(1998) 4 ΑΑΔ 1225
[*1225]22 Δεκεμβρίου, 1998
[ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΦΡΕΙΔΕΡΙΚΗ ΓΙΑΓΚΟΠΟΥΛΟΥ,
Αιτήτρια,
v.
1. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ
ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Aρ. 432/97)
Φυσική Δικαιοσύνη ― Δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης του διοικούμενου ― Αρχές από τη θεωρία και νομολογία ― Περιστάσεις παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης στην κριθείσα περίπτωση.
Ατομικά δικαιώματα και ελευθερίες ― Η αρχή της επίλυσης αμφιβόλων περιστάσεων πάντοτε υπέρ της προστασίας του δικαιώματος ή της ελευθερίας (I dubio pro libertate).
Η αιτήτρια προσέβαλε την απόφαση τερματισμού του διορισμού της ως πιστοποιούσης υπαλλήλου.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, απόφάσισε ότι:
1. Mεταξύ των γενικών αρχών που επικρατούν στο διοικητικό δίκαιο είναι και η αρχή που καθιερώνει το δικαίωμα υπεράσπισης ή ακρόασης του διοικούμενου, εναντίον του οποίου επίκειται δυσμενής διοικητική πράξη.
Η κλήση σε ακρόαση εκεί όπου κατά το νόμο ή γενική αρχή του δικαίου είναι αναγκαία, συνιστά ουσιώδη τύπο της διαδικασίας του οποίου η παράβαση επάγεται ακύρωση της επιβαλλούσης το διοικητικό μέτρο πράξης.
Ο διοικούμενος πρέπει να τύχει πρόσκλησης προς ακρόαση.
[*1226] Αν η δέουσα πρόσκληση του διοικούμενου και ο ακριβής χρόνος της, μπορεί να αποδειχθεί, τότε η πρόσκληση, έστω και προφορική, θα πρέπει να θεωρηθεί ως ικανοποιητική. Άλλως θα μπορούσε ο διοικούμενος να αποφεύγει την επιβολή κύρωσης, αν καταφέρει να αποφύγει την αποδοχή της έγγραφης πρόσκλησης της ακρόασης.
Η πρόσκληση πρέπει να είναι πλήρης, ήτοι να ενημερώνει επαρκώς τον καλούμενο επί του υπό κρίσιν θέματος, επί του οποίου πρόκειται να ληφθεί εκτελεστή απόφαση. Στην περίπτωση πιθανότητας λήψης δυσμενούς διοικητικού μέτρου που επίκειται συνεπεία υπαιτίου συμπεριφοράς, η πρόσκληση θα πρέπει να περιλαμβάνει επαρκή περιγραφή της μορφής που απευθύνεται προς τον καλούμενο.
2. Στην παρούσα υπόθεση η αιτήτρια ειδοποιήθηκε δύο φορές με συστημένη επιστολή, την οποία όμως δεν παρέλαβε. Οι καθ’ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι αυτό έγινε εξ υπαιτιότητας της ίδιας. Η αιτήτρια από τη δική της πλευρά, ισχυρίζεται ότι τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι η σχετική ειδοποίηση εγκαταλείφθηκε στην είσοδο της πολυκατοικίας όπου διαμένει.
Οι καθ’ ων η αίτηση δεν απέδειξαν ότι η αιτήτρια εσκεμμένα κατάφερε να αποφύγει την παραλαβή της επιστολής. Παραμένει η υποχρέωσή τους να προβούν με κάθε επιμέλεια, σε κάθε ενέργεια για να διασφαλίσουν τη λήψη της κοινοποίηση της ακρόαση από την αιτήτρια. Η διεύθυνση, αλλά και το τηλέφωνο της αιτήτριας ήταν γνωστά στους αρμόδιους και θα μπορούσαν να την ειδοποιήσουν τουλάχιστον τηλεφωνικά για την εναντίον της υπόθεση.
3. Σε αμφίβολες περιστάσεις, οι λύσεις που δίδονται θα πρέπει πάντα να κλίνουν προς την προστασία του πολίτη. In dubio, pro libertate.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Veuve Trompier Gravier, Γαλλικό Συμβούλιο Επικρατείας (Conseil d΄ Etat), hmer. 5.5.1944,
ΣτΕ 1811 – 1832, 1969.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία η αιτήτρια προσβάλλει την απόφαση του Yπουργού Eσωτερικών με την οποία τερματίστηκε ο διορισμός της ως πιστοποιούσα υπάλληλος.
[*1227]Κρ. Παπαλοΐζου, για την Aιτήτρια.
Ξ. Ευσταθίου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Kαθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
NIKOΛAΪΔHΣ, Δ.: Η αιτήτρια διορίστηκε στις 5.12.1986 ως πιστοποιούσα υπάλληλος. Ο διορισμός της τερματίστηκε ύστερα από απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 18.3.1997, που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας.
Με την παρούσα προσφυγή αξιώνεται ακριβώς η ακύρωση της απόφασης αυτής.
Η αιτήτρια εγείρει αριθμό λόγων μεταξύ των οποίων και την παραβίαση των αρχών της φυσικής δικαιοσύνης και ειδικότερα τη στέρηση του δικαιώματος ακρόασής της πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης. Ισχυρίζεται ότι δεν της παραχωρήθηκε αντίγραφο της καταγγελίας που έγινε εναντίον της, ενώ της απεκρύβη από λειτουργό του Γραφείου Επάρχου Λευκωσίας το γεγονός ότι διερευνούσε συγκεκριμένες κατηγορίες εναντίον της.
Περαιτέρω ισχυρίζεται ότι στις 18.3.1997 ο Υπουργός Εσωτερικών με επιστολή του την πληροφόρησε ότι ο διορισμός της ως πιστοποιούσας υπαλλήλου ανακαλείται για τους λόγους που αναφέρονται στην επιστολή του ημερ. 21.1.1997, που ταχυδρομήθηκε στις 24.2.1997, αλλά που ουδέποτε παραλήφθηκε από την αιτήτρια. Η επιστολή της δόθηκε διά χειρός μετά την ανάκληση του διορισμού της.
Μεταξύ των γενικών αρχών που επικρατούν στο διοικητικό δίκαιο είναι και η αρχή που καθιερώνει το δικαίωμα υπεράσπισης ή ακρόασης του διοικούμενου, εναντίον του οποίου επίκειται δυσμενής διοικητική πράξη. Η αφετηρία της αρχής αυτής βρίσκεται στην απόφαση του Γαλλικού Συμβουλίου Επικρατείας (Conseil d’ Etat) στην υπόθεση Veuve Trompier - Gravier, ημερ. 5.5.1944. Αποφασίστηκε ότι μολονότι κανένας νόμος δεν το προβλέπει, η γενική αρχή του δικαίου απαγορεύει στη Διοίκηση να λάβει δυσμενές μέτρο κατά του διοικούμενου, χωρίς να διασφαλίσει προηγουμένως την υπεράσπισή του. Στην υπόθεση Trompier η Διοίκηση μπορούσε ακόμα και χωρίς να δηλώσει την αιτιολογία της ενέργειάς της, να ανακαλέσει άδεια εκμετάλλευσης περιπτέρου επί δημόσιας περιουσίας και να κλείσει το περίπτερο της αιτήτριας. Αντί όμως να ενεργήσει έτσι, τοποθέτησε την υπόθεση επί επιπέδου πειθαρχικού και γι’ αυτό το λόγο δεν μπορούσε πλέον να παραγνωρίσει τη γενική αρχή της ακρόασης [*1228]σύμφωνα με την οποία ο υποκείμενος σε κύρωση θα πρέπει απαραιτήτως να γνωρίζει τις αιτιάσεις και να μπορεί να υπερασπίσει τον εαυτό του (Μ. Στασινόπουλος, Το Δικαίωμα Υπερασπίσεως ενώπιον των Διοικητικών Αρχών, 1974, σελ. 103).
Η ίδια αρχή υιοθετήθηκε και από την ελληνική νομολογία. Σύμφωνα με την απόφαση του ΣτΕ 2069/1968 στην περίπτωση λήψης δυσμενούς διοικητικού μέτρου κατά διοικουμένου απαιτείται, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, όπως πριν από τη λήψη του μέτρου, καλείται ο ενδιαφερόμενος προς παροχή εξηγήσεων για να ακουστεί και αποκρούσει την αποδιδόμενη σ’ αυτόν μομφή. Η κλήση σε ακρόαση εκεί όπου κατά το νόμο ή γενική αρχή του δικαίου είναι αναγκαία, συνιστά ουσιώδη τύπο της διαδικασίας του οποίου η παράβαση επάγεται ακύρωση της επιβαλλούσης το διοικητικό μέτρο πράξης (βλέπε επίσης Μ. Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 87 και 244).
Η αρχή του δικαιώματος της ακρόασης δεν εξαντλείται μόνο στο δικαίωμα του διοικούμενου να λάβει γνώση των στοιχείων της υπόθεσής του και να εκθέσει τις απόψεις του, αλλά επεκτείνεται και στην υποχρέωση της Διοίκησης να λάβει υπ’ όψιν της τις απόψεις του αυτές (Μ. Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 50 και 51).
Η ακρόαση του επηρεαζομένου, εκτός του ότι ικανοποιεί θεμελιώδη βασική αρχή και δικαίωμα του πολίτη, προστατεύει και τη Διοίκηση από το ενδεχόμενο η απόφαση που θα ληφθεί να είναι αποτέλεσμα πλάνης, μια και η Διοίκηση δεν θα έχει την ευκαιρία να αξιοποιήσει την ακρόαση του διοικούμενου ο οποίος είναι δυνατόν να εισφέρει στην ορθότερη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών.
Κατά το Μ. Στασινόπουλο (σελ.182, ανωτέρω) η νομολογία κατέχεται από εμφανή τάση να επεκτείνει το δικαίωμα ακρόασης και πέραν των υποθέσεων πειθαρχικής ή οιονεί πειθαρχικής φύσης, τόσο για τους υπαλλήλους, όσο και για τους λοιπούς δημόσιους λειτουργούς ή όργανα του κράτους ή τους ευρισκομένους σε ειδική σχέση προς κάποια δημόσια υπηρεσία. Όρος για την επέκταση αυτή είναι το ότι στα πιο πάνω πρόσωπα αποδίδεται είτε πταίσμα, είτε οιαδήποτε ευθύνη για την επικείμενη απόφαση της Διοίκησης. Αν το στοιχείο αυτό ελλείπει, η νομολογία δεν απαιτεί κατά κανόνα ακρόαση. Ανάλογος κανόνας, σύμφωνα πάντα με το Στασινόπουλο, διέπει τη νομολογία και για τους λοιπούς διοικουμένους. Αναζητεί η νομολογία πάντοτε κάποια, έστω και αμυδρά, υπαιτιότητα ή ευθύνη του διοικουμένου για τη λήψη του κατ’ αυτού απειλούμενου μέτρου. Ακρόαση δεν απαιτείται κατά κανόνα αν η επικείμενη πράξη, άνκαι δυσμε[*1229]νής, λαμβάνεται ασχέτως προς την υπαιτιότητα του διοικούμενου (Μ. Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 182).
Στις ιστορικές, όπως χαρακτηρίζονται, αποφάσεις ΣτΕ 1811 - 1831 1969 με τις οποίες ακυρώθηκαν από το Ελληνικό Συμβούλιο Επικρατείας για προσβολή του δικαιώματος της ακρόασης οι απολύσεις 21 δικαστικών λειτουργών που έγιναν κατ’ εφαρμογή της ΚΔ Συντακτικής Πράξης, διακηρύσσεται ότι “το δικαίωμα ακροάσεως παντός κρινομένου προσώπου αποτελεί γενικωτέραν και θεμελιώδη αρχήν του δικαίου, διασφαλίζουσαν το στοιχειώδες δικαίωμα της υπερασπίσεως και εφαρμοστέαν κατ’ αρχήν εν πάση ευνομουμένη Πολιτεία ”.
Ο διοικούμενος πρέπει να τύχει πρόσκλησης προς ακρόαση. Κατά το Στασινόπουλο, σελ. 204, εν όψει του κανόνος ότι οι διοικητικές πράξεις πρέπει κατ’ αρχήν να φέρουν έγγραφο τύπο, η πρόσκληση προς τον ενδιαφερόμενο όπως υπερασπίσει τον εαυτό του πρέπει να είναι έγγραφη. Ο έγγραφος τύπος της πρόσκλησης αποδεικνύει με σταθερό τρόπο, τόσο το γεγονός της πρόσκλησης καθ’ εαυτό, όσο και τη χρονολογία της πρόσκλησης, γιατί έτσι μπορεί να κριθεί το ουσιώδες ζήτημα, αν ο χρόνος που έχει δοθεί στον προσκαλούμενο είναι επαρκής. Στο ίδιο σύγγραμμα αναφέρεται απόφαση του Γαλλικού Συμβουλίου Επικρατείας η οποία δέχθηκε ότι η πρόσκληση μπορεί διαζευκτικά να είναι είτε έγγραφη είτε προφορική (C.E. 7-1-1955). Η προσέγγιση αυτή όμως επικρίνεται από το συγγραφέα ως περικλείουσα τον κίνδυνο μείωσης του δικαιώματος της υπεράσπισης. Σύμφωνα με άλλη απόφαση (C.E. 8-4-1970, Tarral (225)) αποστολή της πρόσκλησης διά συστημένης επιστολής θεωρείται επαρκής.
Με όλο το σεβασμό δεν θα συμφωνήσω στο σημείο αυτό με τον ευπαίδευτο συγγραφέα. Πιστεύω ότι αν η δέουσα πρόσκληση του διοικούμενου και ο ακριβής χρόνος της, μπορεί να αποδειχθεί, τότε η πρόσκληση, έστω και προφορική, θα πρέπει να θεωρηθεί ως ικανοποιητική. Άλλως θα μπορούσε ο διοικούμενος να αποφεύγει την επιβολή κύρωσης, αν καταφέρει να αποφύγει την αποδοχή της έγγραφης πρόσκλησης της ακρόασης.
Η πρόσκληση πρέπει να είναι πλήρης, ήτοι να ενημερώνει επαρκώς τον καλούμενο επί του υπό κρίσιν θέματος, επί του οποίου πρόκειται να ληφθεί εκτελεστή απόφαση. Στην περίπτωση πιθανότητας λήψης δυσμενούς διοικητικού μέτρου που επίκειται συνεπεία υπαιτίου συμπεριφοράς, η πρόσκληση θα πρέπει να περιλαμβάνει επαρκή περιγραφή της μομφής που απευθύνεται προς τον καλούμενο (Μ. Στασινόπουλος, σελ. 204). Γενικά, ο τρόπος της πρόσκλησης προς ακρόαση [*1230]θα πρέπει να δείχνει ειλικρινή σεβασμό προς το πραγματικό περιεχόμενο του δικαιώματος της υπεράσπισης.
Το ζήτημα αν η πρόσκληση είναι πλήρης, δηλαδή αν περιέχει όλα τα απαραίτητα στοιχεία κρίνει το δικαστήριο, το οποίο δεν δεσμεύεται από τις αμφισβητήσεις που τυχόν θα προβάλει ο ενδιαφερόμενος (Μ. Στασινόπουλος, σελ. 208).
Κατά τη Γαλλική νομολογία η Διοίκηση οφείλει, παρά τις έμπρακτες δυσχέρειες, να καταβάλει προσπάθεια αγαθού ανδρός προς υπερνίκηση των δυσχερειών και πραγματοποίηση της κλήσης. Ο υπέχων κάποια έννομη υποχρέωση οφείλει να καταβάλει την υπό του δικαίου επιβαλλόμενη επιμέλεια να εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή. Σύμφωνα πάντα με το Γαλλικό Συμβούλιο Επικρατείας, η Διοίκηση απαλλάσσεται της υποχρέωσης προς κλήση και ακρόαση αν ο ενδιαφερόμενος με τις ίδιες του ενέργειες κατέστησε αδύνατη την εκπλήρωση της υποχρέωσης της Διοίκησης ή την δυσχέρανε ουσιωδώς ή παρενέβαλε εν γένει προσκόμματα στην εκπλήρωσή της ή ίσως έδειξε δυστροπία να συμβάλει κατά το επιβαλλόμενο σε καλόπιστο άτομο μέτρο στην εκπλήρωση αυτή, όπως π.χ. όταν ο διοικούμενος ηθελημένα διέφυγε την αναζήτηση μεταβάλλοντας σκόπιμα κατοικία ή απέφευγε με άλλο τρόπο την κοινοποίηση, θέτοντας έτσι τροχοπέδη επ’ αόριστον στη διοικητική διαδικασία (Μ. Στασινόπουλος, σελ. 238, 239).
Συνέπεια της δημόσιας φύσης του δικαιώματος της ακρόασης είναι ότι δεν χωρεί παραίτηση του δικαιώματος αυτού, καθώς δεν είναι παραιτητό το δικαίωμα για την τήρηση των διαδικαστικών εγγυήσεων εν γένει (Μ. Στασινόπουλος, σελ. 240. Βλέπε επίσης Η. Κυριακόπουλος, Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, Β΄, 1961, σελ. 395 και Γ. Ναυπλιώτης, Η αρμοδιότης εις τα πλαίσια της εκτελεστικής λειτουργίας, 1974, σελ. 94, 95).
Στην παρούσα υπόθεση η αιτήτρια ειδοποιήθηκε δύο φορές με συστημένη επιστολή, την οποία όμως δεν παρέλαβε. Οι καθ’ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι αυτό έγινε εξ υπαιτιότητας της ίδιας. Η αιτήτρια από τη δική της πλευρά, ισχυρίζεται ότι τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι η σχετική ειδοποίηση εγκαταλείφθηκε στην είσοδο της πολυκατοικίας όπου διαμένει.
Θεωρώ ότι οι καθ’ ων η αίτηση δεν απέδειξαν ότι η αιτήτρια εσκεμμένα κατάφερε να αποφύγει την παραλαβή της επιστολής. Παραμένει η υποχρέωσή τους να προβούν με κάθε επιμέλεια, σε κάθε ενέργεια για να διασφαλίσουν τη λήψη της κοινοποίησης της ακρόα[*1231]σης από την αιτήτρια. Η διεύθυνση, αλλά και το τηλέφωνο της αιτήτριας ήταν γνωστά στους αρμόδιους και θα μπορούσαν να την ειδοποιήσουν τουλάχιστον τηλεφωνικά για την εναντίον της υπόθεση.
Οι καθ’ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι η αιτήτρια είχε την ευκαιρία να εκθέσει τις απόψεις της στη λειτουργό που την επισκέφθηκε και η οποία την πληροφόρησε για τις εναντίον της κατηγορίες. Κάτι τέτοιο ίσως να μπορούσε, υπό κάποιες προϋποθέσεις, να θεωρηθεί επαρκής ενημέρωση. Όμως στο φάκελο της υπόθεσης δεν υπάρχει οποιοδήποτε πρακτικό ή σημείωση που να δείχνει την επίσκεψη ή το περιεχόμενο της συνάντησης. Αντί τούτου έχουμε ένα απλό ισχυρισμό ότι η λειτουργός επισκέφθηκε την αιτήτρια και άκουσε τις απόψεις της, χωρίς όμως η λειτουργός αυτή να προβεί τουλάχιστον σε καταγραφή των απόψεών της. Έτσι, δεν μπορεί να διασφαλιστεί ότι οι απόψεις της, έστω και όπως κατ’ ισχυρισμό διατυπώθηκαν προς τη λειτουργό, λήφθηκαν υπ’ όψιν από τη Διοίκηση.
Στο σημείο αυτό διερωτάται κανένας ποιά η χρησιμότητα της παράδοσης προς την αιτήτρια της επιστολής ημερ. 21.1.1997 στην οποία το Υπουργείο Εσωτερικών την πληροφορούσε για τις εναντίον της κατηγορίες μόλις στις 26.3.1996 και βέβαια πολύ αργότερα της λήψης της σχετικής απόφασης.
Πριν τελειώσω θα πρέπει επίσης να αναφέρω ότι σε αμφίβολες περιστάσεις οι λύσεις που δίδονται θα πρέπει πάντα να κλίνουν προς την προστασία του πολίτη. In dubio, pro libertate!
Εν όψει όλων των πιο πάνω καταλήγω ότι στην παρούσα υπόθεση, παραβιάστηκε το δικαίωμα ακρόασης της αιτήτριας και κατά συνέπεια οι αρχές της φυσικής δικαιοσύνης και γι’ αυτό το λόγο η ληφθείσα απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί.
Εν όψει του γεγονότος ότι πρώτος λόγος επιτυγχάνει δεν κρίνω χρήσιμο να ασχοληθώ με τους υπόλοιπους λόγους ακύρωσης. Η παρούσα προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται, με έξοδα εναντίον των καθ’ ων η αίτηση όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
H προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο