ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 202/98.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Μεταξύ:
Ευάγγελου Ηλιάδη,
Αιτητή
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Συμβουλίου Οπτικών,
Καθ΄ ων η αίτηση.
_________________
23 Μαρτίου, 1999
.Για τον αιτητή: Χρ. Πατσαλίδης.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Ν. Γεωργιάδης.
_________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Ο αιτητής κατέχει δίπλωμα του Τμήματος Οπτικών της Σχολής Επαγγελμάτων Υγείας και Πρόνοιας του Τεχνολογικού Εκπαιδευτικού Ιδρύματος (Τ.Ε.Ι.) Αθήνας. Στις 6.10.95 υπέβαλε αίτηση στο Συμβούλιο Οπτικών για εγγραφή του στο Μητρώο Οπτικών Κύπρου. Το Συμβούλιο Οπτικών απέρριψε την αίτηση του. Εναντίον της απορριπτικής απόφασης ο αιτητής άσκησε την προσφυγή 76/96. Σαν αποτέλεσμα της άσκησης της προσφυγής το Συμβούλιο Οπτικών ανακάλεσε την προσβαλλόμενη απόφαση και ανέλαβε να επανεξετάσει την αίτηση του αιτητή. Με απόφαση του ημερ. 22.12.97 το Συμβούλιο Οπτικών απέρριψε την αίτηση. Καθώς φαίνεται από το σχετικό πρακτικό το Συμβούλιο Οπτικών διαπίστωσε ότι ο αιτητής είναι απόφοιτος “του Τμήματος Οπτικής των Τ.Ε.Ι. Αθηνών και σύμφωνα με την Κ.Δ.Π. 200/96 το δίπλωμα του θεωρείται αναγνωρισμένο προσόν για σκοπούς εγγραφής στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών και ως εκ τούτου απέρριψε την αίτηση του αιτητή για εγγραφή στο Μητρώο Οπτικών”.
Η παρούσα προσφυγή στρέφεται κατά της πιο πάνω απόφασης του Συμβουλίου Οπτικών ημερ. 22.12.97.
Η προδικαστική ένσταση.
Οι καθ΄ ων η αίτηση έχουν εγείρει προδικαστική ένσταση. Ισχυρίσθηκαν ότι η παρούσα προσφυγή θα πρέπει να απορριφθεί για το λόγο ότι το πρόσωπο εναντίον του οποίου έχει καταχωρηθεί η παρούσα προσφυγή είναι λανθασμένο. Η προσφυγή έχει καταχωρηθεί εναντίον της Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω του Συμβουλίου Οπτικών, ενώ θα έπρεπε να είχε καταχωρηθεί εναντίον του Συμβουλίου Οπτικών το οποίο αποτελεί Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου.
΄Εχει νομολογηθεί ότι οι προσφυγές δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος, όπως είναι και η παρούσα προσφυγή, στρέφονται εναντίον της απόφασης η οποία είναι το αντικείμενο τους και το υπεύθυνο για την έκδοση τους όργανο ακούεται μόνο σε σχέση με την νομιμότητα της απόφασης. Ο τίτλος της προσφυγής αποτελεί θέμα δευτερεύουσας σημασίας και δεν οδηγεί στην απόρριψη της προσφυγής (Βλ. Cyprus Transport Co. (No. 1) v. Republic (1969) 3 C.L.R. 501 και Minister of Finance v. Public Service Commission (1968) 3 C.L.R. 61). ΄Εχει, επίσης, νομολογηθεί ότι οι προσφυγές που προσβάλλουν πράξεις ή αποφάσεις οργάνου, αρχής ή προσώπου της Δημοκρατίας πρέπει να εγείρονται εναντίον της Δημοκρατίας δια του αρμοδίου οργάνου, αρχής ή προσώπου που εξέδωσε την κρινόμενη πράξη ή απόφαση (Βλ. Πράτσου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 888/90/15.5.91)
.Θεωρώ λοιπόν ότι ο τίτλος της προσφυγής είναι ορθός (Βλ. Πράτσου, πιο πάνω). Ωστόσο πρέπει να προστεθεί ότι και σε περίπτωση που ο τίτλος δεν ήταν ορθός το δικαστήριο διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια να τροποποιήσει τον τίτλο όπου διαπιστώνεται, όπως είναι εδώ η περίπτωση, ότι μια τέτοια πορεία δεν επηρεάζει δυσμενώς την άλλη πλευρά ή το συμφέρον της δικαιοσύνης (Βλ. Sotiropoulou v. Republic (1968) 3 C.L.R. 596, 602, Christodoulou v. Republic, 1 R.S.C.C. 1, 9). Ακολουθεί πως η προδικαστική ένσταση δεν μπορεί να πετύχει.
Η ουσία της προσφυγής
.Ο αιτητής ισχυρίζεται ότι η σύσταση/συγκρότηση του Συμβουλίου Οπτικών το οποίο έλαβε την προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει γιατί στη συγκρότηση του δεν μετείχε Τεχνικός Οπτικός. Νομικό βάθρο του σχετικού λόγου ακύρωσης αποτελούν οι πρόνοιες του άρθρου 3 του περί Ρυθμίσεως της ΄Ασκησης του Επαγγέλματος των Οπτικών Νόμου του 1992 (Ν 16(Ι)/92) (“ο Νόμος”).
Το πραγματικό βάθρο έχει ως εξής:
Τα μέλη του Συμβουλίου Οπτικών διορίσθηκαν με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 15.5.97. ΄Ενα από τα μέλη του ήταν ο κ. Γεώργιος Κωσταράς ο οποίος στην σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου περιγράφεται ως “Τεχνικός Οπτικός”. Προφανώς ο διορισμός του έγινε για να ικανοποιηθούν οι πρόνοιες του άρθρου 3(2) (δ) του Νόμου. Αποτελεί κοινό έδαφος ότι ο κ. Κωσταράς βρίσκεται “στον κατάλογο Μητρώου Οπτικών με τον αριθμό 79 και όχι στον κατάλογο Τεχνικών Οπτικών”. Τα προσόντα για εγγραφή στα δύο μητρώα είναι διαφορετικά (Βλ. αρ. 7 του Νόμου και Κ.Δ.Π. 200/96 και 201/96).
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των καθ΄ ων η αίτηση υποστήριξε πως ο κ. Κωσταράς κατείχε τα προσόντα για να εγγραφεί ως Τεχνικός Οπτικός και “ως εκ τούτου δεν τίθεται θέμα παράνομης συγκρότησης του Συμβουλίου”. Αυτό που, σύμφωνα με την εισήγηση του, απαιτεί ο Νόμος είναι ο διορισμός Τεχνικού Οπτικού ο οποίος να κατέχει τα προσόντα για να εγγραφεί στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών και όχι να είναι ήδη γραμμένος στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών.
΄Ηταν περαιτέρω η θέση του ότι και σε περίπτωση που το δικαστήριο ήθελε αποφασίσει ότι η σύσταση και/ή συγκρότηση του Συμβουλίου Οπτικών δεν ήταν νόμιμη οι πράξεις του Συμβουλίου Οπτικών είναι νόμιμες με βάση την εφαρμογή “της θεωρίας των de facto διοικητικών οργάνων κατά την Lex Barbarius Philippus του ρωμαϊκού δικαίου, διότι μόνο έτσι προστατεύεται η ασφάλεια και η σταθερότητα των εννόμων σχέσεων του διοικητικού δικαίου”.
Αρχίζω με την τελευταία εισήγηση του ευπαίδευτου συνήγορου των καθ΄ ων η αίτηση. Στην Τσαγγάρη ν. Αναθεωρητικής Αρχής Αδειών, Υποθ. 449/91/17.5.96 υιοθέτησα την θέση της νομολογίας μας ότι το Κυπριακό Σύνταγμα δεν παρέχει πεδίο για την επίκληση κάτω από οποιεσδήποτε συνθήκες της αρχής της νομιμότητας αποφάσεων de facto οργάνων (Βλ. Νικολάου κ.α. ν. Αρχής Τηλεπικοινωνιών Κύπρου, Υποθ. 212/90 κ.α./17.5.91, Αρέστη ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 66/91/27.11.91). Υιοθετώ και πάλιν την σχετική θέση της Νομολογίας γιατί δεν έχω πεισθεί ότι πρέπει να αποστώ από αυτή. Προσθέτω ότι η πιο πάνω θεωρία δεν έχει τη θέση της στη σύγχρονη εποχή και σε ένα σύγχρονο κράτος το οποίο πρέπει να λειτουργεί με βάση τις αρχές της Νομιμότητας και της υπεροχής του κράτους δικαίου.
Προκύπτει για εξέταση το πιο κάτω ζήτημα:
Κατά πόσο η πρόνοια του εδαφίου 2(δ) του άρθρου 3 ικανοποιείται και με το διορισμό προσώπου το οποίο είναι “οπτικός” και κατέχει τα προσόντα για να εγγραφεί τόσο στο Μητρώο Οπτικών όσο και στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών ή κατά πόσο ικανοποιείται με το διορισμό προσώπου το οποίο είναι Τεχνικός Οπτικός και κατέχει μόνο τα προσόντα για να εγγραφεί στο Μητρώο Τεχνικών.
Η απάντηση στα πιο πάνω ερώτημα εξαρτάται από την ερμηνεία που θα δοθεί στο εδάφιο 2(δ) του άρθρου 3 του Νόμου.
Η ερμηνεία ενός νόμου στοχεύει στην ανακάλυψη της πρόθεσης του Νομοθέτη. Αυτή η πρόθεση πρέπει να συνάγεται από το λεκτικό που έχει χρησιμοποιηθεί. ΄Οταν το λεκτικό είναι απλό και επιδεκτικό μόνο μιας ερμηνείας δύσκολα μπορεί να εγερθεί θέμα ερμηνείας γιατί αυτό τούτο το λεκτικό εκφράζει την πρόθεση του νομοθέτη (Βλ. Income Tax Commissioners v. Pemsel (1891) A.C. 531, 543, Copper v. Baldwin (1965) 2 Q.B. 53, 61, Siman (No. 2) v. Municipality of Famagus
ta (1972) 3 C.L.R. 329, Cyprus Cement Co. Ltd v. Republic (1974) 3 C.L.R. 514).Αποτελεί ερμηνευτικό αξίωμα πως ο Νόμος για σκοπούς ερμηνείας πρέπει να διαβάζεται στο σύνολο του. Η ερμηνεία πρέπει να είναι εύλογη και τέτοια που να κάνει το νόμο λειτουργικό. Το δικαστήριο δεν ερμηνεύει το νόμο με τρόπο που να οδηγεί σε παράλογα αποτελέσματα. Λέξεις ή φράσεις στον ίδιο νόμο θεωρούνται ότι έχουν, εκτός εάν προκύπτει διαφορετικά από το κείμενο, την ίδια έννοια (Βλ. Δήμος Λεμεσού ν. Αρχής Τηλεπικοινωνιών Κύπρου (1994) 1 Α.Α.Δ. 311, 317, Georghiades v. Republic (1969) 3 C.L.R. 396, Kyriakides v. Improvement Board of Eylenja (1977) 3 C.L.R. 198, (1979) 3 C.L.R. 86, Myrianthis v. Republic (1978) 3 C.L.R. 254, Murray v. Commissioners of Inland Revenue (1918) A.C.
541, 553, Whitney v. Commissioners of Inland Revenue (1926) A.C. 37, 52, Maxwell on Interpretation of Statutes, 12η έκδοση, σελ. 199 και Odgers Construction of Statutes, 5η έκδοση, σελ. 263).Ο σκοπός για τον οποίο έχει θεσπισθεί ο σχετικός Νόμος αποτελεί ένα σημαντικό παράγοντα για σκοπούς σωστής εφαρμογής του Νόμου (Vita Ora v. Republic (1973) 3 C. L.R. 273 και Maxwell on Interpretation of Statutes, 12th ed., σελ. 86-96. 113)
.Από την εξέταση του Νόμου στο σύνολο του προκύπτει ότι σκοπός του ήταν η ρύθμιση της άσκησης του επαγγέλματος των Οπτικών. Για να καταστεί δυνατή μια τέτοια ρύθμιση ο Νόμος περιέχει πρόνοιες για τα πιο κάτω ζητήματα:
1. Καθίδρυση Συμβουλίου Οπτικών (άρθρο 3(1) του Νόμου).
2. Σύνθεση του Συμβουλίου Οπτικών (άρθρο 3(2)).
3. Προϋποθέσεις για την άσκηση του επαγγέλματος του Οπτικού και του
Τεχνικού Οπτικού (άρθρο 4).
4. ΄Ιδρυση και λειτουργία καταστημάτων οπτικών
ειδών (άρθρο 5).
5. Τήρηση Μητρώων Οπτικών, Τεχνικών Οπτικών και Καταστημάτων
Οπτικών Ειδών (άρθρο 6).
6. Προσόντα για εγγραφή στο Μητρώο Οπτικών και Τεχνικών Οπτικών
(άρθρο 7).
7. Διαδικασία εγγραφής στα πιο πάνω Μητρώα (άρθρο 8).
Με το άρθρο 2 του Νόμου δίνεται ο ορισμός του όρου “Οπτικός” και
“Τεχνικός Οπτικός”, οι οποίοι είναι διαφορετικοί. Διαφορετικά είναι και τα προσόντα που χρειάζονται για την άσκηση των αντίστοιχων επαγγελμάτων (βλ. άρθρο 7 του Νόμου και Κ.Δ.Π. 200/96 και 201/96).
Στην προσπάθεια μου να ερμηνεύσω το άρθρο 3 του Νόμου έλαβα υπόψη μου το κείμενο του επίμαχου εδαφίου 2(δ) σε συνδυασμό με το κείμενο του Νόμου στο σύνολό του.
΄Εχω την άποψη πως με τη θέσπιση του άρθρου 3 του Νόμου στόχος του Νομοθέτη ήταν η καθίδρυση Συμβουλίου Οπτικών στο οποίο να συμμετέχουν και οι δύο τάξεις οπτικών οι οποίες προβλέπονται από το Νόμο. Η μια τάξη είναι εκείνη των “Οπτικών” και η άλλη τάξη είναι εκείνη των “Τεχνικών Οπτικών”. Σύμφωνα με την ορθή ερμηνεία του άρθρου 3 (2) (β) και (2) (δ) του Νόμου στο Συμβούλιο Οπτικών πρέπει να μετέχουν:
(α) Δύο οπτικοί που κατέχουν τα προσόντα για να εγγραφούν στο Μητρώο
Οπτικών.
(β) ΄Ενας τεχνικός οπτικός που κατέχει τα προσόντα για να εγγραφεί στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών και που δεν κατέχει τα προσόντα για να
εγγραφεί και στο Μητρώο Οπτικών.
Η πρόθεση του Νομοθέτη είναι σαφής: Πρόσωπο το οποίο είναι “Οπτικός” δεν ικανοποιεί τις απαιτήσεις και των δύο εδαφίων - του εδαφίου 2(β) και 2(δ). Αν ο Νομοθέτης στόχευε στην ικανοποίηση των δυο αυτών εδαφίων με το διορισμό Οπτικού δεν θα θέσπιζε το εδάφιο 2(δ). Με την θέσπιση των εδαφίων 2(β) και 2(δ) ο Νομοθέτης μερίμνησε για την αντιπροσώπευση και των δύο τάξεων Οπτικών στο Συμβούλιο. Υιοθέτηση διαφορετικής ερμηνείας αντιστρατεύεται την ορθή ερμηνεία του επίμαχου άρθρου και την πρόθεση του Νομοθέτη όπως αυτή συνάγεται μέσα από τη θεώρηση του Νόμου στο σύνολό του. Περαιτέρω, τέτοια ερμηνεία θα οδηγούσε σε παράλογα και άτοπα αποτελέσματα. Ερμηνείες οι οποίες οδηγούν σε τέτοια αποτελέσματα πρέπει να αποφεύγονται
(Kyriakides v. Republic (1979) 3 C.L.R. 86). Το παράλογο και άτοπο αποτέλεσμα θα προκύψει από ερμηνεία η οποία θα αποκλείσει την συμμετοχή της τάξης των προσώπων, οι οποίοι έχουν τα προσόντα για να εγγραφούν μόνο στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών, από το Συμβούλιο.Υπό το φως όλων των ανωτέρω θεωρώ ότι για τη νόμιμη συγκρότηση του Συμβουλίου Οπτικών είναι απαραίτητη και η συμμετοχή ενός Τεχνικού Οπτικού, ο οποίος έχει τα προσόντα να εγγραφεί μόνο στο Μητρώο Τεχνικών Οπτικών.
Αποτελεί κοινό έδαφος ότι δεν έχει διορισθεί ένας τέτοιος Τεχνικός Οπτικός στο Συμβούλιο Οπτικών. Ο κ. Κωσταράς ήταν εγγεγραμμένος στο Μητρώο Οπτικών.
Ποιές είναι τώρα οι συνέπειες από τη μη συμμετοχή “Τεχνικού Οπτικού” στο Συμβούλιο Οπτικών.
Στην
Gavriel v. Republic (1967) 3 C. L.R. 638, 646, 647 έχει υιοθετηθεί το πιο κάτω απόσπασμα από το “Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο” του Κυριακόπουλου, Τόμος Β, σελ. 20:“Απαραίτητος προϋπόθεσις της εννόμου λειτουργίας του συλλογικού οργάνου είναι η νόμιμος αυτού συγκρότησις. Του νόμου ορίζοντος εκ πόσων και τίνων ατόμων απαρτίζεται το συλλογικόν όργανον προϋπόθεσιν της νομίμου υποστάσεως και λειτουργίας, αλλά και του εγκύρου των αποφάσεων, αποτελεί η συγκρότησις αυτού εκ πάντων των προσώπων, τα οποία νόμω καθωρίσθησαν, διά ν΄ αποκτήση τούτο γένεσιν και μορφήν συλλογικού οργάνου. Προς την έννοιαν δε της νομίμου συγκροτήσεως του συλλογικού οργάνου αντίκειται η εις αυτό συμμετοχή προσώπου μη περιλαμβανομένου μεταξύ των κατά νόμον μελών αυτού ή στερηθέντος της ιδιότητος ταύτης λ.χ. δυνάμει δικαστικής αποφάσεως.”
Στην ίδια απόφαση έγινε αναφορά στις αποφάσεις του Ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας 1269-1273/53 στις οποίες έχει νομολογηθεί ότι η κακή σύνθεση “άγει εις αναρμοδιότητα του οργάνου”.
Στο “Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου” του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου, 7η έκδοση, σελ. 130, υποδεικνύεται:
“... δεν είναι νόμιμη η συγκρότηση, εάν ως μέλη του συλλογικού οργάνου διορίσθηκαν πρόσωπα διαφορετικά από εκείνα που προβλέπουν οι σχετικές διατάξεις (ΣΕ 250/1980) ............ Επίσης είναι κακή η συγκρότηση, εάν το μέλος που διορίσθηκε δεν έχει την ιδιότητα που προβλέπουν οι σχετικές διατάξεις (ΣΕ 487/1986).”
Ανάλογη είναι και η τοποθέτηση του Γ. Μ. Παπαχατζή στο “Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου”, 6η έκδοση, σελ. 221
:“Ο Νομοθέτης καθορίζει τη σύνθεση του καθενός συλλογικού οργάνου, ρυθμίζει δηλαδή από πόσους και από ποιούς το όργανο απαρτίζεται. Προϋπόθεση της έννομης οργάνωσης του διοικητικού οργάνου αποτελεί προ πάντων η νόμιμη συγκρότηση του. Πριν συγκροτηθεί νομίμως, με όλα του δηλαδή τα μέλη, το συλλογικό όργανο δεν είναι δυνατόν να αρχίσει να παίρνει αποφάσεις έστω και αν τα μέλη που συμπράττουν - τα παρόντα στη
συνεδρίαση - αποτελούν την κατά νόμο απαρτία: Στ.Ε. 624 του 1931: ‘Προϋπόθεσιν της απαρτίας αποτελεί η κατά νόμον συγκρότησις’.”(Βλ. και Π. Δ. Δαγτόγλου “Γενικό Διοικητικό Δίκαιο”, 3η έκδοση, παραγ. 955)
.Υπό το φως όλων των ανωτέρω κρίνω ότι η συγκρότηση του Συμβουλίου Οπτικών δεν ήταν νόμιμη και επομένως το Συμβούλιο έχει ενεργήσει χωρίς αρμοδιότητα. Ακολουθεί πως η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί λόγω έλλειψης αρμοδιότητας.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα £300. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο