ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 164/98.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
Βέρας Κωνσταντίνου Νεοφύτου,
Αιτήτριας
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
1. Υπουργικού Συμβουλίου,
2. Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως,
Καθ΄ ων η αίτηση.
__________________
26 Φεβρουαρίου, 1999
.Για την αιτήτρια: Α. Σ. Αγγελίδης.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Μ. Σπηλιωτοπούλου (κα.), Δικηγόρος της
Δημοκρατίας εκ μέρους του Γ-Ε.
__________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια ζητά την πιο κάτω θεραπεία:
“Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση του καθ΄ ου η αίτηση η οποία γνωστοποιήθηκε στην αιτήτρια με επιστολή του καθ΄ ου, ημερ. 22.12.97 και με την οποία επεσύναψε την απόρριψη της πολεοδομικής αίτησης της αιτήτριας για χορήγηση παρέκκλισης για αλλαγή χρήσης σε καπαρέ της οικοδομής που βρίσκεται στο τεμάχιο 686 Φ/Σχ. LIV/52 ιδιοκτησία της αιτήτριας στη Γερμασόγεια είναι άκυρη, παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος.”
Τα πραγματικά περιστατικά τα οποία περιβάλλουν την προσφυγή συνοψίζονται σε σημείωμα που ετοιμάστηκε από το Υπουργείο Εσωτερικών με ημερ. 26.9.97 και αρ. 32/86. Παραθέτω το σχετικό μέρος του σημειώματος:
“............................. .................................................. .......................................
Η αιτήτρια είναι ιδιοκτήτρια του τεμαχίου με αριθμό 686 Φ/Σχ. LIV/52 στα Δημοτικά όρια Γερμασόγειας, το οποίο βρίσκεται στην Τουριστική Ζώνη Τ1β1, όπου σύμφωνα με το Αναθεωρημένο Τοπικό Σχέδιο Λεμεσού, η λειτουργία Καμπαρέ δεν επιτρέπεται.
2. Στις 28.5.96 υποβλήθηκε πολεοδομική αίτηση από την ιδιοκτήτρια του υπό αναφορά τεμαχίου προς όφελος του κ. Χριστάκη Μίτσιγγα, για αλλαγή χρήσης της υφιστάμενης στο τεμάχιο αδειούχας υπόγειας δισκοθήκης σε καμπαρέ. Σημειώνεται ότι κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης η λειτουργία καμπαρέ στην περιοχή επιτρέπετο με βάση την Πολιτική 14.5.2 και 15.8.1(β) του Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού.
3. Η Πολεοδομική Αρχή κατά την εξέταση της αίτησης είχε διαβουλεύσεις με το Δήμο Γερμασόγειας και τον Κυπριακό Οργανισμό Τουρισμού οι απόψεις των οποίων ήταν αρνητικές.
4. Η αιτήτρια όταν πληροφορήθηκε την αρνητική θέση του Δήμου Γερμασόγειας και πιστεύοντας ότι η αίτηση της προφανώς θα απορριφθεί, τροποποίησε την αρχική αίτηση της, από δισκοθήκη σε μουσικοχορευτικό κέντρο αντί σε καμπαρέ.
5. Η Πολεοδομική Αρχή, στις 13.8.96,
χορήγησε πολεοδομική άδεια για αλλαγή χρήσης από δισκοθήκη σε μουσικοχορευτικό κέντρο.6. Στις 29.10.1996, η αιτήτρια κατέθεσε νέα πολεοδομική αίτηση για αλλαγή χρήσης του μουσικοχορευτικού κέντρου σε καμπαρέ η οποία απορρίφθηκε από την Πολεοδομική Αρχή, γιατί στις 4.10.96 είχε δημοσιευθεί το Αναθεωρημένο Τοπικό Σχέδιο Λεμεσού και με βάση την Πολιτική 12.5.2 η λειτουργία καμπαρέ στις Τουριστικές Ζώνες δεν επιτρέπεται.
7. Στις 15.4.97, η αιτήτρια καταχώρησε νέα πολεοδομική αίτηση διεκδικώντας την αλλαγή χρήσης του μουσικοχορευτικού κέντρου σε καμπαρέ. Με την αίτηση υποβλήθηκε και δήλωση των περιοίκων ότι δεν ενίστανται στην αλλαγή χρήσης σε καμπαρέ.
8. Στο μεταξύ το Δημοτικό Συμβούλιο Γερμασόγειας στη συνεδρίαση με ημερομηνία 10.4.97 διαφοροποίησε την αρχική θέση του και αποφάσισε κατά πλειοψηφία (5 υπέρ και 4 εναντίον) να εισηγηθεί στην Πολεοδομική Αρχή έγκριση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση του Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού για αλλαγή χρήσης του μουσικοχορευτικού κέντρου σε καμπαρέ, προβάλλοντας τους πιο κάτω λόγους:
α) Η αρχική αίτηση για αλλαγή χρήσης από δισκοθήκη σε καμπαρέ υποβλήθηκε κατά το χρονικό διάστημα που επιτρέποντο από το Τοπικό Σχέδιο τέτοιες χρήσεις.
β) Υπάρχει επιστολή από τους περίοικους ότι δεν έχουν
ενστάσεις για τη λειτουργία καμπαρέ.
γ) Υπάρχει δέσμευση από το διαχειριστή του μουσικοχο-
ρευτικού κέντρου ότι δεν θα τοποθετήσει πινακίδα με
την ονομασία ‘καμπαρέ’ ή με παρόμοια έννοια.
9. Η διαφοροποίηση της θέσης του Δημοτικού Συμβουλίου Γερμασόγειας προκάλεσε μεγάλη αντίδραση στα πιο κάτω οργανωμένα σύνολα:
(α) Στην Επαρχιακή Επιτροπή ΠΑΣΥΞΕ Λεμεσού, η οποία με τηλεμύνημα
που απευθύνεται προς τους Υπουργούς Εσωτερικών, Εμπορίου,
Βιομηχανίας και Τουρισμού, Δικαιοσύνης και Δημόσιας Τάξης, στο
Δημοτικό Συμβούλιο Γερμασόγειας και στον Πρόεδρο και Μέλη του
Διοικητικού Συμβουλίου του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού εκφράζει
έντονα τη διαμαρτυρία της.
(β) Στο Σύνδεσμο Φίλων Δήμου Γερμασόγειας, ο οποίος με επιστολή του
στο Υπουργείο Εσωτερικών καταδικάζει τη στάση των δημοτικών
συμβούλων που προφανώς υπέκυψαν, όπως αναφέρει, σε πιέσεις και
σκοπιμότητες αγνοώντας τις σοβαρές κοινωνικές επιπτώσεις στην
περιοχή.
10. Η Πολεοδομική Αρχή, κατά την εξέταση της νέας πολεοδομικής αίτησης αποφάσισε να ερευνήσει μόνη της τις απόψεις των περιοίκων της περιοχής. Για το σκοπό αυτό, λειτουργοί της Πολεοδομικής Αρχής διένεμαν επιστολή σε όλους τους κατόχους των υποστατικών της γύρω περιοχής που γειτόνευαν με το τεμάχιο της αιτήτριας, με την οποία καλούνταν να εκφράσουν γραπτώς τις απόψεις τους ή ενστάσεις τους σχετικά με την υποβληθείσα πολεοδομική αίτηση.
11. Μετά την έρευνα της Πολεοδομικής Αρχής, υποβλήθηκαν δύο ενστάσεις από κατοίκους της περιοχής και δυο γενικές ενστάσεις, μια από την Επαρχιακή Επιτροπή ΠΑ.ΣΥ.ΞΕ. Λεμεσού και μια από τον Πρόεδρο του Συνδέσμου Φίλων Δήμου Γερμασόγειας, επικαλούμενοι ότι δεν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος για έγκριση της υποβληθείσας αίτησης.
12. Σημειώνεται επίσης ότι -
α) Ο Κυπριακός Οργανισμός Τουρισμού για λόγους αρχής δεν
συμφωνεί με τη δημιουργία κέντρων κατηγορίας καμπαρέ σε
Τουριστικές Περιοχές και
β) ο Λειτουργός Μετανάστευσης σε σχετική επιστολή του εισηγείται
στα αρμόδια Κυβερνητικά Τμήματα να λάβουν μέτρα ώστε να μη
χορηγούνται άδειες για λειτουργία νέων καμπαρέ. Επίσης εισηγείται εάν υπάρχει δυνατότητα, να μειωθούν τα υφιστάμενα
καμπαρέ, γιατί με την αύξηση των αλλοδαπών καλλιτέχνιδων
αυξήθηκε η προώθηση τους στην πορνεία με αποτέλεσμα να
γίνεται δύσκολος ο έλεγχος τους.
13. Ο Επαρχιακός Λειτουργός του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Λεμεσού (Πολεοδομική Αρχή), ο οποίος εισηγείται έγκριση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας, σε σχετική έκθεση του αναφέρει τα γεγονότα που έλαβε υπόψη για να καταλήξει στην εισήγηση του που είναι τα ακόλουθα:
(α) Η πρώτη αίτηση που αφορούσε τη δημιουργία καμπαρέ
υποβλήθηκε στις 28.5.96, δηλαδή τέσσερις μήνες περίπου
πριν από την αναθεώρηση του Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού
στις 4.10.96 και όταν η χρήση αυτή επιτρέπετο στη συγκεκριμένη
περιοχή από το τότε σε ισχύ Τοπικό Σχέδιο.
(β) Η αιτήτρια διαφοροποίησε την αίτηση της από καμπαρέ σε
μουσικοχορευτικό κέντρο, δύο μήνες περίπου πριν από την
αναθεώρηση του Τοπικού Σχεδίου, κατόπιν της μη θετικής
θέσης του Δήμου Γερμασόγειας με προφανή σκοπό να υποδείξει
ότι καμιά ενόχληση δεν θα δημιουργείτο στην περιοχή από τη
δημιουργία μουσικοχορευτικού κέντρου, χρήση η οποία ,όσον
αφορά ηχορύπανση ή άλλους επηρεασμούς, δεν διαφέρει
ουσιωδώς από τη χρήση του καμπαρέ.
(γ) Αν η αιτήτρια γνώριζε ότι στο υπό αναθεώρηση Τοπικό
Σχέδιο Λεμεσού, το οποίο δημοσιεύτηκε στις 4.10.96, η
χρήση αυτή θα απαγορεύετο, δεν θα είχε τροποποιήσει
την αρχική της αίτηση μόλις δύο μήνες πριν από την
αναθεώρηση αυτή.
(δ) Αν η αιτήτρια δεν διαφοροποιούσε την αίτηση της και αυτή
απορρίπτετο τελικά από την Πολεοδομική Αρχή, αυτή θα
δικαιονόταν κατά πάσα βεβαιότητα σε περίπτωση καταχώρησης
Ιεραρχικής ή Δικαστικής Προσφυγής.
(ε) Η θετική θέση του Δήμου Γερμασόγειας για τους ίδιους λόγους
αρχής που αναφέρονται στην παράγραφο 8.
(στ) Από τις 80 περίπου επιστολές της Πολεοδομικής Αρχής, που
διανεμήθηκαν σε ανάλογο αριθμό υποστατικών στην συγκεκριμένη περιοχή, υποβλήθηκαν δυο μόνο ενστάσεις από άτομα (κατοίκους)
και δύο γενικές ενστάσεις από οργανωμένα σύνολα.
(ζ) Στην περιοχή λειτουργεί ήδη το συγκεκριμένο μουσικοχορευτικό κέντρο από τις 13.8.96 χωρίς να δημιουργηθούν μέχρι σήμερα
οποιαδήποτε προβλήματα ή να υποβληθούν προς την Πολεοδομική
Αρχή οποιαδήποτε συγκεκριμένα παράπονα.
(η) Η προτεινόμενη χρήση δεν αναμένεται να προκαλεί μεγαλύτερη
ηχορύπανση ή οποιαδήποτε άλλα πολεοδομικά προβλήματα σε
μεγαλύτερο βαθμό από την υφιστάμενη εγκριμένη χρήση ως
μουσικοχορευτικό κέντρο.
14. Ο Διευθυντής Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως συμφωνεί με τις απόψεις της Πολεοδομικής Αρχής και εισηγείται έγκριση της αίτησης. Επιπρόσθετα σε σχετική έκθεση του αναφέρει τους λόγους που έλαβε υπόψη για να καταλήξει στη θετική εισήγησή του, που είναι οι ακόλουθοι:
α) Το μουσικοχορευτικό κέντρο λειτουργεί με πολεοδομική άδεια
και η βασική διαφορά του από το καμπαρέ είναι ο αριθμός των
καλλιτέχνιδων που εργοδοτεί.
β) Ο Δήμος Γερμασόγειας έχει άρει την αρχική ένσταση για
χορήγηση πολεοδομικής άδειας.
15. Η Αστυνομία Λεμεσού, σε σχετική επιστολή της, αναφέρει ότι δεν έχουν υποβληθεί καταγγελίες ή παράπονα για δημιουργία οχληρίας για το υπό αναφορά μουσικοχορευτικό κέντρο, το οποίο σύμφωνα με πληροφορίες λειτουργεί τελευταίως ως καμπαρέ με την ονομασία Babes Gentlemens Night Club.
16. Το Υπουργείο Εσωτερικών, αξιολογώντας τις θετικές απόψεις της Πολεοδομικής Αρχής, του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και του Δήμου Γερμασόγειας όπως αναφέρονται στις παρ. 13 και 14 πιο πάνω, αλλά και τις αντιδράσεις των οργανωμένων συνόλων και τις αρνητικές θέσεις του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού και του Λειτουργού Μετανάστευσης όπως αναφέρονται στις παραγ. 11 και 12 πιο πάνω, κρίνει ότι δεν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογούν την κατά παρέκκλιση χορήγηση πολεοδομικής άδειας για αλλαγή χρήσης από μουσικοχορευτικό κέντρο σε καμπαρέ η οποία θα προσκρούει και στο υφιστάμενο γνωστό νομικό κώλυμα γιατί η αλλαγή χρήσης ήδη έγινε όπως αναφέρεται στην παρ. 15. Ως εκ τούτου το Υπουργείο Εσωτερικών εισηγείται να ληφθεί απόφαση από την Υπουργική Επιτροπή.”
Η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε από την Υπουργική Επιτροπή στην οποία είχε εκχωρηθεί η σχετική εξουσία από το Υπουργικό Συμβούλιο. Παραθέτω την απόφαση:
“Η Επιτροπή μελέτησε το Σημείωμα αρ. 32/86 του Υπουργείου Εσωτερικών, σχετικά με το πιο πάνω θέμα και αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, να απορρίψει την έκδοση της αιτηθείσας πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση του Αναθεωρημένου Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού για αλλαγή χρήσης οικοδομής από μουσικοχορευτικό κέντρο σε καμπαρέ στη Γερμασόγεια, κρίνοντας ότι δεν συντρέχουν λόγοι δημόσιου συμφέροντος που να δικαιολογούν την έγκριση της. Σημειώθηκε επίσης ότι η αίτηση προσκρούει και σε νομικό κώλυμα, γιατί η αλλαγή χρήσης ήδη έγινε.”
΄Οπως φαίνεται πιο πάνω η επίδικη πολεοδομική άδεια είχε επιδιωχθεί “κατά παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως”. Η χορήγηση τέτοιας άδειας διέπεται από το άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 (Ν 90/72) (“ο Νόμος”) όπως έχει τροποποιηθεί από το άρθρο 5 του Νόμου 7/90. Με αναφορά στο άρθρο 26 του Νόμου ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας υποστήριξε:
Η Πολεοδομική Αρχή, η οποία ήταν το αρμόδιο κατά το Νόμο όργανο
τάχθηκε τεκμηριωμένα και αιτιολογημένα υπέρ της αίτησης. Παρόλο ότι η γνώμη της Πολεοδομικής Αρχής δεν δεσμεύει το όργανο αποφασιστικής αρμοδιότητας, το τελευταίο έπρεπε να αιτιολογήσει ειδικά την απόκλιση που από την γνώμη της Πολεοδομικής Αρχής. Ελλείπει, επομένως, απόλυτα η οποιαδήποτε αιτιολογία που θα επέτρεπε άσκηση δικαστικού ελέγχου γιατί η Υπουργική Επιτροπή προτίμησε τη δεύτερη γνώμη.
Ο πιο πάνω λόγος ακύρωσης πρέπει να εξεταστεί σε συνάρτηση με το νομοθετικό καθεστώς το οποίο διέπει την χορήγηση πολεοδομικής άδειας κατά “παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως”. Σύμφωνα με το άρθρο 26(3) του Νόμου η εξουσία για χορήγηση πολεοδομικής άδειας “κατά παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως” ανήκει στο Υπουργικό Συμβούλιο και χορηγείται “σε έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον περιπτώσεις” και με την επιβολή των όρων που εκάστοτε κρίνονται σκόπιμοι από το Υπουργικό Συμβούλιο. ΄Οπως αναφέρεται πιο πάνω το Υπουργικό Συμβούλιο έχει εκχωρήσει την σχετική εξουσία του σε Υπουργική Επιτροπή.
Η έννοια του δημοσίου συμφέροντος έχει επεξηγηθεί από τον Πική, Π. στην Hawaii Hotels Limited v. Δημοκρατίας, Υποθ. 273/94/29.12.95, και μάλιστα σε σχέση με την εφαρμογή του πιο πάνω άρθρου 26(3) του Νόμου. Παραθέτω το σχετικό απόσπασμα:
“Το δημόσιο συμφέρον έχει ως λόγο το κοινό καλό, συνισταμένη του οποίου είναι η τήρηση του νόμου και η προαγωγή των σκοπών του. Το δημόσιο συμφέρον ως λόγος για χαλάρωση των προνοιών του νόμου έχει αποκλειστικό σκοπό να καταστήσει την προαγωγή των σκοπών του νόμου στη συγκεκριμένη περίπτωση, υπό το φως των γεγονότων της υπόθεσης, εφικτή, πράγμα που θα ήταν αδύνατο να επιτευχθεί με την αυστηρή εφαρμογή των προνοιών του νόμου. Το δημόσιο συμφέρον δεν αποτελεί στέγαστρο για την παράκαμψη του νόμου με τον οποίο κατά κανόνα ταυτίζεται. Η επίκληση του δημόσιου συμφέροντος δεν εξισούται με την εξυπηρέτησή του. Τα γεγονότα τα οποία συνθέτουν και προσδιορίζουν το δημόσιο συμφέρον, πρέπει να καθορίζονται και εξ αυτών να συνάγεται η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος με τις χαλαρώσεις που χορηγούνται (βλ. Στεφανίδη κ.α. ν. Δημοκρατίας κ.α., Υποθέσεις 521/93 κ.α./4.8.93). Παρέκκλιση από τις διατάξεις του νόμου εξ ονόματος του δημόσιου συμφέροντος, δικαιολογείται μόνο όπου καταδεικνύεται ότι το συμφέρον του δημοσίου καλύτερα εξυπηρετείται στη συγκεκριμένη περίπτωση με τη μη αυστηρή εφαρμογή του. Εξαίρεση από το νόμο χάριν του δημόσιου συμφέροντος, αποτελεί μέσο για μετριασμό των συνεπειών της εφαρμογής του, όπου τούτο επιβάλλεται από τα γεγονότα της υπόθεσης και δικαιολογείται από τους αυστηρούς στόχους της νομοθεσίας.”
Καθώς φαίνεται από το κείμενο της προσβαλλόμενης απόφασης - παρατίθεται στη σελ. 7 - η επίδικη αίτηση απορρίφθηκε γιατί “δεν συντρέχουν λόγοι δημόσιου συμφέροντος που να δικαιολογούν την έγκριση της”. Σημειώθηκε, επίσης, ότι “η αίτηση προσκρούει και σε νομικό κώλυμα, γιατί η αλλαγή χρήσης ήδη έγινε”.
Η αιτήτρια διατείνεται πως η Υπουργική Επιτροπή “έπρεπε να αιτιολογήσει ειδικά την απόκλιση της από την γνώμη της Πολεοδομικής Αρχής”.
Πράγματι η Πολεοδομική Αρχή είχε εισηγηθεί όπως η επίδικη αίτηση εγκριθεί. Ωστόσο το άρθρο 26(3) του Νόμου υπαγορεύει ότι η χορήγηση πολεοδομικής άδειας “κατά παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως” επιτρέπεται “σε έκτακτες και δικαιολογημένες περιπτώσεις προς το δημόσιο συμφέρον”. Εξέταση της εισήγησης της Πολεοδομικής Αρχής δεν αποκαλύπτει οποιοδήποτε λόγο δημόσιου συμφέροντος ο οποίος συνηγορεί υπέρ της χορήγησης της επίδικης άδειας. Δεν αποκαλύπτει ότι το συμφέρο του δημοσίου θα εξυπηρετείται καλύτερα με την παρέκκλιση από τις διατάξεις του Νόμου ή από τη μη αυστηρή εφαρμογή του Νομου.
Το κατά πόσο μια διοικητική πράξη είναι αιτιολογημένη ή όχι εξαρτάται από τα συγκεκριμένα περιστατικά της (Βλ. Φράγκου ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2021/27.3.98 και Pissas v. Republic (1974) 3 C.L.R. 476).
Εφόσον το δεσπόζον κριτήριο για την χορήγηση άδειας κατά παρέκκλιση του Νόμου είναι η ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος και εφόσον η εισήγηση της Πολεοδομικής Αρχής για τη χορήγηση της άδειας δεν αποκαλύπτει οποιουσδήποτε λόγους δημόσιου συμφέροντος, οι οποίοι συνηγορούν υπέρ της χορήγησης της άδειας, έχω την άποψη πως η δοθείσα αιτιολογία - έλλειψη δημοσίου συμφέροντος - είναι επαρκής.
΄Εχω την άποψη πως, ενόψει του λεκτικού του άρθρου 26(3) του Νόμου, η Υπουργική Επιτροπή δεν βαρύνεται με την υποχρέωση να αιτιολογήσει γιατί δεν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος οι οποίοι συνηγορούν υπέρ της έγκρισης της αίτησης “κατά παρέκκλιση του Νόμου”. Αυτή η υποχρέωση βαρύνει τις υπηρεσίες εκείνες οι οποίες είχαν ταχθεί υπέρ της έγκρισης της αίτησης. ΄Επρεπε να είχαν εντοπίσει, προσδιορίσει και υποδείξει τους λόγους δημοσίου συμφέροντος οι οποίοι δικαιολογούν την “κατά παρέκκλιση του Νόμου” έγκριση της αίτησης. Επίσης στη διαδικασία της παρούσας προσφυγής το βάρος υπόδειξης λόγων δημοσίου συμφέροντος το φέρει η αιτήτρια. Το γεγονός και μόνο ότι η Πολεοδομική Αρχή είχε εισηγηθεί την έγκριση της αίτησης χωρίς - επαναλαμβάνω - να είχε προσδιορίσει και υποδείξει οποιουσδήποτε λόγους δημοσίου συμφέροντος δεν μεταθέτει το βάρος στην Υπουργική Επιτροπή να αιτιολογήσει την απόκλιση της από την εισήγηση της Πολεοδομικής Αρχής. Ακολουθεί πως ο σχετικός λόγος ακύρωσης πρέπει να απορριφθεί.
Με το δεύτερο λόγο ακύρωσης υποστηρίχθηκε πως το Υπουργείο Εσωτερικών ενήργησε αναρμόδια γιατί “δεν μπορεί να υπάρχει ανώνυμη εισήγηση εκ μέρους του Υπουργείου όταν δεν προβλέπεται τούτο από το Νόμο”. Η εισήγηση για αναρμοδιότητα έχει σαν έρεισμα το πιο πάνω σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών. Υποστηρίχθηκε, επίσης, πως με το σημείωμα εκείνο δόθηκε στην Υπουργική Επιτροπή εισήγηση τελικής απόφασης που αυτή υιοθέτησε χωρίς δική της έρευνα και χωρίς να καταγράψει γιατί ικανοποιήθηκε από αυτή την άποψη “αντί της θέσης του αρμοδίου Τμήματος Πολεοδομίας που ήταν η άποψη αυτή προϋπόθεση κατά το Νόμο”. Επομένως - σύμφωνα με την εισήγηση της αιτήτριας - η Υπουργική Επιτροπή απεμπόλησε ή δεν άσκησε την αρμοδιότητα της. Απλώς ενήργησε “σαν σφραγίδα” στα όσα κατέγραψε η εισήγηση.
΄Εχω εξετάσει το περιεχόμενο του σχετικού σημειώματος. Αποτελεί ανακεφαλαίωση όλων των εισηγήσεων και θέσεων που είχαν προβληθεί από τους διάφορους φορείς σε σχέση με την επίδικη αίτηση. Στην τελευταία παράγραφο του σημειώματος περιέχεται η θέση του Υπουργείου Εσωτερικών “ότι δεν συντρέχουν λόγοι δημόσιου συμφέροντος που να δικαιολογούν την κατά περέκκλιση χορήγηση πολεοδομικής άδειας”. Ωστόσο αυτή η θέση δεν αποτελεί εισήγηση. Η εισήγηση του Υπουργείου Εσωτερικών περιέχεται στις τελευταίες δύο γραμμές του σημειώματος. Το Υπουργείο Εσωτερικών εισηγείται να ληφθεί απόφαση από την Υπουργική Επιτροπή. Περαιτέρω, καθώς φαίνεται από το φάκελο - Τεκ. 1, Ερ. 71 - το σημείωμα ετοιμάσθηκε από τη Λειτουργό του Υπουργείου Εσωτερικών Μ. Παπαδοπούλου και εγκρίθηκε από άλλο Λειτουργό, του ίδιου Υπουργείου
.Σύμφωνα με το Νόμο (βλ. άρθρα 3 και 4), με εξαίρεση το Υπουργικό Συμβούλιο, ο Υπουργός Εσωτερικών είναι το ιεραρχικά ανώτερο όργανο σε θέματα που έχουν σχέση με την εφαρμογή του Νόμου. Στην κρινόμενη περίπτωση το όργανο αποφασιστικής αρμοδιότητας είναι η Υπουργική Επιτροπή. Πρέπει με βάσει το τεκμήριο κανονικότητας των διοικητικών πράξεων (βλ. Kousoulides v. Republic (1967) 3 C.L.R. 438 και Kolokotronis v. Republic (1980) 3 C.L.R. 438) να υποτεθεί ότι το Υπουργείο Εσωτερικών έχει ενεργήσει εν γνώσει και με την συγκατάθεση ή άδεια της Υπουργικής Επιτροπής. Το Υπουργείο Εσωτερικών δεν έχει αναλάβει το ρόλο αποφασίζοντος οργάνου. ΄Εχει προβεί στη συγκέντρωση του σχετικού υλικού και στην ανακεφαλαίωση των διαφόρων θέσεων. Παρέθεσε, επίσης, τη θέση του και έκαμε εισήγηση για λήψη της τελικής απόφασης από την Υπουργική Επιτροπή όπως και έγινε.
Στην Στρούθου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 683/97/6.7.98 είχα την ευκαιρία να εξετάσω περίπου παρόμοια εισήγηση. ΄Εθεσα το θέμα ως εξής:
“Πράγματι οι Κανονισμοί δεν κάμνουν πρόβλεψη για αναζήτηση των απόψεων οποιουδήποτε άλλου οργάνου. Η αποφασιστική αρμοδιότητα ανήκει στην Υπουργική Επιτροπή.
Σύμφωνα με τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου Επικρατείας 1929-59, σελ. 193
‘Η υπό οργάνου αποφασιστικής αρμοδιότητος συγκρότησις συλλογικού συμβουλευτικού οργάνου προς κατατόπισιν και γνωμοδότησιν επί θεμάτων της αρμοδιότητός του, εις ουδεμίαν διάταξιν νόμου αντίκειται, ουδέ και η υπ΄ αυτού αποδοχή της γνώμης του συμβουλευτικού τούτου οργάνου: 1062/51.’
Η αρχή που διατυπώνεται στο πιο πάνω απόσπασμα έχει τύχει εφαρμογής στην πρωτόδικη απόφαση στην
Thalassinos v. Republic (1973) 3 C.L.R. 386, 392 και δεν έχει αποδοκιμαστεί κατ΄ έφεση (Βλ. Thalassinos v. Republic (1974) 3 C.L.R. 290). ΄Εχει επίσης τύχει εφαρμογής στην Tsangaris v. Republic (1975) 3 C.L.R. 518, 528.
Στην κρινόμενη περίπτωση η λήψη των απόψεων των τριών λειτουργών δεν είχε επιδιωχθεί από την Υπουργική Επιτροπή. Ωστόσο, σύμφωνα με την πιο πάνω νομολογία, η λήψη των απόψεων άλλων οργάνων ‘εις ουδεμίαν διάταξιν νόμου αντίκειται’. ΄Εχω την άποψη ότι η αναζήτηση των απόψεων των τριών λειτουργών με πρωτοβουλία του Υπουργείου Εσωτερικών, εις το οποίο είχε κατατεθεί η ιεραρχική προσφυγή και όχι με πρωτοβουλία της Υπουργικής Επιτροπής δεν επηρεάζει την εγκυρότητα της τελικής πράξης.”
Στην κρινόμενη περίπτωση η σχετική ανάμειξη του Υπουργείου Εσωτερικών η οποία - τεκμαίρεται - έλαβε χώραν μετά από συγκατάθεση ή άδεια της Υπουργικής Επιτροπής, δεν επηρεάζει την εγκυρότητα της τελικής πράξης. Δεν υπάρχει τίποτε το παράνομο στην ανάληψη πρωτοβουλίας για ετοιμασία σημειώματος με το πιο πάνω περιεχόμενο από τους υπηρεσιακούς παράγοντες του Υπουργείου του οποίου ο Πολιτικός Προϊστάμενος - Υπουργός Εσωτερικών -, με εξαίρεση το Υπουργικό Συμβούλιο, είναι το ανώτερο ιεραρχικά όργανο σε σχέση με την εφαρμογή του Νόμου. Ούτε και μπορεί να λεχθεί ότι η Υπουργική Επιτροπή ενήργησε ως “σφραγίδα” στα όσα κατέγραψε η εισήγηση του Υπουργείου Εσωτερικών - όπως είναι η εισήγηση της αιτήτριας. Η Υπουργική Επιτροπή έδωσε με καθαρότητα και πληρότητα τους λόγους απόρριψης της επίδικης αίτησης. Διαπίστωσε πως δεν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογούν την έγκριση της. Αυτή η διαπίστωση βρίσκει έρεισμα στο υλικό το οποίο βρισκόταν ενώπιον της και το οποίο ανακεφαλαιώθηκε στο πιο πάνω σημείωμα. Εφόσο η τελική κατάληξη της Υπουργικής Επιτροπής υποστηρίζεται από το πραγματικό υλικό δεν μπορεί να λεχθεί ότι η τελευταία απεμπόλησε ή δεν άσκησε την αρμοδιότητα της και “ενήργησε σαν σφραγίδα στα όσα κατέγραψε η εισήγηση του Υπουργείου Εσωτερικών”. Η Υπουργική Επιτροπή θα ενεργούσε σαν σφραγίδα αν συνέβαινε ακριβώς το αντίθετο. Αν, με αλλά λόγια, συμφωνούσε με την εισήγηση της Πολεοδομικής Αρχής η οποία είχε συστήσει τη χορήγηση της επίδικης άδειας χωρίς να συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος.
Για τους πιο πάνω λόγους ο πιο πάνω λόγος - δεύτερος - ακύρωσης δεν ευσταθεί.Με τον τρίτο - και τελευταίο - λόγο ακύρωσης υποστηρίχθηκε πως η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει λόγω έλλειψης δέουσας έρευνας και παραβίαση κανόνων φυσικής δικαιοσύνης γιατί το Υπουργείο Εσωτερικών δέχθηκε τις πληροφορίες της Αστυνομίας “περί δήθεν ήδη μετατροπής του κέντρου, ως στοιχείο βέβαιο, ως ένα υπαρκτό γεγονός”. ΄Ετσι “χωρίς να ερευνά ή να διατάσσει πλήρη έρευνα ώστε οι πληροφορίες ή να διαλυθούν ή να καταστούν βεβαιότητα,
η διαπίστωση στηρίχθηκε στην υποψία αυτή”.Ο λόγος για έλλειψη δέουσας έρευνας δεν ευσταθεί. Είναι πρόδηλο από το ενώπιον μου υλικό πως πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης η διοίκηση είχε προβεί στην επιβαλλόμενη υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης αναγκαία και δέουσα έρευνα. Διερεύνησε και έλαβε υπόψη όλους τους ουσιώδης παράγοντες (βλ. άρθρο 26(1) του Νόμου). Περαιτέρω, έλαβε υπόψη τις απόψεις της Πολεοδομικής Αρχής (βλ. άρθρο 26(2) του Νόμου) και τις απόψεις όλων των φορέων και οργάνων οι οποίες μπορούσαν νόμιμα να ασκήσουν επιρροή στη λήψη της απόφασης. Είναι αλήθεια ότι σαν πρόσθετος ή επικουρικός λόγος απόρριψης της επίδικης αίτησης δίδεται και το πιο πάνω νομικό κώλυμα που σχετίζεται με την αλλαγή της χρήσης. Η πληροφορία για την αλλαγή χρήσης δόθηκε από την Αστυνομία με επιστολή της ημερ. 18.9.97. ΄Εχω ήδη αποφανθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν δεόντως αιτιολογημένη. ΄Ερεισμα αυτής της κρίσης αποτέλεσε η διαπίστωση μου ότι η κατάληξη της Υπουργικής Επιτροπής για την απουσία λόγων δημοσίου συμφέροντος υποστηρίζεται πλήρως από το ενώπιον μου υλικό. Η κρίση για το αιτιολογημένο της απόφασης σημαίνει πως αυτή ήταν νομικά έγκυρη για τον πιο πάνω λόγο - μη συνδρομή λόγων δημοσίου συμφέροντος.
Σύμφωνα με τη νομολογία η εγκυρότητα μιας απόφασης μπορεί να επικυρωθεί από το διοικητικό δικαστήριο εάν είναι νομικά έγκυρη για κάποιο λόγο άλλο από εκείνο που δόθηκε από τη διοίκηση ή εφόσο ένας από τους λόγους που δόθηκε από τη διοίκηση ήταν ορθός (Βλ. Pikis v. Republic (1967) 3 C.L.R. 562, 576, Yerasimou v. Republic (1978) 3 C.L.R. 267, Spyrou and Others (No. 1) v. Republic (1973) 3 C.L.R. 478, Akinita Anthoupolis Ltd and Another v. Republic (1980) 3 C.L.R. 296, Paraskevopoulou v. Republic (1980) 3 C.L.R. 647, 661 - Βλ. και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 189: “Εν περιπτώσει επαλλήλων αιτιολογιών γίνεται δεκτόν ότι η πράξις είναι νόμιμος, εάν η μια τούτων δύναται επαρκώς να την στηρίξη”)
.Ανεξάρτητα, λοιπόν, από το κατά πόσο η πληροφορία που δόθηκε από την Αστυνομία, για την αλλαγή χρήσης, ήταν ορθή ή όχι, εφόσο ο πρώτος λόγος απόρριψης της επίδικης αίτησης κρίθηκε ορθός και εφόσον αυτός ο λόγος κρίνεται ότι μπορεί επαρκώς να στηρίξει την προσβαλλόμενη απόφαση η ορθότητα ή όχι της πιο πάνω πρόσθετης ή επικουρικής αιτιολογίας δεν επηρεάζει την νομιμότητα της προσβαλλόμενης απόφασης. Είναι εξ΄ άλλου πρόδηλο από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης απόφασης πως η ισχυριζόμενη αλλαγή χρήσης δεν επέδρασε αποφασιστικά στην λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης (βλ. Πορίσματα Νομολογίας, πιο πάνω, σελ. 189). Το κυρίαρχο στοιχείο ήταν η απουσία λόγων δημοσίου συμφέροντος. Ο σχετικός λόγος ακύρωσης απορρίπτεται.
Για τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή αποτυγχάνει και απορρίπτεται. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται στην ολότητά της με έξοδα £300.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο