(2002) 4 ΑΑΔ 312
[*312]3 Απριλίου, 2002
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΟΦΟΚΛΗΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,
Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚHΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1050/2000)
Αναγκαστική Απαλλοτρίωση ― Άρθρο 23.4 του Συντάγματος και Άρθρο 3(2) του περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμου του 1962, (Ν.15/62) ― Η έννοια της δημόσιας ωφέλειας από τη θεωρία και τη νομολογία ― Ο καθορισμένος σκοπός στο επίπεδο διάταγμα απαλλοτρίωσης δεν ενέπιπτε στην έννοια του σκοπού δημόσιας ωφέλειας ― Περιστάσεις και συνέπειες.
Λέξεις και Φράσεις ― Σκοπός δημόσιας ωφέλειας ― Άρθρο 3(2) του περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμου του 1962 (Ν.15/62) και Άρθρο 23.4 του Συντάγματος ― Έννοια και ερμηνεία.
Οι αιτητές προσέβαλαν το διάταγμα απαλλοτρίωσης της ιδιοκτησίας τους που αποσκοπούσε στη δημιουργία και λειτουργία Αεραθλητικού Κέντρου και στην εξυπηρέτηση της ελαφράς πολιτικής αεροπορίας.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Οι σκοποί δημόσιας ωφέλειας, σε περίπτωση απαλλοτρίωσης, καθορίζονται ειδικά σε γενικό νόμο που ψηφίζει η Βουλή. Ο Νόμος αυτός σύμφωνα με τη σχετική επιταγή του συντάγματος θεσπίστηκε. Είναι ο περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμος του 1962, (Ν.15/62). Οι σκοποί δημόσιας ωφέλειας απαριθμούνται, τηρουμένων [*313]των διατάξεων του Συντάγματος, στο Άρθρο 3(2) του Νόμου.
Το ερώτημα που πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο η απαλλοτρίωση της ακίνητης ιδιοκτησίας των αιτητών, για να δοθεί στην Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία η οποία θα κατασκευάσει το αεροδρόμιο ελαφράς αεροπορίας, εμπίπτει στην έννοια της δημόσιας ωφέλειας. Από το διοικητικό φάκελο διαπιστώνεται πως η Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία είναι μια ομάδα ατόμων που έχουν για ενασχόλησή τους την εκμάθηση και οδήγηση μικρών αεροσκαφών. Η ομοσπονδία έχει σχέση και με τον Κυπριακό Οργανισμό Αθλητισμού και ενδεχομένως διοργανώνει συναντήσεις με άλλες αδελφές λέσχες για την προώθηση των σκοπών της ενασχόλησης των μελών τους. Δεν γίνεται κατανοητό πώς, με τη δημιουργία αυτού του έργου, για το οποίο έγινε η απαλλοτρίωση, εξυπηρετείται δημόσια ωφέλεια, μέσα στην έννοια και το πραγματικό περιεχόμενό της, όπως έχει καθοριστεί από τη νομολογία, η οποία βέβαια δημιουργήθηκε στη βάση των συνταγματικών διατάξεων. Είναι προφανές ότι με τον αεραθλητισμό ή ελαφρά αεροπορία ασχολείται μικρή ομάδα ατόμων, που έχουν ως ιδιαίτερη αγάπη τους το πιο πάνω χόμπι. Η δραστηριότητα όμως αυτή πόρρω απέχει από του να εμπίπτει στην έννοια της δημόσιας ωφέλειας.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Προσφυγή.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Αιτητές.
Αντωνίου, για Γενικό Εισαγγελέα, για τους Καθ’ ων η Αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Δ.: Στις 26.5.00 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας διάταγμα απαλλοτρίωσης της ακίνητης ιδιοκτησίας, εγγεγραμμένης στο όνομα των αιτητών αριθμ. 1-21, που βρίσκεται στα χωριά Τσέρι και Πέρα Χωριό, επαρχία Λευκωσία. Το διάταγμα απαλλοτρίωσης παρέπεμπε στους λόγους δημόσιας ωφέλειας, που θα εξυπηρετούσε η απαλλοτρίωση, όπως αυτοί περιγράφονταν στην προηγηθείσα γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης, που δημοσιεύθηκε στις 28.5.99. Ενθέτω παρακάτω το ουσιαστικό μέρος της γνωστοποίησης, που αφορά στον καθορισμό του σκοπού της δημόσιας ωφέλειας.
«Με το παρόν γνωστοποιείται ότι η ακίνητη ιδιοκτησία που [*314]περιγράφεται στον πιο κάτω Πίνακα είναι αναγκαία για τον ακόλουθο σκοπό δημόσιας ωφέλειας, δηλ. για τη δημιουργία και ανάπτυξη των δι’ αέρος συγκοινωνιών, για την προμήθεια και ανάπτυξη υπηρεσιών που προάγουν την αναψυχή του κοινού και για τη δημιουργία και ανάπτυξη χώρου αναψυχής η οποιουδήποτε από τους σκοπούς αυτούς και η απαλλοτρίωσή της επιβάλλεται για τους πιο κάτω λόγους, δηλ. για την παραχώρηση της ακίνητης ιδιοκτησίας στην Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία για την κατασκευή διαύλου, κτιριακών Εγκαταστάσεων Πύργου Ελέγχου Εναέριας Κυκλοφορίας και οποιωνδήποτε άλλων αναγκαίων εγκαταστάσεων για δημιουργία και λειτουργία Αεραθλητικού Κέντρου και για εξυπηρέτηση της ελαφράς πολιτικής αεροπορίας.»
Οι αιτητές 22 και 23 είναι το Συμβούλιο Βελτιώσεως Τσερίου και η Αρδευτική Επιτροπή «ΑΓΚΑΛΗ», που επηρεάζονται άμεσα από την σκοπούμενη δημιουργία του αεροδρομίου ελαφράς αεροπορίας, όπως αποκαλείται από τη διοίκηση.
Με την υπό συζήτηση προσφυγή προσβάλλεται η πιο πάνω απόφαση για διάφορους λόγους, που συζητούνται στη γραπτή αγόρευση του δικηγόρου των αιτητών, ο οποίος εισηγείται πως δεν έγινε η δέουσα έρευνα για την εξεύρεση του πιο κατάλληλου χώρου για δημιουργία του διαύλου ελαφράς αεροπορίας και ότι η επίδικη απόφαση ελήφθη με κατάχρηση εξουσίας. Εγείρεται επίσης στους νομικούς λόγους της προσφυγής και το ζήτημα της δημόσιας ωφέλειας, που κατά τη γνώμη μου είναι και το πιο σοβαρό στην υπόθεση, αλλά δεν συζητήθηκε στις γραπτές αγορεύσεις επαρκώς. Έτσι, στο στάδιο των διευκρινίσεων έθεσα ειδικά το θέμα και δόθηκε η ευκαιρία στους δικηγόρους να υποβάλουν γραπτές εισηγήσεις.
Θα συμπληρώσω τα γεγονότα στην υπόθεση, περιοριζόμενος στα πιο ουσιαστικά που έχουν άμεση σχέση με το ζήτημα που θα μας απασχολήσει.
Η ελαφρά αεροπορία εξυπηρετείτο από το αεροδρόμιο Λακατάμειας μέχρι τις 4.6.91 που η κυβέρνηση απαγόρευσε τη χρήση του αεροδρομίου αυτού. Έκτοτε όλες οι δραστηριότητες που εμπίπτουν στην ελαφρά αεροπορία μεταφέρθηκαν στους δυο διεθνείς αερολιμένες της Κύπρου, Πάφου και κυρίως Λάρνακας. Το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας σε σχετική έκθεση του ανέφερε πως δεν μπορούσε να συνυπάρχει η ελαφρά αεροπορία με τις διεθνείς πτήσεις γιατί τέτοια κατάσταση δημιουργεί λειτουργικές δυσκολίες [*315]και κυρίως κινδύνους. Ως εκ τούτου άρχισε από το αρμόδιο τμήμα η μελέτη για την εξεύρεση της πιο κατάλληλης τοποθεσίας για να γίνει το αεροδρόμιο ελαφράς αεροπορίας. Εξετάστηκαν συνολικά 14 τοποθεσίες και κρίθηκε πως η καταλληλότερη ήταν αυτή στο χωριό Τσέρι. Το αρμόδιο Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων αποφάσισε να απευθυνθεί στον ιδιωτικό τομέα για τη χρηματοδότηση, κατασκευή, λειτουργία και εκμετάλλευση του αερολιμένα αυτού για να αποφευχθεί το μεγάλο οικονομικό βάρος από την κυβέρνηση. Η πρόταση έγινε αποδεκτή από το Υπουργικό Συμβούλιο στις 27.6.96. Στις 3.7.98 δημοσιεύθηκε η πρώτη γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης της επίδικης περιουσίας με ταυτόχρονο διάταγμα επίταξης. Καθοριζόταν δε στη γνωστοποίηση πως ο σκοπός της δημόσιας ωφέλειας ήταν: «η δημιουργία και ανάπτυξη των δι’ αέρος συγκοινωνιών ή οποιονδήποτε από τους σκοπούς αυτούς». Το διάταγμα όμως απαλλοτρίωσης, που ακολούθησε, ανεκλήθη μετά από γνωμάτευση της νομικής υπηρεσίας. Ο λόγος της ανάκλησης ήταν γιατί, όπως καθοριζόταν στη γνωστοποίηση, ο σκοπός της δημόσιας ωφέλειας, δηλαδή η δημιουργία αεροδρομίου για την ελαφρά αεροπορία, δεν θα μπορούσε νόμιμα να επιτευχθεί. Και τούτο γιατί η πρόθεση της κυβέρνησης ήταν να παραδώσει το αεροδρόμιο στην Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία. Γι’ αυτό και ακολούθησε το επίδικο διάταγμα απαλλοτρίωσης το οποίο παραπέμπει στη γνωστοποίηση, όπου ρητά αναφέρεται πως ο λόγος της απαλλοτρίωσης είναι για να παραχωρηθεί η ακίνητη ιδιοκτησία στην Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία «για την κατασκευή διαύλου, κτιριακών εγκαταστάσεων Πύργου Ελέγχου Εναέριας Κυκλοφορίας και οποιωνδήποτε άλλων αναγκαίων εγκαταστάσεων για δημιουργία και λειτουργία αεραθλητικού κέντρου και για εξυπηρέτηση της ελαφράς πολιτικής αεροπορίας.
Το άρθρο 23.4. του Συντάγματος προβλέπει:
«23.4 Οιαδήποτε κινητή ή ακίνητος ιδιοκτησία ή οιονδήποτε δικαίωμα ή συμφέρον επί τοιαύτης ιδιοκτησίας δύναται να απαλλοτριωθεί αναγκαστικώς υπό της Δημοκρατίας ή υπό της δημοτικής αρχής, ως και υπό Κοινοτικής Συνελεύσεως υπέρ εκπαιδευτικών, θρησκευτικών, φιλανθρωπικών ή αθλητικών σωματείων, οργανώσεων ή ιδρυμάτων υποκειμένων εις την αρμοδιότητα αυτής και μόνον εις βάρος προσώπων υποκειμένων εις την αρμοδιότητα αυτής και μόνον εις βάρος προσώπων ανηκόντων εις την αντίστοιχον κοινότητα, ως επίσης και υπό νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή οργανισμού κοινής ωφελείας, προς ούς έχει παραχωρηθή τοιούτον δικαίωμα υπό του νόμου και δή μόνον:
[*316](α) προς εξυπηρέτησιν σκοπού δημοσίας ωφελείας, ειδικώς καθορισθησομένου δια γενικού περί αναγκαστικής απαλλοτριώσεως νόμου, όστις θέλει θεσπισθή εντός έτους από της ημερομηνίας ενάρξεως της ισχύος του Συντάγματος.
(β) ..........................
(γ) ..........................»
Βλέπουμε από τις αμέσως πιο πάνω διατάξεις πως οι σκοποί δημόσιας ωφέλειας, σε περίπτωση απαλλοτρίωσης, καθορίζονται ειδικά σε γενικό νόμο που ψηφίζει η Βουλή. Ο Νόμος αυτός σύμφωνα με την πιο πάνω πάνω επιταγή του συντάγματος θεσπίστηκε. Είναι ο περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμος του 1962, Ν.15/62. Οι σκοποί δημόσιας ωφέλειας απαριθμούνται, τηρουμένων των διατάξεων του Συντάγματος, στο άρθρο 3(2) του Νόμου.
Η δικηγόρος της Δημοκρατίας εισηγείται πως η περίπτωση που εξετάζουμε εμπίπτει στο «θ» της παραγράφου 2 γιατί η απαλλοτρίωση αφορά στη δημιουργία, συντήρηση ή ανάπτυξη των δι’ αέρος συγκοινωνιών, καθώς και στο «μ» που επιτρέπει τη δημιουργία ή συντήρηση ή ανάπτυξη τόπων αναψυχής. Υποστηρίζει την εισήγηση της λέγοντας πως, εφόσον απαγορεύθηκε η χρήση του αεροδρομίου Λακατάμειας και η ελαφρά αεροπορία μεταφέρθηκε στους διεθνείς αερολιμένες Λάρνακας και Πάφου, δημιουργήθηκε μια δύσκολη κατάσταση αλλά και επικίνδυνη για την αεροπορία, η οποία, και ως εκ τούτου, επιβάλλεται να αντιμετωπιστεί με τη δημιουργία αεροδρομίου ελαφράς αεροπορίας σε άλλη τοποθεσία.
Το νέο Σύνταγμα της Ελλάδας, άρθρο 17, έχει, όπως εγώ το κατανοώ, παρόμοιες διατάξεις με το άρθρο 23.4. του Συντάγματος μας. Μολονότι το λεκτικό τους είναι διαφορετικό η ουσία των προνοιών βασίζεται στην ίδια θεώρηση των πραγμάτων. Το άρθρο 17.2 του νέου Ελληνικού Συντάγματος λέει:
«2. Κανένας δεν στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνο για δημόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόμος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση, που να ανταποκρίνεται στην αξία την οποία είχε το απαλλοτριούμενο κατά το χρόνο της συζήτησης στο δικαστήριο για τον προσωρινό προσδιορισμό της αποζημίωσης. Αν ζητηθεί απευθείας ο οριστικός προσδιορισμός της αποζημίωσης, λαμβάνεται υπόψη η αξία κατά το χρόνο της σχετικής συζήτησης στο δικαστήριο».
Ο Π. Δ. Δαγτόγλου στο βιβλίο του Συνταγματικό Δίκαιο, Ατο[*317]μικά Δικαιώματα Β΄ έκδοση 1991, συζητά στη σελίδα 941 σε ειδικό τίτλο «δημόσια ωφέλεια» ακριβώς το ζήτημα που μας απασχολεί, και τα γραφόμενα συμπίπτουν, κατά την άποψή μου, με τη δική μας νομολογία. Και βεβαίως η αρχή της δημόσιας ωφέλειας υπήρχε και σε παρόμοιες διατάξεις στα προηγούμενα συντάγματα της Ελλάδας 1975 και 1986. Παραθέτω την παραγρ. 1242 από το πιο πάνω σύγγραμμα.
«Τα δικαιώματα εκ της ιδιοκτησίας δεν μπορούν κατά το Σύνταγμα να ασκούνται εις βάρος του γενικού συμφέροντος. Το γενικό συμφέρον δεν θέτει όμως απλώς όρια στην άσκηση της ιδιοκτησίας, αλλά μπορεί να δικαιολογήσει ακόμη και την στέρηση της ιδιοκτησίας. Η «δημόσια ωφέλεια» που κατά το άρθρο 17 παρ.2 μπορεί να θεμελιώσει την αναγκαστική απαλλοτρίωση είναι έννοια ποιοτικά όμοια με το «γενικό συμφέρον» του άρθρου 17 παρ.1.
Επειδή όμως δεν αρκείται στην οριοθέτηση, αλλά φτάνει ως την άρση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, ή «δημόσια ωφέλεια» πρέπει κατά λογική ανάγκη να είναι πιο έντονη από το «γενικό συμφέρον» που περιορίζει την ιδιοκτησία. Η διάκριση μεταξύ της αναγκαστικής απαλλοτριώσεως και των περιορισμών της ιδιοκτησίας που προκύπτουν από την κοινωνική της δέσμευση δεν αναφέρεται μόνο στην διάφορη βαρύτητα της προσβολής, αλλά και στην διάφορη ένταση του νομιμοποιούντος δημόσιου συμφέροντος.»
Και στην επόμενη παράγραφο 1243:
«Το Σύνταγμα ορίζει πως η δημόσια ωφέλεια πρέπει να είναι «προσηκόντως αποδεδειγμένη». Η παραδοσιακή αυτή έκφραση έχει μια τυπική και μια ουσιαστική σημασία. Η πρώτη είναι ότι η πράξη κηρύξεως της αναγκαστικής απαλλοτριώσεως πρέπει να περιέχει αιτιολογία. Η δεύτερη σημασία είναι ότι το περιεχόμενο της αιτιολογίας αυτής πρέπει να αναφέρεται και στις δύο πλευρές της δημόσιας ωφέλειας: Πρώτον η αναγκαστική απαλλοτρίωση πρέπει να αποσκοπεί αμέσως την δημόσια ωφέλεια. Έστω δηλαδή και αν η αναγκαστική απαλλοτρίωση γίνεται προς όφελος ιδιώτη, π.χ. για τον σκοπό εγκαταστάσεως ιδιωτικής βιομηχανίας, πρέπει απαραιτήτως να μην εξυπηρετεί απλώς το ιδιωτικό συμφέρον του ιδιώτη (και μόνο έμμεσα, το πολύ, την προαγωγή της όλης οικονομίας), αλλά να συμβάλλει άμεσα και σημαντικά στην προαγωγή της οικονομίας ή άλλου δημόσιου συμφέροντος. Η απλή εξάλλου αύξηση των εσόδων ή της περι[*318]ουσίας του κράτους ή η οποιαδήποτε κατασκευή κρατικού κτιρίου δεν εξυπηρετούν κατ’ ανάγκην δημόσια ωφέλεια κατά την έννοια του άρθρου 17 παρ.2. Δημόσια ωφέλεια δεν σημαίνει ωφέλεια του δημοσίου, πρέπει αντιθέτως να νοηθή ως ταυτόσημη προς το «έντονο» δημόσιο συμφέρον. Ενώ όμως στο δέκατο ένατο αιώνα δημόσια ωφέλεια αναγνωριζόταν κυρίως στην περίπτωση εκτελέσεως δημόσιων έργων ή έργων δημόσιας ανάγκης (π.χ. κατασκευής οδών ή σιδηροδρομικών δικτύων κλπ), η σημερινή της έννοια έχει επεκταθεί σε όλη την δραστηριότητα του κράτους και ιδιαίτερα της διοικήσεως, από την στέγαση προσφύγων ως την χωροταξία και πολεοδομία, από την αναδάσωση ως την εγκατάσταση βιομηχανιών.»
Και μέρος της παραγράφου 1244:
«Η δεύτερη σημασία της «προσηκόντως αποδεδειγμένης δημοσίας ωφελείας» είναι ότι η αναγκαστική απαλλοτρίωση πρέπει να αποτελεί έναντι άλλων λύσεων (π.χ. αγοράς άλλου ιδιωτικού ακινήτου ή διαθέσεως δημόσιου κτήματος) πράγματι δημόσια ωφέλεια, να αποτελεί δηλαδή, αν όχι την μόνη δυνατή, πάντως εν όψει των περιστάσεων την σαφώς από απόψεως δημόσιου συμφέροντος υπερέχουσα λύση ........................»
Το ερώτημα, επομένως, που πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο η απαλλοτρίωση της ακίνητης ιδιοκτησίας των αιτητών, για να δοθεί στην Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία η οποία θα κατασκευάσει το αεροδρόμιο ελαφράς αεροπορίας, εμπίπτει στην έννοια της δημόσιας ωφέλειας, όπως έχει εξηγηθεί πιο πάνω. Από το διοικητικό φάκελο διαπιστώνω πως η Κυπριακή Αεραθλητική Ομοσπονδία είναι μια ομάδα ατόμων που έχουν για ενασχόληση τους την εκμάθηση και οδήγηση μικρών αεροσκαφών. Η ομοσπονδία έχει σχέση και με τον Κυπριακό Οργανισμό Αθλητισμού και ενδεχομένως διοργανώνει συναντήσεις με άλλες αδελφές λέσχες για την προώθηση των σκοπών της ενασχόλησης των μελών τους. Αδυνατώ να αντιληφθώ πώς, με τη δημιουργία αυτού του έργου, για το οποίο έγινε η απαλλοτρίωση, εξυπηρετείται δημόσια ωφέλεια, μέσα στην έννοια και το πραγματικό περιεχόμενο της, όπως έχει καθοριστεί από τη νομολογία, η οποία βέβαια δημιουργήθηκε στη βάση των συνταγματικών διατάξεων. Είναι προφανές ότι με τον αεραθλητισμό ή ελαφρά αεροπορία ασχολείται μικρή ομάδα ατόμων, που έχουν ως ιδιαίτερη αγάπη τους το πιο πάνω χόμπι. Η δραστηριότητα όμως αυτή πόρρω απέχει από του να εμπίπτει στην έννοια της δημόσιας ωφέλειας.
[*319]Η προσφυγή ως εκ τούτου επιτυγχάνει. Το επίδικο διάταγμα απαλλοτρίωσης της ακίνητης ιδιοκτησίας των αιτητών ακυρώνεται με £500 έξοδα.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο