ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 234/01
ΕΝΩΠΙΟΝ: Γ. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗ, Δ.
Αναφορικά με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος
Έπαυλη Κομήτης Λτδ, Λευκωσία
Αι τητές
και
Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω
Υπουργού Γεωργίας Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος
Κα θ΄ων η αίτηση
23 Δεκεμβρίου 2002
Για τους αιτητές - Χρ. Χριστοφίδης.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση - A. Βασιλειάδης, Εισαγγελέας της Δημοκρατίας.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Σύμφωνα με το άρθρο 4(1) των περί Μεταδοτικών Νόσων των Ζώων Νόμων 1987 και 1993 (ο Νόμος), ο Υπουργός Γεωργίας και Φυσικών Πόρων "δύναται από καιρού εις καιρόν να εκδίδη τοιαύτα γενικά ή ειδικά διατάγματα δημοσιευόμενα εις την Επίσημον Εφημερίδα της Δημοκρατίας ως τούτο θεωρεί σκόπιμον", προς επίτευξη σειράς σκοπών που εξειδικεύονται στη συνέχεια του άρθρου. Μεταξύ τους και οι πιο κάτω, σύμφωνα με τις υποπαραγράφους (ι), (ια) και (ιβ):
(ι) την απαγόρευσιν ή ρύθμισιν της διακινήσεως, οδηγήσεως, αποστολής ή μεταφοράς ζώων, ζωικών προϊόντων ή υποπροϊόντων ή κόπρου ή ετέρων πραγμάτων άτινα δυνατόν να εξαπλώσωσι την ασθένειαν˙
(ια) την απαγόρευσιν ή ρύθμισιν της εισαγωγής και της εκ πλοίου ή αεροσκάφους εκφορτώσεως οιωνδήποτε ζώων, πτωμάτων ζώων, ζωικών προιόντων, υποπροϊόντων και παρασκευασμάτων βιολογικών προϊόντων εχόντων σχέσιν με την υγείαν των ζώων, ζωοτροφών ζωικής ή φυτικής προελεύσεως, στρωμνής ζώων, κόπρου και οιωνδήποτε άλλων αντικειμένων δυναμένων να μεταδώσουν μεταδοτικήν ή μολυσματικήν νόσον προερχομένων εξ οιασδήποτε χώρας ή λιμένος, ή αερολιμένος εν Κύπρω, και την ρύθμισιν της επιθεωρήσεως απάντων τούτων και τον καθορισμόν των διά την επιθεώρησιν τούτων καταβλητέων τελών˙
(ιβ) γενικώς προς τον σκοπόν της κατά πάντα τρόπον παρεμποδίσεως της εν τη Δημοκρατία εισόδου, ή εξαπλώσεως οιασδήποτε μεταδοτικής ή μολυσματικής νόσου προσβαλλούσης τα ζώα˙
Με διάταγμα που εκδόθηκε κατ΄επίκληση των πιο πάνω, επιβλήθηκε σειρά απαγορεύσεων και οι αιτητές, που περιγράφονται ως ιδιοκτήτες βιομηχανικής μονάδας που επεξεργάζεται ζωικά απόβλητα και παράγει κρεατάλευρα για ζωοτροφή, επιδιώκουν την ακύρωση του μέρους της που προσδιορίζουν ως ακολούθως:
"Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η Κ.Δ.Π. 28/2001 με την οποία απαγορεύθηκε χωρίς την προηγούμενη καταβολή ή πρόβλεψη για καταβολή εύλογης και δίκαιης αποζημίωσης στην Αιτήτρια:
(α) η συλλογή και επεξεργασία ζωικών αποβλήτων με σκοπό την παραγωγή ζωοτροφών που προορίζονται για τη διατροφή ζώων εκτροφής,
(β) η με οποιοδήποτε τρόπο χρησιμοποίηση μεταποιημένων ζωικών πρωτεϊνών στη διατροφή ζώων εκτροφής,
(γ) η κατοχή, η διάθεση στην αγορά, το εμπόριο, και η παραγωγή μεταποιημένων ζωικών πρωτεϊνών ή ζωοτροφών που περιέχουν μεταποιημένες ζωικές πρωτεΐνες που προορίζονται για τη διατροφή ζώων εκτροφής
(δ) η εισαγωγή στη Δημοκρατία:-
(ι) οποιουδήποτε υλικού ειδικού κινδύνου,
(ιι) κρεατάλευρων, οστεάλευρων, πτηνάλευρων, αιμα-τάλευρων, αποξηραμένου πλάσματος κι’ άλλων προϊόντων αίματος, προϊόντων υδρόλυσης πρωτεϊνών, αλεύρων οπλών, αλεύρων κεράτων, αλεύρων από παραπροϊόντα σφάγιων πουλερικών, αλεύρων πτερών που προέρχονται από ζωικά απόβλητα πλην εκείνων που φορτώθηκαν πριν την 20η Δεκεμβρίου, 2000
και διέταξε την απόσυρση όλων των μεταποιημένων ζωικών πρωτεϊνών, που προορίζονται για τη διατροφή ζώων εκτροφής με ευθύνη των παρασκευαστών, εισαγωγέων, διανομένων, πωλητών ή εκτροφείων ζώων εκτροφής από την αγορά, από την αλυσίδα διανομής και από τις αποθήκες των πτηνοτροφικών μονάδων
και ότι μεταποιημένες ζωικές πρωτεΐνες ή ζωοτροφές που περιέχουν μεταποιημένες ζωικές πρωτεΐνες, οι οποίες πωλούνται, διανέμονται, διατίθενται στο εμπόριο ή κατέχονται μετά την 1η Μαρτίου, 2001 κατά παράβαση των προνοιών του παρόντος Διατάγματος υπόκεινται σε κατάσχεση από την Αρμόδια Αρχή και καταστρέφονται χωρίς την καταβολή οποιασδήποτε αποζημίωσης,
και η επιβληθείσα υποχρέωση στις μεταποιητικές μονάδες να παραδίδουν αμέσως και χωρίς καθυστέρηση το μεταποιημένο τελικό προϊόν στο Υπουργείο του καθ΄ου η αίτηση για καταστροφή,
χωρίς να προβλεφθεί και ή προσφερθεί καταβολή στην Αιτήτρια εύλογης και δίκαιης αποζημίωσης, είναι άκυρο και χωρίς καμία νομική αξία."
Εγείρεται ως πρώτο, το παραδεκτό της προσφυγής. Με την προδικαστική τους ένσταση οι καθ΄ ων η αίτηση εισηγούνται πως η προσφυγή είναι απαράδεκτη αφού στρέφεται εναντίον Κανονιστικού Διατάγματος, νομοθετικού περιεχομένου. Αντιγνωμία ως προς το απαράδεκτο της αυτοτελούς προσβολής Κανονιστικού Διατάγματος με νομοθετικό περιεχόμενο δεν υπάρχει, ορθώς βεβαίως. Οι κανονιστικές πράξεις νομοθετικού περιεχομένου μπορούν να ελεγχθούν στο πλαίσιο του Άρθρου 146 του Συντάγματος μόνο παρεμπιπτόντως, εφόσον αυτό καταφαίνεται ως αναγκαίο κατά τον αναθεωρητικό έλεγχο της ατομικής διοικητικής πράξης που προσδιορίζεται ως το αντικείμενο της προσφυγής.
Οι καθ΄ ων η αίτηση επικαλούνται τη γενικότητα του Διατάγματος και τη δυνατότητα εφαρμογής του όχι σε συγκεκριμένες ατομικές περιπτώσεις αλλά σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Συναφώς, το γεγονός ότι αυτό δεν εξαντλείται με μια μόνο εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δύναμη να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις. Οι αιτητές θεωρούν ότι το Διάταγμα αποτελεί ατομική εκτελεστή διοικητική πράξη αφού συνεπάγεται ευθέως και αμέσως έννομες συνέπειες σε βάρος τους. Ουσιαστικά, όπως ισχυρίζονται, το Διάταγμα κατάργησε το δικαίωμά τους, ασκώντας το επάγγελμά τους, να παράγουν, εξάγουν και γενικά να εμπορεύονται κρεατάλευρα. Τονίζουν πως στην πραγματικότητα το διάταγμα επηρεάζει μόνο δυο εταιρείες, τους ίδιους και μια άλλη, με την τελική εισήγηση πως, ενόψει της φύσης της εξουσιοδότησης που παρέχει ο Νόμος, το προσβαλλόμενο Διάταγμα δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως νομοθέτημα αλλά ως διοικητική πράξη που ευθέως και αμέσως προσβάλλει το έννομο συμφέρον τους.
Το θέμα της φύσης μιας πράξης ως νομοθετικού ή μη περιεχομένου απασχόλησε επανειλημμένα το Ανώτατο Δικαστήριο και οι δυο πλευρές αναφέρθηκαν στη νομολογία και στη βιβλιογραφία. [βλ. Lanitis Farm Ltd ν. The Republic (1982) 3 CL
R 124, Papaphilipou v. Republic, 1 R.S.C.C. 62, Police v. Hondron 3 R.S.C.C. 82, Dhali Hogs v. Republic (1984) 3 CLR 905, Charalambides and Others v. Republic (1984) 3 CLR 1516, Sophocles Demetriades and Sone and Another v. Republic (1969) 3 CLR 557, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Α.Ι.Τάχου 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, Στασινόπουλος – Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, έκδοση 1982, σελ. 170, Δαγτόγλου - Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, έκδοση 1977 Τόμος Α, σελ. 58, Ν. Χαραλάμπους – Η προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο, Μέρος Πρώτο, σελ. 26, Judicial Review of Administrative Action των DeSmith, Woolf και Jowell, 5η έκδοση σελ 1006.]Τα κριτήρια εξηγήθηκαν και πρόσφατα από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας ΑΕ 2369 ημερομηνίας 26.11.99. Παραθέτω το σχετικό απόσπασμα από την απόφαση της Ολομέλειας που εξέδωσε ο δικαστής Νικολαΐδης:
"Η διάκριση μεταξύ της κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου και της εκτελεστής διοικητικής πράξης δεν είναι πάντοτε εύκολη. ΄Οπως παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, ΄Εκδοση 1951, σελ. 104, το κριτήριο της διαστολής μεταξύ κανονιστικών και ατομικών πράξεων είναι ουσιαστικό και γι΄αυτό και δυσκαθόριστο. Αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται δια μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.
Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ΄όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω και αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ΄όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές (Κanika Hotels Ltd και άλλοι ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας, Α.Ε. 1491, ημερ. 29.3.1996). Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη, δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντάς τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση (βλέπε
Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124)."
Θεωρώ πως το Διάταγμα συγκεντρώνει τα γνωρίσματα κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου (γενικότητα, απρόσωπο, δυνατότητα εφαρμογής σε αόριστες και μελλοντικές περιπτώσεις) και τίποτε που θα ήταν δυνατό να το ταξινομήσει, εκ του περιεχομένου του και της διασύνδεσής του προς τον εξουσιοδοτικό Νόμο, ως ατομική διοικητική πράξη. Δια του διατάγματος, γενικού εν προκειμένω, επέρχονται απαγορεύσεις προς προώθηση των ρητών σκοπών όπως τους καθορίζει ο Νόμος και επιβάλλονται, συναφώς, υποχρεώσεις. Σημειώνω δε και την πρόνοια του άρθρου 11 του Νόμου που καθιστά αδίκημα την παράβαση οποιασδήποτε διάταξής του ή την παράλειψη συμμόρφωσης προς αυτή.
Επομένως, η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη, με έξοδα.
Γ. Κωνσταντινίδης, Δ.
ΜΣι.C:\My Documents\2002\PART4\234-01.doc
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο