(2001) 4 ΑΑΔ 428
[*428]13 Ιουνίου, 2001
[ΚΑΛΛΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 35 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
NEMITSAS LTD (ΠΡΩΗΝ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑΙ
ΝΕΜΙΤΣΑΣ ΛΤΔ),
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1517/1999)
Διοικητική Πράξη ― Αιτιολογία ― Όροι νομιμότητας ― Περιστάσεις αναιτιολογήτου της προσβαλλόμενης απόφασης στην κριθείσα περίπτωση λόγω αδυναμίας αβίαστης αναπλήρωσης της αιτιολογίας από τα στοιχεία των φακέλων τα οποία ήσαν συγκρουόμενα μεταξύ τους και περαιτέρω περιείχαν αντίθετες μεταξύ τους γνωμοδοτήσεις.
Βιομηχανικές Διεργασίες ― Εγγραφή ― Άρθρο 7 του περί Ελέγχου της Ρύπανσης της Ατμόσφαιρας Νόμου του 1991 (Ν.70/91) ― Όροι εγγραφής ― Αναιτιολόγητη η επίθεση των όρων στο πιστοποιητικό εγγραφής στην κριθείσα περίπτωση ― Περιστάσεις.
Οι αιτητές προσέβαλαν τους όρους που τέθηκαν στο πιστοποιητικό εγγραφής της βιομηχανικής διεργασίας τους που αφορούσε στο χυτήριο που διατηρούν στη Λεμεσό.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Έχει νομολογηθεί ότι η αιτιολογία πρέπει να παρέχει στο Δικαστή τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητας της και δεν πρέπει να είναι αόριστη και ασαφής ώστε να καθιστά το δικαστικό έλεγχο ανέφικτο.
[*429] Στην παρούσα υπόθεση το σώμα της προσβαλλόμενης πράξης δεν παρέχει στο Δικαστήριο τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητάς της. Έχει, ωστόσο, γίνει δεκτό από τη νομολογία ότι σε σχέση με διοικητικές πράξεις οι οποίες είναι αιτιολογητέες «ως εκ της φύσεως τους» - όπως είναι εδώ η περίπτωση - δεν είναι απαραίτητο να υπάρχει αιτιολογία εις το σώμα της πράξης “εφόσον η αιτιολογία δεν αξιούται ρητώς υπό του Νόμου, αλλά δύναται ν’ αναπληρούται εκ των στοιχείων του φακέλου”.
Ωστόσο η αναπλήρωση από το φάκελο της ελλειπούσας αιτιολογίας «δύναται να χωρήση μόνον, εφ’ όσον ευθέως και αμέσως προκύπτει τοιαύτη εκ των στοιχείων του φακέλου, διότι άλλως το Σ.τ.Ε θα έπρεπε ν’ αναζητήση και σταθμίση αυτό τα στοιχεία ταύτα, οπότε θα υποκαθίσταντο εις την αρμοδίαν διοικητικήν αρχήν εν τη κατ’ ουσίαν εκτιμήσει των αποδεικτικών και λοιπών στοιχείων: 267 (45), 1144 (46)» (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 185-186).
Η κα. Κλεόπα έχει παραπέμψει εις τους φακέλους της διοίκησης χωρίς να εξειδικεύσει ποιό συγκεκριμένο μέρος των φακέλων συνιστά την αιτιολογία της προσβαλλόμενης πράξης.
Από την εξέταση του περιεχομένου των φακέλων και ειδικά των πρακτικών των συνεδριάσεων της Τεχνικής Επιτροπής, τα οποία περιέχουν απόψεις των μελών της και απόψεις των αιτητών, και τις αποφάσεις της, δεν καταδεικνύονται αναμφίβολα και αναντίλεκτα οι λόγοι που οδήγησαν στην προσβαλλόμενη απόφαση. Τα στοιχεία των φακέλων δεν είναι σαφώς και αρρήκτως συνδεδεμένα με την προσβαλλόμενη απόφαση έτσι που να μπορεί να λεχθεί ότι βρίσκονται αναπόφευκτα πίσω της. Έπεται πως δεν μπορεί να λεχθεί ότι η ελλείπουσα αιτιολογία συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου και ο λόγος ακύρωσης για έλλειψη αιτιολογίας επιτυγχάνει.
2. Ακόμη και αν μπορούσε να λεχθεί ότι η αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης του Υπουργού συμπληρώνεται με την απόφαση της πλειοψηφίας της Τεχνικής Επιτροπής ημερ. 2.4.98 και πάλιν η προσβαλλόμενη απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη. Ο λόγος είναι ο εξής: Η απόφαση της Τεχνικής Επιτροπής ημερ. 2.4.98 δεν ήταν ομόφωνη. Είχε διαφωνίσει ο εκπρόσωπος του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού ο οποίος εισηγήθηκε όριο συγκέντρωσης εκπομπής σκόνης διαφορετικό από εκείνο που εισηγήθηκαν τα υπόλοιπα μέλη της Τεχνικής Επιτροπής.
Υφίσταται, επομένως, κατάσταση όπου ο Υπουργός έχει ενεργήσει [*430]με βάση συγκρουόμενα στοιχεία του φακέλου. Σε τέτοια περίπτωση η ελλείπουσα αιτιολογία δεν μπορεί να συμπληρωθεί από τα στοιχεία του φακέλου.
3. Υπάρχει και τρίτος λόγος για τον οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη. Η Τεχνική Επιτροπή ήταν γνωμοδοτικό όργανο και τα μέλη της ενεργούσαν υπό συμβουλευτική ιδιότητα και αυτός είναι ο ρόλος που θα πρέπει να τους είχε αναγνωρίσει και ο Υπουργός.
Ωστόσο η πιο πάνω διαφωνία του εκπροσώπου του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού φανερώνει ότι υφίσταται μια κατάσταση όπου υπάρχουν δύο αντίθετες γνωμοδοτήσεις και υιοθέτηση της μίας από τις δύο χωρίς αναφορά στους λόγους της απόρριψης της μίας από τις δύο. Σε τέτοια περίπτωση η ληφθείσα απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Φράγκου v. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 270,
Ηλιόπουλος v. Α.Η.Κ. (2000) 3 Α.Α.Δ. 438.
Προσφυγή.
Προσφυγή από τους αιτητές κατά της απόφασης των καθ’ ων η αίτηση με την οποία αποφάσισαν να θέσουν ως όρους στο Πιστοποιητικό Εγγραφής Διεργασίας με αρ. 21/1999 τον καθορισμό των ορίων εκπομπής σκόνης από 1.10.1999 μέχρι 31.12.2000 σε 300 mg/Nm3 και από 1.1.2001 μέχρι 31.12.2005 σε 50 mg/Nm3.
Χρ. Ραγουζαίου για Γ. Κακογιάννη, για τους Αιτητές.
Ε. Κλεόπα, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΚΑΛΛΗΣ, Δ.: Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές ζητούν την πιο κάτω θεραπεία:
«Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση των Καθ’ ων η Αίτηση με την οποία αποφάσισαν να θέσουν ως όρους στο Πιστοποιητιικό Εγγραφής Διεργασίας με αρ. 21/1999 τον καθορισμό των ορίων εκπομπής σκόνης από 1.10.1999 μέχρι 31.12.2000 σε 300 mg/Nm3 και από 1.1.2001 μέχρι 31.12.2005 σε 50 mg/Nm3 και η οποία γνωστοποιήθηκε στους Αιτητές με την επιστολή των Καθ’ ων η Αίτηση ημερομηνίας 8.9.1999 που λήφθηκε από τους Αιτητές την 15.9.1999 είναι άκυρη και στερημένη οποιουδήποτε αποτελέσματος.»
Τα πραγματικά περιστατικά τα οποία περιβάλλουν την προσφυγή.
Οι αιτητές είναι εταιρεία περιορισμένης ευθύνης. Η κύρια δραστηριότητα τους είναι η κατασκευή αντλιών, οικοδομικών μηχανημάτων και χυτοσίδηρων εξαρτημάτων/προϊόντων και είναι για το σκοπό αυτό ιδιοκτήτες ενός χυτηρίου που βρίσκεται στο εργοστάσιο Νέμιτσας στην Περιοχή Τσιφλικούδια στη Λεμεσό.
Στις 14.12.93 οι αιτητές υπέβαλαν αίτηση στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων για Εγγραφή Διεργασίας δυνάμει του άρθρου 7* του περί Ελέγχου της Ρύπανσης της Ατμόσφαιρας Νόμου του 1991 (Ν. 70/91, όπως έχει τροποποιηθεί με το Νόμο 94(Ι)/92) (ο Νόμος).
Η αίτηση εξετάστηκε από την Τεχνική Επιτροπή για Προστασία του Περιβάλλοντος (η Τεχνική Επιτροπή) στη συνεδρία της ημερ. 12.4.95. Αποφασίστηκε όπως η Τεχνική Επιτροπή επανεξετάσει τα νέα στοιχεία που προέκυψαν από τη συζήτηση «και θα προχωρήσει στην τελική διαμόρφωση των όρων εγγραφής».
Η επόμενη συνεδρία της Τεχνικής Επιτροπής έλαβε χώραν στις 19.3.96. Ακούστηκαν οι απόψεις του Προέδρου της Τεχνικής Επιτροπής και τριών μελών της καθώς και οι απόψεις του εκπροσώπου των αιτητών. Τέλος ο Πρόεδρος εισηγήθηκε όπως ετοιμαστεί σχετικό σημείωμα προς τον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων για το θέμα που δημιουργήθηκε, ο οποίος να συγκαλέσει την εξ Υπουργών Επιτροπή για Προστασία του Περιβάλλοντος [*432]για συζήτηση του θέματος και λήψη των αναγκαίων αποφάσεων πολιτικής.
Πράγματι το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ετοίμασε το σχετικό σημείωμα. Στο σημείωμα εκείνο – ημερ. 29.10.96 – αναφέρεται ότι παρά το ότι τρία χυτήρια, συμπεριλαμβανομένου και του χυτηρίου των αιτητών διαθέτουν σύστημα δέσμευσης της σκόνης που εκπέμπεται από το φούρνο τήξης εντούτοις αυτά δεν μπορούν να επιτύχουν το όριο των 150 mg/Nm3 που προτάθηκε σε συνεδρία της Τεχνικής Επιτροπής ημερ. 12 Απριλίου, 1995.
Στο ίδιο σημείωμα γίνεται αναφορά στην επίσκεψη που πραγματοποίησαν αρμόδιοι επιθεωρητές περιβαλλοντικής ρύπανσης στην Ολλανδία και στην Αγγλία σε παρόμοια χυτήρια για εξέταση του τρόπου αντιμετώπισης παρόμοιων θεμάτων από τις αρχές των χωρών αυτών και στις διαπιστώσεις τους. Τέλος στο σημείωμα γίνονται εισηγήσεις για αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκαλούν τα χυτήρια.
Ακολούθησε νέα συνεδρία της Τεχνικής Επιτροπής την 1.7.97 στη διάρκεια της οποίας εξετάστηκαν τα όρια που πρότειναν οι αιτητές. Τα τελευταία θεωρήθηκαν πολύ ψηλά και ως εκ τούτου δεν μπορούσαν να γίνουν αποδεκτά. Αποφασίστηκε όπως ετοιμαστεί προσχέδιο όρων το οποίο να υποβληθεί στην Τεχνική Επιτροπή για έγκριση σε προσεχή συνεδρία.
Σύμφωνα με το προσχέδιο που ετοιμάσθηκε το όριο εκπομπής σκόνης για την μεταβατική περίοδο – 1.7.98-1.1.2000 – ήταν 300 mg/Nm3 και κατά την μεταβατική περίοδο – 1.1.2000-1.1.2005 – ήταν 150 mg/Nm3.
Η επόμενη συνεδρία της Τεχνικής Επιτροπής έλαβε χώραν την 1.9.97. Ακούσθηκαν οι απόψεις του εκπροσώπου των αιτητών καθώς και οι απόψεις των εκπροσώπων του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος και του Υπουργείου Εμπορίου Βιομηχανίας και Τουρισμού. Ο τελευταίος εισηγήθηκε την επιβολή χαλαρού ορίου για την εκπομπή σκόνης (της τάξης των 300 mg/Nm3) για περίοδο 5 χρόνων και εφαρμόζοντας χρονοδιαγράμματα για το κάθε χυτήριο.
Σε νέα σύσκεψη της Τεχνικής Επιτροπής που έλαβε χώραν την 2.4.1998 ο εκπρόσωπος των αιτητών ανέφερε ότι το προτεινόμενο όριο συγκέντρωσης της σκόνης των 50 mg/Nm3 δεν μπορούσε να [*433]επιτευχθεί με τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις της εταιρείας και ότι η βιομηχανία θα μπορούσε να συμμορφωθεί με το όριο των 350 mg/Nm3. Τα μέλη της Τεχνικής Επιτροπής με εξαίρεση τον εκπρόσωπο του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, αποφάσισαν όπως τεθεί το όριο των 300 mg/Nm3 για μια μεταβατική περίοδο 1½ χρόνου και στη συνέχεια να τεθεί το όριο των 50 mg/Nm3 για τα επόμενα 5 χρόνια.
Ο εκπρόσωπος του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας διαφώνησε με την πιο πάνω εισήγηση της Τεχνικής Επιτροπής. Εισηγήθηκε όπως τεθεί όριο συγκέντρωσης εκπομπών σκόνης 300 mg/Nm3 για περίοδο 5 χρόνων και όχι το όριο των 50 mg/Nm3 που αναφέρεται στο προτεινόμενο προσχέδιο των όρων. Τόνισε ότι στο διάστημα αυτό οι εγκαταστάσεις θα πρέπει να συντηρούνται αποτελεσματικά και να γίνει μελέτη για σταδιακή βελτίωση τους ώστε να μπορεί να εφαρμοστεί πιο αυστηρό όριο μετά την περίοδο των 5 χρόνων. Ανέφερε, επίσης, ότι το Υπουργείο Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού θα επιφυλάξει το δικαίωμα του να ζητήσει όπως το πιο πάνω θέμα τεθεί για συζήτηση στο Υπουργικό Συμβούλιο, με βάση τις πρόνοιες του Νόμου.
Ενόψει της διαφωνίας του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων παρέπεμψε το θέμα δυνάμει της παραγράφου 5(1) του Μέρους ΙΙ του Πρώτου Πίνακα του Νόμου, στο Υπουργικό Συμβούλιο για λήψη τελικής απόφασης.
Το Υπουργικό Συμβούλιο με απόφαση του ημερ. 13.1.99 αποφάσισε να εξουσιοδοτήσει τον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων να ζητήσει από το Γενικό Εισαγγελέα να γνωμοδοτήσει κατά πόσο υπήρχε διακριτική εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου για καθορισμό του χρόνου εφαρμογής των όρων λειτουργίας των χυτηρίων.
Ο Γενικός Εισαγγελέας εξέτασε το θέμα και γνωμάτευσε ότι δεν παρέχεται από το Νόμο εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο να αποφασίζει για θέματα σχετικά με τον καθορισμό του χρόνου εφαρμογής των όρων λειτουργίας των χυτηρίων. Ωστόσο επεσήμανε ότι σύμφωνα με το άρθρο 8(1)(β) του Νόμου τέτοια εξουσία παρέχεται στον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ο οποίος μπορεί (χωρίς να χρειάζεται να συμβουλεύεται την Τεχνική Επιτροπή) να ορίζει χρονική περίοδο που να μην υπερβαίνει τα πέντε χρόνια, εντός της οποίας κάποιος διαχειριστής δεν θα είναι υποχρεωμένος να συμμορφώνεται προς οποιουσδήποτε όρους λειτουρ[*434]γίας που έχουν καθοριστεί.
Την 2.9.99 ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων εξέδωσε το επίδικο Πιστοποιητικό Εγγραφής Διεργασίας, το οποίο έχει ως εξής:
«ΠΙΣΤΟΠΟΙΗΤΙΚΟ ΕΓΓΡΑΦΗΣ ΔΙΕΡΓΑΣΙΑΣ
(Άρθρο 7(4))
ΑΡΙΘΜΟΣ ΠΙΣΤΟΠΟΙΗΤΙΚΟΥ: 21/1999
Η εταιρεία ‘Βιομηχανίες Νέμιτσας Λτδ’ έχει εγγραφεί σύμφωνα με το άρθρο 7 των περί Ελέγχου της Ρύπανσης της Ατμόσφαιρας Νόμων με βάση τους συνημμένους όρους λειτουργίας, οι οποίοι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του Πιστοποιητικού Εγγραφής.
Ως ημερομηνία έναρξης ισχύος της Εγγραφής και των όρων λειτουργίας ορίζεται η 1.10.1999, πλην του όρου 5 του οποίου η ημερομηνία έναρξης ισχύος ορίζεται η 1.1.2001, και ως ημερομηνία λήξης η 31.12.2005.
Η χορήγηση του παρόντος Πιστοποιητικού, δεν απαλλάσσει τον διαχειριστή της διεργασίας από την υποχρέωση να εξασφαλίζει οποιεσδήποτε άλλες άδειες που απαιτούνται δυνάμει άλλων νόμων.
(Ανδρέας Μουσιούττας)
Υπουργός
Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων.
Ημερομηνία: 2 Σεπτεμβρίου, 1999.»
Σχετικοί με την παρούσα υπόθεση όροι είναι οι όροι 4 και 5. Τους παραθέτω:
«4. Όρια Εκπομπής Σκόνης από το Φουγάρο του Φούρνου Τήξης Τύπου Cupola από 1.10.1999 – 31.12.2000.
Ουσία Όριο εκπομπής mg/Nm3
Σκόνη 300
Το πιο πάνω όριο για την εκπεμπόμενη σκόνη θα ισχύει εφ’ όσον η συνολική μαζική ροή σκόνης στα αέρια απόβλητα υπερβαίνει το 0,5 kg/h (μισό χιλιόγραμμο ανά ώρα).
[*435]Οι συνθήκες αναφοράς της συγκέντρωσης σκόνης είναι 0° C, πίεση 1013 mbar και 0% υγρασία στα αέρια απόβλητα.
5. Όρια Εκπομπής Σκόνης από το Φουγάρο του Φούρνου Τήξης Τύπου Cupola από 1.1.2001 – 31.12.2005.
Ουσία Όριο εκπομπής mg/Nm3
Σκόνη 50
Το πιο πάνω όριο για την εκπεμπόμενη σκόνη θα ισχύει εφ’ όσον η συνολική μαζική ροή σκόνης στα αέρια απόβλητα υπερβαίνει το 0,5 kg/h (μισό χιλιόγραμμο ανά ώρα).
Οι συνθήκες αναφοράς της συγκέντρωσης σκόνης είναι 0° C, πίεση 1013 mbar και 0% υγρασία στα αέρια απόβλητα.»
Οι λόγοι ακύρωσης.
Η κυρία Ραγουζαίου, εκ μέρους των αιτητών, υπέβαλε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αναιτιολόγητη. Εκδόθηκε μεν το Πιστοποιητικό Εγγραφής από τον Υπουργό αλλά δεν υπάρχει πρακτικό που αφορά την λήψη της απόφασης για την έκδοση του πιστοποιητικού και τον καθορισμό των όρων λειτουργίας. Λόγω της απουσίας του πρακτικού τα στοιχεία που λήφθηκαν υπόψη κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης είναι άγνωστα. Άγνωστοι είναι και οι νομικοί λόγοι που οδήγησαν στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης. Επομένως – καταλήγει η εισήγηση – δεν παρέχεται στο Δικαστήριο η δυνατότητα να διαμορφώσει άποψη «επί των λόγων» που οδήγησαν τον Υπουργό στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης.
Από την άλλη η κυρία Κλεόπα, εκ μέρους των καθ’ ων η αίτηση, υπέβαλε ότι η αιτιολογία μιας πράξης μπορεί να συμπληρωθεί από τα στοιχεία του φακέλου και στην παρούσα υπόθεση η προσβαλλόμενη πράξη είναι δεόντως αιτολογημένη γιατί συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου.
Στην παράγραφο 3 του σημειώματος του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων προς το Υπουργικό Συμβούλιο ημερ. 15.9.99 (βλ. Ερ. 6-7 στο φάκελο Τεκ. 1) αναφέρονται τα εξής:
«3. Ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων έχοντας υπόψη τη γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα καθώς και τη θέση του Υπουργικού Συμβουλίου, όσον αφορά το χρόνο [*436]εφαρμογής των όρων λειτουργίας των χυτηρίων, όπως αυτή αναφέρεται στην πιο πάνω απόφασή του, καθόρισε ως ημερομηνία έναρξης εφαρμογής των όρων λειτουργίας των χυτηρίων την 1.10.1999, πλην του όρου 5, ο οποίος καθορίζει αυστηρότερα όρια εκπομπής σκόνης, του οποίου ως ημερομηνία έναρξης ισχύος ορίστηκε η 1.1.2001.»
Έχοντας υπόψη το περιεχόμενο της πιο πάνω παραγράφου διεξήλθα τους 4 διοικητικούς φακέλους οι οποίοι παρουσιάσθηκαν ενώπιον μου (βλ. Τεκ. 1, 1Α, 1Β και 1Γ) αλλά δεν εντόπισα απόφαση του Υπουργού στην οποία να αναφέρεται ότι έλαβε υπόψη τα όσα αναφέρονται στο πιο πάνω σημείωμα. Για το λόγο αυτό ζήτησα από την κα. Κλεόπα να υποδείξει το σχετικό έγγραφο.
Η κα. Κλεόπα ανέφερε τα εξής:
«κα. Κλεόπα: Όσον αφορά το αν είναι κάπου αλλού δεν μπορώ να το ξέρω. Είχα διεξέλθει και εγώ τους διοικητικούς φακέλους και δεν υπάρχει τέτοιο πρακτικό. Υποβάλλω ότι ο Υπουργός αποφασίζοντας, εκδίδοντας το πιστοποιητικό και αναγράφοντας τους όρους είχε υπόψη του τους διοικητικούς φακέλους. Το ίδιο το σώμα της πράξης είναι η απόφαση του.»
Έχει νομολογηθεί ότι η αιτιολογία πρέπει να παρέχει στο Δικαστή τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητας της και δεν πρέπει να είναι αόριστη και ασαφής ώστε να καθιστά το δικαστικό έλεγχο ανέφικτο (βλ. Φράγκου ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 270).
Στην παρούσα υπόθεση το σώμα της προσβαλλόμενης πράξης δεν παρέχει στο Δικαστήριο τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητας της. Έχει, ωστόσο, γίνει δεκτό από τη νομολογία ότι σε σχέση με διοικητικές πράξεις οι οποίες είναι αιτιολογητέες «ως εκ της φύσεως τους» - όπως είναι εδώ η περίπτωση – δεν είναι απαραίτητο να υπάρχει αιτιολογία εις το σώμα της πράξης “εφόσον η αιτιολογία δεν αξιούται ρητώς υπό του Νόμου, αλλά δύναται ν’ αναπληρούται εκ των στοιχείων του φακέλου”.
Ωστόσο η αναπλήρωση από το φάκελο της ελλείπουσας αιτιολογίας δύναται να χωρήση μόνον, εφ’ όσον ευθέως και αμέσως προκύπτει τοιαύτη εκ των στοιχείων του φακέλου, διότι άλλως το Σ.τ.Ε. θα έπρεπε ν’ αναζητήση και σταθμίση αυτό τα στοιχεία ταύτα, οπότε θα υποκαθίστατο εις την αρμοδίαν διοικητικήν αρχήν εν [*437]τη κατ’ ουσίαν εκτιμήσει των αποδεικτικών και λοιπών στοιχείων: 267 (45), 1144 (46)” (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 185-186).
Η κα. Κλεόπα έχει παραπέμψει εις τους φακέλους της διοίκησης χωρίς να εξειδικεύσει ποιό συγκεκριμένο μέρος των φακέλων συνιστά την αιτιολογία της προσβαλλόμενης πράξης.
Στην παρούσα υπόθεση οι φάκελοι της διοίκησης περιέχουν κυρίως τα πρακτικά των συνεδριάσεων της Τεχνικής Επιτροπής στις οποίες έγινε αναφορά πιο πάνω. Στα πρακτικά εκείνα είναι καταγραμμένες οι απόψεις που εξέφρασαν διάφορα μέλη της Επιτροπής. Οι μόνες αποφάσεις που λήφθηκαν ήταν οι εξής:
(α) Απόφαση για ετοιμασία σημειώματος (βλ. σελ. 431, πιο πάνω) από το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων το οποίο ετοιμάστηκε.
(β) Απόφαση με την οποία απορρίφθηκαν τα όρια που πρότειναν οι αιτητές (βλ. σελ. 432, πιο πάνω).
(γ) Απόφαση για ετοιμασία προσχεδίου όρων το οποίο ετοιμάσθηκε (βλ. σελ. 432, πιο πάνω).
(δ) Απόφαση της Τεχνικής Επιτροπής με την οποία τέθηκαν τα επίδικα όρια και με την οποία διαφώνησε ο εκπρόσωπος του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού (βλ. σελ. 433, πιο πάνω).
(ε) Απόφαση για παραπομπή του θέματος στο Υπουργικό Συμβούλιο (βλ. σελ. 433, πιο πάνω).
Στην Ηλιόπουλος ν. Α.Η.Κ. (2000) 3 Α.Α.Δ. 438 το θέμα της αναπλήρωσης της αιτιολογίας από τα στοιχεία του φακέλου έχει τεθεί ως εξής:
“Είναι στοιχειώδες πως η αιτιολογία μπορεί, σ’ αυτές τις περιπτώσεις, να συμπληρώνεται από το περιεχόμενο των φακέλων. Επίσης πως δεν αναμένεται, κατά την αιτιολόγηση, να μεταφέρεται στο πρακτικό το περιεχόμενο των φακέλων. Αναμένεται όμως να εξάγεται νόημα που να δικαιολογείται να αποδοθεί στο αποφασίζον όργανο. Δεν είναι έργο του Δικαστηρίου η μελέτη των στοιχείων και η διαμόρφωση κρίσης αναφορικά με το τί θα μπορούσε να επενεργήσει υπέρ ή εναντίον της οποίας προσέγγι[*438]σης. Το Δικαστήριο δεν επιτελεί τέτοιο πρωτογενούς φύσης, έργο. Όπως έχει τονιστεί, είναι νοητή η συμπλήρωση της αιτιολογίας από το περιεχόμενο των φακέλων αν προκύπτει από αυτό, τί ακριβώς είχε υπόψη το αποφασίζον όργανο όταν έπαιρνε την απόφαση. Στην απόφαση της Ολομέλειας στην Συμεωνίδου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, (1997) 3 Α.Α.Δ. 145, το θέσαμε ως εξής:
Εν προκειμένω, η παράλειψη εξειδίκευσης αφήνει σοβαρά ερωτηματικά ως προς τί μέτρησε υπέρ του ενός και τί υπέρ του άλλου. Και πρέπει να τονίσουμε εδώ πως η παραπομπή στα στοιχεία του φακέλου, ως συμπληρωματικών της αιτιολογίας, δεν αποτελεί πανάκεια. Υπάρχει αυτή η δυνατότητα όταν τα στοιχεία αυτά είναι σαφώς και αρρήκτως συνδεδεμένα με τη ληφθείσα απόφαση έτσι που να μπορεί να λεχθεί ότι βρίσκονται αναπόφευκτα πίσω της. Αν δηλαδή καταδεικνύουν αναμφίβολα και αναντίλεκτα τους λόγους που οδήγησαν στην απόφαση. (Βλ. Vassiliou v. Republic (1982) 3 C.L.R. 220, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 185). Επίσης δεν είναι έργο του Δικαστηρίου η πρωτογενής αξιολόγηση των στοιχείων του φακέλου ‘για να κρίνει αν η απόφαση του διοικητικού οργάνου ήταν, παρά την αόριστη ή ελλειπή αιτιολογία λογικά εφικτή’. (Βλ. την απόφαση της Ολομέλειας Ι. Γ. Μακρή Κτηματική Λτδ ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1994) 3 Α.Α.Δ. 56)’”
Από την εξέταση του περιεχομένου των φακέλων και ειδικά των πρακτικών των συνεδριάσεων της Τεχνικής Επιτροπής, τα οποία περιέχουν απόψεις των μελών της και απόψεις των αιτητών, και τις πιο πάνω αποφάσεις της, δεν καταδεικνύονται αναμφίβολα και αναντίλεκτα οι λόγοι που οδήγησαν στην προσβαλλόμενη απόφαση. Τα στοιχεία των φακέλων δεν είναι σαφώς και αρρήκτως συνδεδεμένα με την προσβαλλόμενη απόφαση έτσι που να μπορεί να λεχθεί ότι βρίσκονται αναπόφευκτα πίσω της. Έπεται πως δεν μπορεί να λεχθεί ότι η ελλείπουσα αιτιολογία συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου και ο λόγος ακύρωσης για έλλειψη αιτιολογίας επιτυγχάνει.
Ακόμη και αν μπορούσε να λεχθεί ότι η αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης του Υπουργού συμπληρώνεται με την απόφαση της πλειοψηφίας της Τεχνικής Επιτροπής ημερ. 2.4.98 και πάλιν η προσβαλλόμενη απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη. Ο λόγος είναι ο εξής: Η απόφαση της Τεχνικής Επιτροπής ημερ. 2.4.98 δεν ήταν ομόφωνη. Είχε διαφωνίσει ο εκπρόσωπος του Υπουργείου [*439]Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού ο οποίος εισηγήθηκε όριο συγκέντρωσης εκπομπής σκόνης διαφορετικό από εκείνο που εισηγήθηκαν τα υπόλοιπα μέλη της Τεχνικής Επιτροπής (βλ. σελ. 433, πιο πάνω).
Αντιμετωπίζουμε, επομένως, κατάσταση όπου ο Υπουργός έχει ενεργήσει με βάση συγκρουόμενα στοιχεία του φακέλου. Σε τέτοια περίπτωση η ελλείπουσα αιτιολογία δεν μπορεί να συμπληρωθεί από τα στοιχεία του φακέλου (βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 188: «Ελλείπουσα αιτιολογία δεν δύναται να συμπληρωθεί εκ συγκρουόμενων προς άλληλα στοιχείων του φακέλου: 377, 464(45), 295(54), διότι εν τη περιπτώσει ταύτη, η αναπλήρωσις της αιτιολογίας υπό του ακυρωτικού ενέχει ουσιαστικήν στάθμισιν μη επιτρεπτήν: 267(45). Ούτω π.χ. αναιτιολόγητος τυγχάνει απόφασις εκδοθείσα εν όψει δύο αντιθέτων γνωμοδοτήσεων αρμοδίως συνταχθεισών, μη μνημονεύουσα τον λόγον της απορρίψεως της μιας εκ τούτων: 1391(48)»).
Υπάρχει και τρίτος λόγος για τον οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη.
Η Τεχνική Επιτροπή ήταν γνωμοδοτικό όργανο και τα μέλη της ενεργούσαν υπό συμβουλευτική ιδιότητα και αυτός είναι ο ρόλος που θα πρέπει να τους είχε αναγνωρίσει και ο Υπουργός.
Ωστόσο η πιο πάνω διαφωνία του εκπροσώπου του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού φανερώνει ότι αντιμετωπίζουμε μια κατάσταση όπου υπάρχουν δύο αντίθετες γνωμοδοτήσεις και υιοθέτηση της μιας από τις δύο χωρίς αναφορά στους λόγους της απόρριψης της μιας από τις δύο.
Σε τέτοια περίπτωση η ληφθείσα απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη (Βλ. Δαγτόγλου “Γενικό Διοικητικό Δίκαιο”, 3η έκδοση, παραγ. 642. Βλ. και Σαρμά “Η Συνταγματική και Διοικητική Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας”, Β’ έκδοση, σελ. 132: “Κατά την παγία νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 482/1996, 369/1978, 1704/1981) επί απλής γνωμοδοτήσεως το αποφασίζον όργανον δεν οφείλει μεν να συμμορφωθεί προς την γνωμοδότησιν ή επί πλειόνων γνωμοδοτήσεων προς ωρισμένην εκ τούτων, πλην υποχρεούται να αιτιολογήση την απόκλισιν του από της ληφθείσης γνώμης και δη εφ’ όσον η γνώμη αυτή προέρχεται εξ οργάνου συντεθειμένου εκ προσώπων, κεκτημένων ειδικάς γνώσεις και εμπειρίαν”.
[*440]Για τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο