(1998) 4 ΑΑΔ 901
[*901]15 Οκτωβρίου, 1998
[ΚΑΛΛΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. ΑΝΔΡΕΑΣ ΠΕΛΕΚΑΝΟΣ,
2. ΕΥΡΙΔΙΚΗ ΠΕΛΕΚΑΝΟΥ,
3. ΑΣΤΕΡΩ ΠΕΛΕΚΑΝΟΥ,
4. ΚΑΡΟΛΙΝΑ ΠΕΛΕΚΑΝΟΥ,
Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚHΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ
ΚΑΙ ΟΙΚΗΣΕΩΣ ΛΕΜΕΣΟΥ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Yπόθεση Aρ. 395/97)
Διοικητική Πράξη ― Εκτελεστή ― Πληροφοριακή ― Πράξη της Διοίκησης με την οποία εκτίθεται απλώς η γνώμη της προς τον διοικούμενο χωρίς άμεσα αποτελέσματα δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα αλλά είναι πληροφοριακή.
Πολεοδομία ― Πολεοδομική Αίτηση για άδεια διαχωρισμού σε οικόπεδα ― Επιστολή με την οποία πληροφορούνται οι διοικούμενοι ότι ως έχουν τα σχέδιά τους δεν είναι δυνατόν να εκδοθεί άδεια, δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα αλλά πληροφοριακή.
Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές προσέβαλαν την «απόφαση» που περιεχόταν σε επιστολή των καθ’ ων η αίτηση, δυνάμει της οποίας αυτοί πληροφορούνταν ότι με βάση τα σχέδια που είχαν υποβάλει δεν ήταν δυνατή η έκδοση πολεοδομικής άδειας για διαχωρισμό οικοπέδων.
Προβλήθηκε προδικαστική ένσταση εκ μέρους των καθ’ων η αίτηση ότι η επίδικη «απόφαση», δεν ήταν εκτελεστή αλλά πληροφοριακή. Οι αιτητές υποστήριξαν ότι από το σαφές λεκτικό του κειμένου της επιστολής, προέκυπτε ότι η Πολεοδομική Αρχή απέρριπτε το αίτημά τους.
Το Ανώτατο Δικαστήριο απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Πράξη με την οποία απλώς εκτίθεται η γνώμη της διοίκησης προς τον δι[*902]οικούμενο ή η πρόθεσή της «άνευ αμέσων αποτελεσμάτων» δεν είναι εκτελεστή. (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ 239, Republic ν. Demetriou a.ο. (1972) 3 A.A.Δ. 219).
2. Η επίδικη επιστολή αποτελεί προκαταρτική ανακοίνωση της Διοίκησης χωρίς άμεσα αποτελέσματα. Αποτελεί πράξη η οποία τείνει στην προπαρασκευή της “μελλούσης να εκδοθεί” εκτελεστής διοικητικής πράξης. Η Διοίκηση έχει απλώς εκφράσει την πρόθεσή της με τη μορφή αντιπρότασης και ζήτησε να πληροφορηθεί ποια θα ήταν η θέση των αιτητών για να την έχει υπόψη της κατά τη λήψη της τελικής απόφασης. Το περιεχόμενο της επιστολής δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Eldorado Supermarket v. Δήμου Στροβόλου, Υπ. Αρ. 384/97 ημερ. 15.4.98,
Republic ν. Demetriou and Others (1972) 3 A.A.Δ. 219,
Orfanides v. Improvement Board of Ayios Dometios (1979) 3 C.L.R. 466,
Υπουργός Οικονομικών κ.ά. ν. Παπαξενοπούλου (1993) 3 Α.Α.Δ. 478.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία προσβάλλεται η άρνηση της Πολεοδομικής Aρχής να χορηγήσει στους αιτητές πολεοδομική άδεια για διαχωρισμό σε οικόπεδα τεμαχίου των αιτητών.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Aιτητές.
Γ. Κυριακίδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Kαθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
KAΛΛHΣ, Δ.:�Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες ενός τεμαχίου γης (“το επίδικο τεμάχιο”), εμβαδού 10.703 τ.μ. στη Γερμασόγεια. Στις 3.1.96 υπέβαλαν προς την Πολεοδομική Αρχή προκαταρκτικό ερώτημα για να τους υποδειχθεί το οδικό δίκτυο που επηρεάζει το επίδικο τεμάχιο. Σύμφωνα με τον Χάρτη Χρήσης Γης (αρ. 38) του Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού, που ίσχυε όταν υποβλήθηκε το προκαταρκτικό ερώτημα, στην περιοχή όπου βρίσκεται το επίδικο τεμάχιο προβλέπετο η δημιουργία Σχολείου Μέσης Εκπαίδευσης. Για το λόγο αυτό η Πολεοδομική Αρχή ζήτησε τις απόψεις του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως (“ο Διευθυντής”) όσον αφορά την χωροθέτηση του Σχολείου (Βλ. επιστολή ημερ. 24.4.96).
Στις 8.7.96 οι αιτητές υπέβαλαν στην Πολεοδομική Αρχή αίτηση “η επίδικη αίτηση” για διαχωρισμό του επίδικου τεμαχίου σε 9 οικόπεδα. Η Πολεοδομική Αρχή ζήτησε και πάλιν τις απόψεις του Διευθυντή όσον αφορά την ακριβή θέση του προτεινόμενου σχολείου (βλ. επιστολή ημερ. 18.9.96).
Ο Διευθυντής απάντησε στις πιο πάνω επιστολές της Πολεοδομικής Αρχής (ημερ. 24.4.96 και 18.9.96) με επιστολή του ημερ. 17.10.96. Την πληροφόρησε ότι το επίδικο τεμάχιο “επηρεάζεται μερικώς από τις ακόλουθες δεσμεύσεις με βάση λεπτομερές σχέδιο που ετοιμάστηκε από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως:
(ι) Χώρο προβλεπόμενου Γυμνασίου
(ιι) Προτεινόμενους δρόμους.”
Ταυτόχρονα - με την ίδια επιστολή - κάλεσε την Πολεοδομική Αρχή να προβεί στις απαραίτητες ενέργειες για τη διασφάλιση “του επηρεασμού της ιδιοκτησίας από σχολικό χώρο” και να υποδείξει οποιεσδήποτε άλλες δεσμεύσεις αυτή κρίνει αναγκαίες.
Η Πολεοδομική Αρχή αφού μελέτησε τα δεδομένα της επίδικης αίτησης διαχωρισμού απέστειλε στους αιτητές επιστολή ημερ. 24.2.97* με την οποία τους πληροφόρησε για τις δεσμεύσεις που επηρεάζουν το επίδικο τεμάχιο και τους υπέβαλε πρόταση όσον αφορά τον διαχωρισμό του.
Σαν αποτέλεσμα της πιο πάνω επιστολής - ημερ. 24.2.97 - οι αιτητές καταχώρισαν την παρούσα προσφυγή με την οποία ζητούν την πιο κάτω θεραπεία:
“Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση του καθ’ ου η αίτηση η οποία γνωστοποιήθηκε στον αιτητή με επιστολή του καθ’ ου ημερ. 24.2.97 να μη χορηγήσει στους Αιτητές Πολεοδομική Άδεια με βάση τα σχέδια που υπέβαλαν για διαχωρισμό σε οικόπεδα του τεμ. 384 Φ/Σχ LIV/51, ιδιοκτησία των αιτητών το οποίο βρίσκεται στη Γερμασόγεια είναι άκυρη παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος.”
Η προδικαστική ένσταση.
Οι καθ’ ων η αίτηση έχουν εγείρει προδικαστική ένσταση. Ισχυρίζονται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση “είναι πληροφοριακού περιεχομένου και/ή προπαρασκευαστική διοικητική πράξη και/ή στερείται εκτελεστού χαρακτήρα”.
Σύμφωνα με τον ευπαίδευτο συνήγορο τους “οι αιτητές θεωρούν ότι από το σαφές κείμενο της επιστολής ημερ. 24.2.97 και ιδιαίτερα με την αναφορά ότι ‘η Πολεοδομική Αρχή δεν μπορεί να χορηγήσει Πολεοδομική Άδεια’ προκύπτει σαφώς ότι η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε το συγκεκριμένο αίτημα για Πολεοδομική Άδεια”. Παρόλο ότι με τη παραγ. 3 της πιο πάνω επιστολής η Πολεοδομική Αρχή εμφανίζεται διατεθειμένη να εξετάσει τροποποιημένη αίτηση, οι αιτητές δεν ενδιαφέρονται. Ως εκ τούτου - συμπλήρωσε ο ευπαίδευτος συνήγορος - η “συγκεκριμένη επιστολή ημερ. 24.2.97 αφού περιέχει απόρριψη και για όσο αφορά την απόρριψη είναι εκτελεστή πράξη”.
Από την άλλη η επαίδευτη συνήγορος των καθ’ ων η αίτηση έχει προβάλει τις πιο κάτω θέσεις αναφορικά με την προδικαστική ένσταση:
Με αναφορά στον ορισμό του όρου “Πολεοδομική απόφαση”* [*905]στο άρθρο 2 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 (Ν. 90/72) υποστήριξε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πληροφοριακού χαρακτήρα και δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη. Είναι καθαρό - συνεχίζει η εισήγηση - από το λεκτικό της προσβαλλόμενης απόφασης ότι η Πολεοδομική Αρχή ούτε χορηγεί ούτε αρνείται πολεοδομική άδεια αλλά πληροφορεί τους Αιτητές για τους όρους του Τοπικού Σχεδίου και αντιπροτείνει με την επιστολή της νέο διαχωρισμό του τεμαχίου τέτοιο ώστε να συνάδει με το τοπικό σχέδιο. Η Πολεοδομική Αρχή δεν εξέδωσε απόφαση. Προκαταρκτικά πληροφόρησε τους αιτητές, μέσα στα πλαίσια της χρηστής διοίκησης, για τα προβλήματα που αντιμετώπιζε η αίτηση τους, για να τους δοθεί η δυνατότητα να ενεργήσουν ώστε με βάση τις υποδείξεις της να ζητήσουν χαλαρώσεις είτε άλλως πως. Με τον τρόπο αυτό η αίτηση θα ξεπερνούσε τα προβλήματα τα οποία θα αντιμετώπιζε κατά την τελική της εξέταση “και να συνάδει με την υφιστάμενη νομοθεσία”. Ούτε είναι ορθός ο ισχυρισμός ότι επειδή οι αιτητές δεν “δέχονται την αντιπρόταση της Πολεοδομικής Αρχής” αυτό σημαίνει και ότι καθορίστηκαν τα δικαιώματα τους με την προσβαλλόμενη απόφαση. Αυτό θα μπορούσε να γίνει αφού οι Αιτητές προχωρούσαν να γνωστοποιήσουν στην Πολεοδομική Αρχή τη θέση τους επί της αντιπροτάσεως που η Πολεοδομική Αρχή έκανε ώστε να εκδοθεί τελική απόφαση.
Στην υπόθεση Eldorado Supermarket ν. Δήμου Στροβόλου, Υποθ. 384/97/15.4.98, το Δικαστήριο αυτό έχει προβεί σε επισκόπηση της σχετικής με την προδικαστική ένσταση Νομολογίας. Μεταφέρω το σχετικό απόσπασμα:
“Το ζήτημα που προβάλλει για επίλυση είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη.
Η νομολογία μας είναι πλούσια επί του θέματος. Καθοδηγούμενη από τις σχετικές αρχές της ελληνικής νομολογίας έχει διαμορφώσει με σαφήνεια τις σχετικές αρχές. Συνοψίζονται ως πιο κάτω στην Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26, 27 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε):
‘Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους.’
Σύμφωνα με το ‘Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο’ του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξης είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, Έκδοση 1982, σελ. 170 - Βλ. επίσης και Λοΐζου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 413/96/25.2.97 και Ιδιωτικά Φροντιστήρια Κυπριανού Λτδ κ.ά. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 26/97/31.10.97).
Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες ‘δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων’*.
Πράξεις οι οποίες είναι απλώς πληροφοριακού χαρακτήρα δεν είναι εκτελεστές (Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 C.L.R. 219. Βλ. και Απόφαση 2446/1968 του Συμβουλίου της Επικρατείας στην οποία κρίθηκε ότι η επίδικη πράξη απαραδέκτως προσβάλλεται ‘ως στερουμένη εκτελεστού χαρακτήρος, καθ΄ όσον αύτη πληροφορίας απλώς παρέχει προς την αιτούσαν, μη δυναμένη να δημιουργήση ίδιον έννομον αποτέλεσμα’).”
Πράξη με την οποία απλώς εκτίθεται η γνώμη της διοίκησης προς τον διοικούμενο ή η πρόθεση της ‘άνευ αμέσων αποτελεσμάτων’ δεν είναι εκτελεστή (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 239, Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 Α.Α.Δ. 219, 223).
[*907]Στο “Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών” του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, έκδοση τετάρτη, σελ. 173, το θέμα τίθεται ως εξής:
“3. Άλλαι πράξεις, χαρακτηριζόμεναι ως προπαρασκευαστικαί, ήτοι ως τείνουσαι εις την προπαρασκευήν της μελλούσης να εκδοθή εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τοιαύται είναι αι πληρούσαι συνήθως διαδικαστικούς τύπους, καθοριζομένους υπό του νόμου, ως:
α) ........................................................................................................
β) αι προκαταρκτικαί προσκλήσεις προς παροχήν πληροφοριών και αι συναφείς προκαταρκτικαί ανακοινώσεις προς τους ενδιαφερομένους.”
(Βλ. και Θ. Δ. Τσάτσου “Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας”, εκ. τρίτη, σελ. 120-121: ‘Κατά την νομολογίαν του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι πράξις εκτελεστή η περιέχουσα ειδοποίησιν ή απλήν ανακοίνωσιν των απόψεων της διοικήσεως”.)
Τα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης προσομοιάζουν με εκείνα της Orphanides v. Improvement Board of Ayios Dhometios (1979) 3 C.L.R. 466. Στην υπόθεση εκείνη ο αιτητής είχε αποταθεί στην Αρμόδια Αρχή για άδεια οικοδομής. Η Αρμόδια Αρχή με επιστολή της, ημερ. 24.7.69, τον πληροφόρησε ότι για να καταστεί δυνατή η εξέταση της αίτησης του έπρεπε να τροποποιήσει τα σχέδια του με τρόπο που η προτεινόμενη οικοδομή να βρίσκεται σε απόσταση 14 ποδών από συγκεκριμένο σύνορο. Ο αιτητής απάντησε ότι δεν είχε πρόθεση να τροποποιήσει τα σχέδια του και ζήτησε να πληροφορηθεί κατά πόσο η Αρμόδια Αρχή θα εξέδιδε την ζητηθείσα άδεια. Η Αρμόδια Αρχή δεν απάντησε. Σε προσφυγή κατά της άρνησης της Διοίκησης να χορηγήσει άδεια οικοδομής, κατ’ εφαρμογή του πιο πάνω αποσπάσματος από το Στασινόπουλο, κρίθηκε ότι η πιο πάνω επιστολή της 24.7.69 δεν αποτελούσε εκτελεστή πράξη ή απόφαση. Ωστόσο η απάντηση του αιτητή το κατέστησε επιβεβλημένο για τη Διοίκηση να προχωρήσει στην έκδοση της απόφασης της αναφορικά με την αίτηση όπως αυτή είχε υποβληθεί. Η σιωπή της διοίκησης μπορεί να ερμηνευθεί μόνο ως σιωπηρή απόρριψη της αίτησης για χορήγηση άδειας.
Στην κρινόμενη περίπτωση, αντίθετα με το τί έχει λάβει χώραν στην υπόθεση Orphanides (πιο πάνω), οι αιτητές δεν ζήτησαν να πληροφορηθούν κατά πόσο η Πολεοδομική Αρχή θα χορηγού[*908]σε ή όχι την πολεοδομική άδεια.
Λαμβάνω υπόψη μου το περιεχόμενο της πιο πάνω επιστολής ημερ. 24.2.97. Έχω την άποψη πως αποτελεί προκαταρκτική ανακοίνωση της Διοίκησης χωρίς άμεσα αποτελέσματα. Αποτελεί πράξη η οποία τείνει στην προπαρασκευή της “μελλούσης να εκδοθεί” εκτελεστής διοικητικής πράξης. Η Διοίκηση έχει απλώς εκφράσει την πρόθεση της με τη μορφή αντιπρότασης και ζήτησε να πληροφορηθεί ποιά θα ήταν η θέση των αιτητών για να την έχει υπόψη της κατά τη λήψη της τελικής απόφασης. Το περιεχόμενο της επιστολής δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής δυνάμει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος (Βλ. Υπουργός Οικονομικών κ.ά. ν. Παπαξενοπούλου (1993) 3 Α.Α.Δ. 478).
Η προδικαστική ένσταση επιτυγχάνει και η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα £300.-
H προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο