της απόφασης της υπουργικής επιτροπής επί του θέματος, ανέφερε ότι χωρομετρικές εργασίες μπορούν να αναλαμβάνουν οι κατηγορίες ατόμων που αναφέρονται στην εγκύκλιο και οι οποίες δεν είναι άλλες από αυτές που αναγράφονται στην απόφαση της υπουργικής επιτροπής. Σύμφωνα με την εγκύκλιο είναι αυτονόητο ότι με βάση το Νόμο 224/90 και την απόφαση της ειδικής υπουργικής επιτροπής, οποιοσδήποτε προσωρινός κατάλογος που ετοιμάστηκε από το Τμήμα πριν την εφαρμογή του νόμου, έπαυε να ισχύει.
Οι αιτητές, οι οποίοι είχαν εγγραφεί στο μητρώο εγγραφής τοπογράφων/χωρομετρών αξιώνουν με την παρούσα προσφυγή ακύρωση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου να ανακαλέσει ή τροποποιήσει την προηγούμενη του απόφαση υπ’ αρ. 37.390, ημερ. 20.5.1992. Αξιώνουν επίσης δήλωση ότι η πιο πάνω πράξη που διαφοροποίησε ή αλλοίωσε την υπέρ των αιτητών άδεια ή τη νομική και πραγματική κατάσταση που είχε διαμορφωθεί σχετικά με το δικαίωμα εργασίας και/ή προσφοράς συγκεκριμένης υπηρεσίας, είναι άκυρη και παράνομη.
Οι αιτητές ισχυρίζονται ότι το γεγονός ότι δεν έχει παρουσιαστεί ούτε το αυτούσιο κείμενο της απόφασης της υπουργικής επιτροπής, ούτε και οι απόψεις του Ε.Τ.Ε.Κ. στις οποίες έχει στηρικτεί η απόφαση της επιτροπής καθιστά τον αναθεωρητικό έλεγχο αδύνατο. Η θέση αυτή δεν ευσταθεί. Κατ’ αρχή υπάρχει το κείμενο της απόφασης της επιτροπής. Η απόφαση στάληκε μάλιστα από το Υπουργείο Εσωτερικών στο Γραμματέα του Υπουργικού Συμβουλίου σαν παράρτημα της επιστολής ημερ. 7.6.1994.
Δεν αμφισβητείται εν πάση περιπτώσει ότι η Επιτροπή κατέληξε στη συγκεκριμένη απόφαση, ούτε προβάλλεται ισχυρισμός ότι το Υπουργείο Εσωτερικών δεν την απέδωσε σωστά. Το κείμενο της απόφασης είναι πλήρες και συνεπώς βρίσκω ότι ο αναθεωρητικός έλεγχος είναι δυνατός.
Ούτε ο ισχυρισμός ότι δεν παρουσιάζονται οι απόψεις του Ε.Τ.Ε.Κ. επί των οποίων στηρίκτηκε η απόφαση δεν ευσταθεί. Οι απόψεις του Επιμελητηρίου φαίνονται στην πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών προς το Υπουργικό Συμβούλιο ημερ. 4.8.1993. Καταγράφονται επίσης και στη γνωμάτευση της Γενικής Εισαγγελίας ημερ. 24.2.1993.
Προβάλλεται επίσης ο ισχυρισμός ότι η γνωμάτευση της Γενικής [*451]Εισαγγελίας ημερ. 24.2.1993 προηγήθηκε τόσο της αρχικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, όσο και της απόφασης να παραπέμψει το θέμα σε εξ Υπουργών επιτροπή. Η αρχική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που παρέσχε τη βάση για καταρτισμό του κατάλογου λήφθηκε στις 20.5.1992 και είναι βέβαια προγενέστερη της γνωμάτευσης που δόθηκε στις 24.2.1993. Αν βέβαια οι αιτητές αναφέρονται στην απόφαση της υπουργικής επιτροπής, η γνωμάτευση ασφαλώς και είναι προγενέστερη της, αφού ουσιαστικά η γνωμάτευση, μαζί με την επιστολή του Ε.Τ.Ε.Κ., αποτέλεσε και το έναυσμα για επανεξέταση του όλου θέματος.
Οι αιτητές προβάλλουν το επιχείρημα ότι η γνωμάτευση της Γενικής Εισαγγελίας δεν περιέχει νομική θεμελίωση για ανάκληση της προηγούμενης απόφασης, αλλά μιλά απλώς για τροποποίηση μελλοντική και περιορισμένης έκτασης. Παρ’ όλον ότι στη γνωμάτευση χρησιμοποιείται ο όρος “τροποποίηση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου”, είναι φανερό, όχι μόνο από το όλο πνεύμα, αλλά και ιδιαίτερα από την παραγρ. 4 της γνωμάτευσης, ότι κατά τη γνώμη της Γενικής Εισαγγελίας η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν συνάδει με τις πρόνοιες του Νόμου 224/90. Οποιαδήποτε νέα απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου θα τροποποιούσε την προγενέστερη. Εν πάση περιπτώσει ο όρος “τροποποίηση” δεν σημαίνει απαραίτητα περιορισμένης έκτασης αλλαγή της απόφασης. Δεν είναι θέμα τροποποίησης της παλιάς απόφασης. Η ουσία είναι ότι η γνωμάτευση διαπιστώνει την αντίθεση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου με το νόμο.
Προβάλλεται περαιτέρω ο ισχυρισμός ότι η απόφαση της υπουργικής επιτροπής, η γνωμάτευση της Γενικής Εισαγγελίας και η εντολή του Υπουργικού Συμβουλίου προς την Υπουργική Επιτροπή αναφέρεται σε τροποποίηση η οποία ως νέα διοικητική πράξη αφορά και έχει αποτελέσματα από της έκδοσής της και για το μέλλον και συνεπώς δεν μπορεί να επηρεάζει τους αιτητές.
Σύμφωνα με το άρθρο 25 (1) του περί Επιστημονικού Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου Νόμου του 1990, Ν. 224/90, μετά την παρέλευση δεκαoκτώ μηνών από της 7.12.1990, ημερομηνίας έναρξης της ισχύος του Νόμου, κανένας δεν δικαιούται να ασκεί το επάγγελμα σε οποιοδήποτε κλάδο μηχανικής επιστήμης, εκτός αν είναι εγγεγραμμένος στο μητρώο του εν λόγω κλάδου ως μηχανικός και έχει εξασφαλίσει ετήσια άδεια άσκησης επαγγέλματος. Τα απαραίτητα προς εγγραφή στο μητρώο προσόντα προβλέπονται στο άρθρο 7(1). Η επιμέτρηση και εκτίμηση γης είναι σύμφωνα με το άρθρο 2 κλάδος μηχανικής επιστήμης.
[*452]
Οι χωρομετρικές και εκτιμητικές εργασίες του Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας αναφέρονται σε επιμέτρηση και εκτίμηση γης που συνιστούν σύμφωνα με το άρθρο 2 κλάδο μηχανικής επιστήμης. Αφού κανένας σύμφωνα με το Νόμο δεν δικαιούται να ασκεί επάγγελμα σε οποιοδήποτε κλάδο μηχανικής επιστήμης εκτός αν είναι εγγεγραμμένος στο μητρώο του Επιμελητηρίου, η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου να ανατεθούν σε μη μέλη οι εργασίες αυτές αντίκειται στις πρόνοιες του Νόμου 224/90. Έτσι, ουσιαστικά η απόφαση της υπουργικής επιτροπής δεν συνιστά απλά τροποποίηση της αρχικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, αλλά ανάκληση παράνομης απόφασης.
Η ανάκληση παράνομων ή πλημμελών διοικητικών πράξεων, ακόμα κι’ αν χαρακτηρίζονται ως τελεσίδικες, οριστικές ή ανέκκλητες, είναι γενικά επιτρεπτή (ΣτΕ 312/1983, 1405/84), ανεξάρτητα αν από τις πράξεις αυτές έχουν απορρεύσει δικαιώματα των διοικουμένων, εφ’ όσον η ανάκληση γίνει μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοσή τους (ΣτΕ 598/87, 380/88). Παράνομες ή πλημμελείς στην προκείμενη περίπτωση θεωρούνται οι διοικητικές πράξεις που πάσχουν από ακυρότητα και οι οποίες αν προσβάλλονταν με αίτηση ακυρώσεως θα ακυρώνονταν (Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Έκτη Έκδοση, παραγρ. 177). Παράνομες χαρακτηρίζονται όχι μόνο οι κατά παράβαση διατάξεων νόμου εκδοθείσες πράξεις, αλλά και οι εκδοθείσες κατά πλάνη περί τα πράγματα (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929 - 1959, σελ. 201).
Το εύλογο του χρόνου κρίνεται κατ’ εκτίμηση των συνθηκών κάθε περίπτωσης. Στην Ελλάδα κρίθηκε με τον Α. Ν. 261/68 ότι ο εύλογος χρόνος δεν μπορεί να είναι λιγότερος από πέντε έτη από της έκδοσης της πράξης, εκτός εάν υπάρχει αντίθετη διοικητική διάταξη. Δεν αποκλείεται επίσης ο προσδιορισμός του εύλογου χρόνου και σε χρονικό διάστημα μεγαλύτερο της πενταετίας (ΣτΕ 832/83). Η ανάκληση των δυσμενών παράνομων ατομικών διοικητικών πράξεων επιτρέπεται προς όφελος του διοικούμενου οποτεδήποτε, χωρίς χρονικούς περιορισμούς, ακόμα και μετά την παρέλευση του εύλογου χρόνου (ΣτΕ 4090/87 και Σπηλιωτόπουλος, ανωτέρω, παραγρ. 178).
Η ανάκληση δε θεωρείται ότι επιτρέπεται μετά την παρέλευση μακρού χρόνου γιατί από την επί μακρόν διατήρησή της εν ισχύι και της καλόπιστης άσκησης των εξ αυτής απορρεόντων δικαιωμάτων δημιουργείται τέτοια κατάσταση που η ανατροπή της μετά την πάροδο εύλογου χρόνου θα προσκρούει στις αρχές της εύρυθμης [*453]και χρηστής διοίκησης. Όμως ανάκληση παράνομης πράξης επιτρέπεται ακόμα και μετά την παρέλευση μακρού χρόνου, αν λόγοι δημοσίου συμφέροντος την επιβάλλουν (Καραγιώργης ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1669).
Στην παρούσα υπόθεση η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ανακλήθηκε από υπουργική επιτροπή. Με απασχόλησε κατά πόσο η ανάκληση μπορεί να γίνει από διαφορετικό όργανο από αυτό που εξέδωσε την παράνομη πράξη. Κατά γενική αρχή αρμόδιο για την ανάκληση της πράξης είναι το όργανο που κατά το χρόνο της ανάκλησης είναι αρμόδιο για την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης (ΣτΕ 3595, 4207/1987 και 1579/1988). Αν όμως η αρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την υποκείμενη σε ανάκληση πράξη έχει μεταβιβαστεί σε άλλο όργανο, όπως έγινε στην παρούσα περίπτωση, αρμόδιο για την ανάκληση είναι το νέο όργανο (ΣτΕ 700/1966, 1811/1978, 4245/1980).
Η ανάκληση των νόμιμων πράξεων ενεργεί κατά κανόνα από την ημερομηνία έκδοσης της πράξης και δεν επιτρέπεται αναδρομική ανάκληση. Αντίθετα η ανάκληση των παράνομων πράξεων κατά κανόνα τις εξαφανίζει και ανατρέχει στο χρόνο της έκδοσής τους, αποκαθιστά δε τη νομική κατάσταση που υπήρχε πριν από την έκδοση των ανακαλούμενων πράξεων (ΣτΕ 15/1978, Σπηλιωτόπουλος, ανωτέρω, παραγρ. 181).
Η ανάκληση των μη νόμιμων διοικητικών πράξεων συνεπάγεται την αναδρομική εξαφάνισή τους από του χρόνου που εκδόθηκαν, μη δυναμένων να προκύψουν κατά τον μέχρι της ανάκλησης των παράνομων τούτων πράξεων χρόνο οιαδήποτε δικαιώματα διοικητικής ή αστικής φύσης (Πορίσματα Συμβουλίου της Επικρατείας, ανωτέρω, σελ. 205).
Αν ο Νόμος δεν προβλέπει συγκεκριμένο τύπο, η ανάκληση μπορεί να γίνει ακόμα και σιωπηρά, είτε με ποικίλλουσα διατύπωση (Δημοκρατία ν. Γρηγόρη Θαλασσινού (1991) 3 Α.Α.Δ. 423, 430). Με τη θέση αυτή της νομολογίας απαντάται και το επιχείρημα των αιτητών περί τροποποίησης ή μη της αρχικής απόφασης και του περιορισμένου ή μη αποτελέσματος της απόφασης. Η ανακλητική πράξη μπορεί να είναι είτε ρητή είτε σιωπηρά και η περί ανακλήσεως ορισμένης πράξης δήλωση βούλησης της διοίκησης, άνκαι κατά κανόνα εκφράζεται μεν ρητώς, είναι δυνατό να συναχθεί και χωρίς τη χρήση οποιασδήποτε πανηγυρικής έκφρασης, από άλλες διατάξεις και δη από το περιεχόμενο άλλων διοικητικών πράξεων οι οποίες άγουν στο αυτό αποτέλεσμα (Δημοκρατία ν. Θαλασσινού, [*454]ανωτέρω. Βλέπε επίσης Στασινόπουλος, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, 1951, σελ. 382). Στην παρούσα υπόθεση είναι σαφής η πρόθεση πλήρους ανάκλησης της αρχικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου και η αντικατάστασή της με αυτή της υπουργικής επιτροπής. Εξ άλλου η ανάκληση παράνομων διοικητικών πράξεων αποτελεί στην πραγματικότητα ακύρωσή τους (Δημοκρατία ν. Θαλασσινού, ανωτέρω).
Μεταξύ της εγγραφής στο μητρώο των ονομάτων των αιτητών και της ανάκλησης της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου παρήλθαν περίπου δεκαεπτά μήνες, χρόνος εύλογος υπό τις περιστάσεις.
Οι αιτητές αναφέρονται σε δύο περιπτώσεις στην εγκύκλιο αρ. 264 που εξέδωσε το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας στις 21.9.1995. Ισχυρίζονται ότι η εγκύκλιος είναι προϊόν πλάνης και παράνομης ενέργειας και ότι η κατάργηση του καταλόγου τους στερεί το διαμορφωμένο δικαίωμα εργασίας, αντίθετα με το Άρθρο 25 του Συντάγματος και τις αρχές της καλής πίστης και προστατεύσιμης εμπιστοσύνης του πολίτη.
Κατ’ αρχήν η εγκύκλιος δεν είναι διοικητική απόφαση, αλλά διοικητικό μέτρο εσωτερικής φύσης. Εγκύκλιοι εκδίδονται από διοικητικά όργανα και απευθύνονται προς υφιστάμενες αρχές, έχουν δε σκοπό την ερμηνεία του νόμου ή χαρακτήρα οδηγιών ή ανακοινώσεων.
Μόνο πράξεις που άνκαι εκδίδονται υπό τύπον εγκυκλίου, αποτελούν στην πραγματικότητα αποφάσεις που επάγονται άμεσα νομικά αποτελέσματα στο διοικούμενο, χαρακτηρίζονται ως πράξεις εκτελεστές (S. Kyriakou Euromarket Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 4 Α.Α.Δ. 3201). Στις λοιπές περιπτώσεις οι εγκύκλιοι δεν φέρουν το χαρακτήρα εκτελεστής πράξης.
Στην παρούσα περίπτωση η εγκύκλιος δεν ήταν απόφαση επάγουσα άμεσα νομικά αποτελέσματα για τους αιτητές και συνεπώς δεν είναι πράξη εκτελεστή. Απλώς ερμήνευε τη σχετική απόφαση της υπουργικής επιτροπής στην οποία μάλιστα γίνεται και εκτενής αναφορά.
Συναφώς προβάλλεται επίσης ο ισχυρισμός ότι η εγκύκλιος στερείται αιτιολογίας. Όπως είπα και πιο πάνω η εγκύκλιος δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη. Η παρούσα προσφυγή έχει ασκηθεί εναντίον της απόφασης της υπουργικής επιτροπής τη νομιμότητα της οποίας και εξετάσαμε. Η εγκύκλιος έχει χαρακτήρα οδηγιών και δεν χρήζει αιτιολογίας.
[*455]Ούτε ο ισχυρισμός για στέρηση του δικαιώματος εργασίας ή παράβαση των αρχών της καλής πίστης με βρίσκει σύμφωνο. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν στερεί από τους αιτητές το δικαίωμα άσκησης οποιασδήποτε εργασίας. Απλώς προβλέπει τον τρόπο ανάθεσης κάποιων εργασιών του Κτηματολογίου σε ιδιώτες και τα απαιτούμενα γι’ αυτό προσόντα. Οι αιτητές διατηρούν το δικαίωμα να ασκούν το επάγγελμά τους. Πέραν όμως από αυτό, η άσκηση οποιουδήποτε επαγγέλματος δεν μπορεί να είναι απόλυτη, ενώ το κράτος έχει το δικαίωμα να προβαίνει σε σχετικές ρυθμίσεις προς προστασία του συνόλου.
Ούτε οι αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη έχουν παραβιαστεί. Η σχετική αρχή είναι πολύ γενική και αόριστη, αλλά κάτω από τις δεδομένες συνθήκες δεν νομίζω να στοιχειοθετείται ένας τέτοιος ισχυρισμός. Οι αιτητές είχαν αποκτήσει κάποια δικαιώματα από μια παράνομη απόφαση η οποία ανακλήθηκε. Όπως είδαμε και πιο πάνω οι αρχές της καλής πίστης δεν παραβιάζονται όταν μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα ανακληθεί παράνομη διοικητική πράξη.
Εν όψει όλων των πιο πάνω βρίσκω ότι η παρούσα προσφυγή θα πρέπει να απορριφθεί και διά ταύτα απορρίπτεται με έξοδα τα οποία υπολογίζω και επιδικάζω στο ποσό των £400 εναντίον των αιτητών.
H�προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο