ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 317/99.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
Εκδοτικός Οίκος ΔΙΑΣ ΛΤΔ για το Ράδιο “Πρώτο”,
Αιτητών
και
Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου
Καθ΄ ων η αίτηση.
________________
27 Μαρτίου, 2000
.Για τους αιτητές: Α. Σ. Αγγελίδης.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Π. Κληρίδης, Εισαγγελέας της Δημοκρατίας εκ μέρους του Γεν. Εισ.
_________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Στις 30.1.1998 θεσπίστηκε ο περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμος του 1998 (Ν 7(Ι)/98) (ο Νόμος). Σύμφωνα με το προοίμιο του ο Νόμος ενοποιεί και αναθεωρεί τους Νόμους που ρυθμίζουν την ίδρυση, εγκατάσταση και λειτουργία Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών. Το άρθρο 24 του Νόμου προβλέπει για την καταβολή τελών για την παραχώρηση άδειας ίδρυσης, εγκατάστασης και λειτουργίας ραδιοφωνικού ή τηλεοπτικού σταθμού. Για την παραχώρηση τέτοιας άδειας καταβάλλονται ετησίως προς την Αρχή Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (η Αρχή) τα πιο κάτω τέλη:
“(α) Για Παγκύπριο Τηλεοπτικό Σταθμό £30.000.
(β) Για τοπικό τηλεοπτικό σταθμό £7.000.
(γ) Για Παγκύπριο ραδιοφωνικό σταθμό £3.000.
(δ) Για τοπικό και μικρό τοπικό ραδιοφωνικό σταθμό £5.000.
Επιβάλλεται επίσης ως τέλος η καταβολή προς την Αρχή του 1% επί των κερδών των σταθμών από τις διαφημίσεις που προβάλλουν στο πρόγραμμα τους.”
Το πιο πάνω άρθρο 24 του Νόμου τροποποιήθηκε με το άρθρο 2 του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών (Τροποποιητικού) Νόμου του 1998 (Ν 88(Ι)/98) (ο Τροποποιητικός Νόμος) με την αντικατάσταση της φράσης “1% επί των κερδών” με τη φράση “0,5% επί των εσόδων”.
Ο Τροποποιητικός Νόμος θεσπίστηκε στις 13.11.98. Μετά τη διαφοροποίηση η οποία επήλθε με τον Τροποποιητικό Νόμο η Αρχή ζήτησε νομική γνωμάτευση “σε ότι αφορά τις ημερομηνίες της έναρξης καταβολής των σχετικών τελών”. Κατά την συνεδρία της ημερ. 2.12.98 η Αρχή “ύστερα από ανταλλαγή απόψεων” αποφάσισε “όπως ζητηθεί από τους σταθμούς η καταβολή των τελών σύμφωνα με το άρθρο 24 όπως έχει τροποποιηθεί, αφού εν τω μεταξύ θα έχει και τη γνωμάτευση”.
Η πιο πάνω γνωμάτευση ζητήθηκε από το Γενικό Εισαγγελέα με επιστολή του Προέδρου της Αρχής ημερ. 23.11.98. Ζητήθηκε από το Γενικό Εισαγγελέα να γνωματεύσει “αναφορικά με το χρόνο έναρξης της υποχρέωσης για καταβολή των τελών που προβλέπονται από τις παραγ. (α), (β), (γ) και (δ) του άρθρου 24 των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμων και του τέλους επί των εσόδων των σταθμών από διαφημίσεις”.
Ο Γενικός Εισαγγελέας γνωμάτευσε ότι “η υποχρέωση καταβολής των τελών που προβλέπονται από τις παραγράφους (α), (β), (γ) και (δ) του άρθρου 24 των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμων του 1998 όσο και του 0,5% επί των εσόδων των σταθμών από διαφημίσεις άρχεται την 13η Νοεμβρίου 1998 που δημοσιεύθηκε ο Νόμος 88(Ι) του 1998 και τέθηκαν επομένως σε ισχύ οι τροποποιήσεις που με το άρθρο 3(β) αυτού επέφερε στο άρθρο 50 του βασικού Νόμου” (βλ. επιστολή του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας ημερ. 11.1.1998, Ερ. 31 στο Φακ. Τεκ, 2).
Η Αρχή με εγκύκλιο επιστολή της προς όλους τους Ιδιωτικούς Ραδιοφωνικούς και Τηλεοπτικούς Σταθμούς ημερ. 25.1.99 ζήτησε να καταβληθούν προς την Αρχή τέλη επί των διαφημίσεων σύμφωνα με το πιο πάνω άρθρο 24 του Νόμου 7(Ι)/98 όπως τροποποιήθηκε.
Οι αιτητές είναι δημόσια εταιρεία ιδιωτικού δικαίου. Είναι κάτοχοι άδειας ίδρυσης, εγκατάστασης και λειτουργίας του ραδιοφωνικού σταθμού “Ράδιο Πρώτο”. Η άδεια εκδόθηκε με βάση το άρθρο 23 των περί Ραδιοφωνικών Σταθμών Νόμων του 1990-1996 (Ν 120/90, 205/91 και 91(Ι)/96). Η ισχύς της άδειας ανανεώθηκε με βάση το άρθρο 56 των πιο πάνω Νόμων 7(Ι)/98 και 88(Ι)/98.
Στις 18.3.1999 οι αιτητές άσκησαν την παρούσα προσφυγή με την οποία ζητούν την πιο κάτω θεραπεία:
“Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση που περιέχεται σε επιστολή ημερ. 25.1.99 της καθ΄ ης η αίτηση με την οποία επικαλούμενη το άρθρο 24 του Νόμου περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών, καθόρισε ως υποχρέωση των αιτητών την καταβολή τελών 1% από 1.2.98 - 13.11.98 επί των κερδών από τις διαφημίσεις και 0.5% από 14.11.98 - 31.12.98 επί των εσόδων τους από τις διαφημίσεις που προβάλλουν από το Ραδιοφωνικό σταθμό τους, είναι άκυρη, παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος.”
Η προδικαστική ένσταση
.Με την γραπτή τους αγόρευση οι καθ΄ ων η αίτηση ήγειραν προδικαστική ένσταση. Ισχυρίστηκαν ότι η προσβαλλόμενη πράξη στερείται εκτελεστότητας. Υπέβαλαν ότι μόνο εκτελεστές πράξεις προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως. Η προσβαλλόμενη με την προσφυγή πράξη αποτελεί πληροφοριακή διοικητική πράξη. Σαν τέτοια στερείται εκτελεστότητας και δεν μπορεί να προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως. Στην πιο πάνω επιστολή ημερ. 25.1.99 - αντικείμενο της προσφυγής - δεν εμπεριέχεται εκτελεστή διοικητική πράξη. Οι αδειούχοι σταθμοί πληροφορούνται για τις υποχρεώσεις τους δυνάμει του νόμου και για τις τυχόν κυρώσεις που ενδέχεται να επιβληθούν.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών αντέταξε ότι η επίδικη διοικητική δράση “δεν ήταν πληροφοριακού χαρακτήρα αλλά διαμόρφωσε δια της διοικητικής οδού υποχρέωση ως εκτελεστή πράξη”. Η προδικαστική ένσταση - συνέχισε ο ευπαίδευτος συνήγορος - “είναι απορριπτέα γιατί η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν απαραίτητη και υλοποιούσε
διοικητικά την πρόνοια του Νόμου. Διατύπωσε τη βούληση του διοικητικού οργάνου που είχε άμεση εφαρμογή που επέφερε και συνέπειες στους αιτητές και τα δικαιώματα τους”.Στην Ιδιωτικά Φροντιστήρια Κυπριανού Λτδ. κ.α. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 26/97/31.10.97 είχα την ευκαιρία να πραγματευθώ την έννοια του όρου “εκτελεστή διοικητική πράξη” σε συνδυασμό με την έννοια των όρων “πράξη εκτελεστή” και “πράξη πληροφοριακή”. Μεταφέρω το σχετικό απόσπασμα:
“Το ζήτημα που προβάλλει για επίλυση είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη ή πράξη εκτελέσεως.
Η νομολογία μας είναι πλούσια επί του θέματος. Καθοδηγούμενη από τις σχετικές αρχές της ελληνικής νομολογίας έχει διαμορφώσει με σαφήνεια τις σχετικές αρχές. Συνοψίζονται ως πιο κάτω στην
‘Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την εφαρμογή εκτελεστής πράξης. Διοικητικά μέτρα για την εφαρμογή εκτελεστής πράξης συνιστούν πράξη εκτέλεσης που όπως υποδηλώνει ο όρος η πράξη δεν είναι αφ΄ αυτής γενεσιουργός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά μοχλός για την υλοποίηση της γενέτειρας πράξης ή απόφασης (Βλ. ΠΟΡΙΣΜΑΤΑ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ, 1929-1959, σελ. 240 , Τσάτσος - Η ΑΙΤΗΣΙΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ, σελ. 127 κ.επ., και Στασινόπουλος - ΔΙΚΑΙΟ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ, σελ. 125).’
Σύμφωνα με το “Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο” του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξεως είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, ΄Εκδοση 1982, σελ. 170)
.Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες ‘δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα στην παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων’.
Πράξεις οι οποίες είναι απλώς πληροφοριακού χαρακτήρα δεν είναι εκτελεστές (
Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 C. L.R. 219. Βλ. και Απόφαση 2446/1968 του Συμβουλίου της Επικρατείας στην οποία κρίθηκε ότι η επίδικη πράξη απαραδέκτως προσβάλλεται ‘ως στερουμένη εκτελεστού χαρακτήρος, καθ΄ όσον αύτη πληροφορίας απλώς παρέχει προς την αιτούσαν, μη δυναμένη να δημιουργήση ίδιον έννομον αποτέλεσμα’).Στο ‘Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων’ του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, 1982, σελ. 125, οι πιο κάτω πράξεις περιλαμβάνονται εις την κατηγορία των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων:
‘Αι τείνουσαι εις την εκτέλεσιν της εκτελεστής, ως είναι αι διαβιβάσεις, αι ανακοινώσεις προς γνώσιν και συμμόρφωσιν των διοικουμένων, εις ους αφορά η ανακοινουμένη εκτελεστή πράξις, αι οχλήσεις και προειδοποιήσεις προς τους μη συμμορφουμένους περί των απειλουμένων κυρώσεων κατά των μη εκτελούντων την πράξιν, αι γενικαί κοινοποιήσεις ατομικών ή κανονιστικών πράξεων προς ωρισμένον κύκλον ενδιαφερομένων προσώπων, λαμβάνουσαι και πάλιν την μορφήν της εγκυκλίου, το πρωτόκολλον δι΄ ου βεβαιούται η λαβούσα χώραν εκτέλεσις, ως π.χ. το κλείσιμον φαρμακείου λόγω ποινής, η προς μετατεθέντα
Στο “Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών” του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, έκδοση τετάρτη, σελ. 173, το θέμα τίθεται ως εξής:
“3. ΄Αλλαι πράξεις, χαρακτηριζόμεναι ως προπαρασκευαστικαί, ήτοι ως τείνουσαι εις την προπαρασκευήν της μελλούσης να εκδοθή εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τοιαύται είναι αι πληρούσαι συνήθως διαδικαστικούς τύπους, καθοριζομένους υπό του νόμου, ως:
α) .................................................. .....................................
β) αι προκαταρκτικαί προσκλήσεις προς παροχήν πληροφοριών και αι συναφείς προκαταρκτικαί ανακοινώσεις προς τους ενδιαφερομένους.”
(Βλ. και Θ. Δ. Τσάτσου “Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας”, εκ. τρίτη, σελ. 120-121: ‘Κατά την νομολογίαν του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι πράξις εκτελεστή η περιέχουσα ειδοποίησιν ή απλήν ανακοίνωσιν των απόψεων της διοικήσεως”.)
Η δική μας νομολογία έχει θέσει το θέμα της πληροφοριακής πράξης ως εξής:
Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης δεν είναι εκτελεστή πράξη (Βλ. Krashias Modern Land & Building Developers Ltd v. Δήμου ΄Εγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198, 208. Βλ. και Phylaktides v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1328, Kεφάλα ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2478/3.3.2000, Economides v. Republic (1983) 3 C.L.R., 219, Ioannou v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1002, Spyrou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 354, Argyrou and Others v. Republic (1983) 3 C.L.R. 474 και Μιχαήλ Φρειδερίκου και Σχολές Φρειδερίκου Λτδ ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 499/88/26.4.90).
Αναφορικά με τις εγκυκλίους πράξεις που εκδίδονται υπό τύπον εγκυκλίου “εάν αποτελούν πράγματι αποφάσεις επάγουσας άμεσα νομικά αποτελέσματα δια τους διοικουμένους χαρακτηρίζονται υπό της Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας ως πράξεις εκτελεσταί, παραδεκτώς προσβαλλόμεναι δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως ως λ.χ. διαταγή του Υπουργού Οικονομικών, απευθυνόμενη προς τας τελωνειακάς αρχάς και θέτουσα κανόνας δίκαιου προς την εφεξής δασμολόγησιν υφασμάτων: 59/58. Εις τας λοιπάς περιπτώσεις οι εγκύκλιοι δεν φέρουν τον χαρακτήρα της εκτελεστής πράξεως, αλλά τοιούτον φέρουσιν αι κατ΄ ιδίαν πράξεις, κατά την έκδοσιν των οποίων εφηρμόσθη ο Νόμος επί του διοικουμένου, κατά συμμόρφωσιν ενδεχομένως προς την εγκύκλιον (Βλ. και
Police Association and Others v. Republic (1972) 3 C.L.R. 1).Με την επιστολή, αντικείμενο της προσφυγής, όλοι οι Ιδιωτικοί Ραδιοφωνικοί και Τηλεοπτικοί Σταθμοί:
(α) Πληροφορήθηκαν για το ύψος των τελών για την περίοδο από 1.2.1998
μέχρι 13.11.98 και για την περίοδο από 14.11.98 μέχρι 31.12.98.
(β) Κλήθηκαν όπως, προς καθορισμό των πιο πάνω τελών, υποβάλουν
προς την Αρχή μέχρι 1.3.1999 εξελεγμένες καταστάσεις πιστοποιημένες
από εγκεκριμένο Λογιστή σε ότι αφορά τις δύο πιο πάνω κατηγορίες τελών.
(γ) Προειδοποιήθηκαν ότι τα τέλη, όπως διακρίνονται πιο πάνω, πρέπει να
καταβληθούν προς την Αρχή μέχρι τις 31.3.99 και ότι καθυστέρηση στην
καταβολή των τελών μετά την 1.4.1999 μπορεί να επιφέρει κυρώσεις
σύμφωνα με τα άρθρα 3(2) (ζ) και 25 του Νόμου 7(Ι)/98.
(δ) Προειδοποιήθηκαν ότι παράλειψη ή αμέλεια τους να υποβάλουν κατα-
στάσεις και να καταβάλουν τα τέλη εντός των πιο πάνω προθεσμιών
θα συνεπάγεται την επιβολή τόκου 9% ετησίως επί των οφειλόμενων
ποσών.
Παρατηρώ:
Από το περιεχόμενο της παραγ. (β), πιο πάνω, είναι πρόδηλο ότι ο καθορισμός των τελών θα γίνει από την Αρχή αφού προηγηθεί η υποβολή προς την Αρχή εξελεγμένων καταστάσεων πιστοποιημένων από Λογιστή σε σχέση με (1) τα κέρδη από τις διαφημίσεις και (2) τα έσοδα από τις διαφημίσεις.
Σαν θέμα χρηστής διοίκησης η Αρχή θα πρέπει, αφού ικανοποιηθεί για την εγκυρότητα και ορθότητα των λογαριασμών, να καθορίσει πρώτα το ακριβές ποσό των τελών και στη συνέχεια να ειδοποιήσει τους ενδιαφερόμενους ραδιοφωνικούς ή τηλεοπτικούς σταθμούς για το ύψος των πληρωτέων τελών. Η υποχρέωση για καταβολή των τελών αρχίζει από την ημερομηνία της πληροφόρησης των ενδιαφερομένων για το ακριβές ύψος τους. Ειδικά και σε σχέση με το τέλος 1% “επί των κερδών” μπορεί να σημειωθεί διαφωνία μεταξύ της Αρχής και των ενδιαφερομένων σταθμών ως προς το ύψος των κερδών για την επίλυση της οποίας δυνατόν η Αρχή να προβεί σε διαπιστώσεις επί πραγματικών και νομικών ζητημάτων. Η φύση των τελών και το βάθρο υπολογισμού τους - τέλος επί των κερδών ή επί των εσόδων - είναι τέτοια που δυνατόν ο καθορισμός τους να μην είναι το αποτέλεσμα μιας απλής μαθηματικής πράξης αλλά το αποτέλεσμα διαπιστώσεων της Αρχής πάνω σε νομικά και πραγματικά ζητήματα, μετά τον έλεγχο των λογαριασμών. Τα πράγματα θα ήταν διαφορετικά αν μετά την επίδικη επιστολή της 25.1.99 το μόνο που θα απέμενε θα ήταν ο καθορισμός των τελών με μια απλή μαθηματική πράξη, οπόταν η διαδικασία καθορισμού των τελών θα αποτελούσε πράξη εκτέλεσης. Ωστόσο, καθώς έχει προαναφερθεί, για τον τελικό καθορισμό των τελών θα πρέπει να μεσολαβήσουν και άλλες πράξεις της διοίκησης. Αυτές αποτελούνται από τον έλεγχο της εγκυρότητας, ορθότητας και ακρίβειας των λογαριασμών και τυχόν διαπιστώσεις της Αρχής επί πραγματικών και νομικών ζητημάτων - οπόταν εκτελεστή πράξη θα είναι η απόφαση με την οποία καθορίζεται
το ακριβές ύψος των τελών.Αφού έλαβα υπόψη το περιεχόμενο της επίδικης επιστολής σε συνάρτηση με τις πιο πάνω παρατηρήσεις μου θεωρώ ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή. Αποτελεί απλώς προκαταρκτική ανακοίνωση των απόψεων ή των θέσεων της διοίκησης προς τους ενδιαφερόμενους (Βλ. Στασινόπουλος (πιο πάνω), σελ. 173 και Τσάτσος (πιο πάνω), σελ. 120-121
).Η εκτελεστές πράξεις θα είναι “οι κατ΄ ίδιαν πράξεις κατά την έκδοσιν των οποίων θα εφαρμοσθεί ο Νόμος επί των αιτητών κατά συμμόρφωσιν προς την εγκύκλιον”, ημερ. 25.1.99.
Για τους πιο πάνω λόγους η προδικαστική ένσταση επιτυγχάνει. Η διαπίστωση μου για την μη εκτελεστότητα της προσβαλλόμενης πράξης οδηγεί στην απόρριψη της προσφυγής.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα £350.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο