(2003) 4 ΑΑΔ 471
[*471]20 Μαΐου, 2003
[ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στής]
Αναφορικα με τα αρθρα 23, 25, 28 και 146 του
Συνταγματοσ
CYPRUS SULPHAR AND COPPER CO LTD,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
2. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
3. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ
ΟΙΚΗΣΕΩΣ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1114/2000)
Γενικές Αρχές Διοικητικού Δικαίου ― Αρχή της αμεροληψίας ― Ειδικότερα αναφορικά με τη σύνθεση συλλογικών διοικητικών οργάνων ― Δεν επιτρέπεται η συμμετοχή μελών των οποίων η σχέση τους με πρόσωπα ή πράγματα, δημιουργεί αμφιβολία ως προς το αμερόληπτο της κρίσης τους ― Το κριτήριο αντικειμενικό στη βάση της αντίληψης του κοινού εξωτερικού παρατηρητή ― Παράνομα συγκροτήθηκε το Κοινό Συμβούλιο, βάσει του Άρθρου 12(1) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμων, εφόσον συμμετείχαν σε αυτό πρόσωπα που είχαν οικονομικά συμφέροντα από την τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου, ως εκ της ιδιότητάς τους ως ιδιοκτητών ακίνητης ιδιοκτησίας στην περιοχή του Τοπικού Σχεδίου.
Η αιτήτρια εταιρεία προσέφυγε κατά των προνοιών του Τοπικού Σχεδίου Πόλεως Χρυσοχούς.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Η αρχή του τεκμηρίου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων δεν αναιρεί την αρχή ότι η σύνθεση και η λειτουργία των διοικητικών οργάνων πρέπει να είναι σύννομη. Θεμελιακή προς τούτο είναι και η αρχή ότι δεν μετέχουν στη σύνθεση και στη λειτουργία [*472]διοικητικού οργάνου πρόσωπα των οποίων, ως εκ της σχέσης τους με πρόσωπα ή πράγματα, η συμμετοχή δημιουργεί αμφιβολία ως προς το αμερόληπτο της κρίσης τους. Τούτο κρίνεται δε όχι υποκειμενικά, στη βάση πραγματικού επηρεασμού της πράξης, αλλά αντικειμενικά στη βάση της αντίληψης του κοινού εξωτερικού παρατηρητή.
Στην προκειμένη περίπτωση δεν συνιστά λόγο απόστασης από την αρχή το ότι ο νόμος ορίζει τη συμμετοχή μελών της τοπικής αρχής και ότι αυτοί ή και συγγενικά τους πρόσωπα είναι αναμενόμενο να έχουν κτήματα στην περιοχή, ώστε να δημιουργείται ουσιαστικά αδιέξοδο αν αυτοί δεν μπορούν να συμμετέχουν. Δεν μπορεί να εκληφθεί ότι ο νομοθέτης είχε πρόθεση να καταργήσει, και αν ακόμα μπορούσε, μια θεμελιακή αρχή της φυσικής δικαιοσύνης, τοσούτο μάλλον αφού δεν προσδιορίζει ποία η πόσα μέλη της τοπικής αρχής μετέχουν στο Κοινό Συμβούλιο αλλά αφήνει τούτα να διορισθούν από την τοπική αρχή, και να αποφασισθούν από το Υπουργικό Συμβούλιο, ώστε να υφίσταται τουλάχιστον η υποχρέωση πρωταρχικής διερεύνησης του ποία μέλη δεν έχουν κτήματα στην επηρεαζόμενη περιοχή. Ως προς δε τη συμμετοχή της συγκεκριμένης εκπροσώπου του ΚΟΤ, το ερώτημα σαφώς δεν είναι όπως εισηγείται ο ευπαίδευτος συνήγορος για τη Δημοκρατία και όπως γνωμάτευσε ο Γενικός Εισαγγελέας, δηλαδή κατά πόσο η συμμετοχή της επηρέασε ουσιωδώς τις αποφάσεις του Κοινού Συμβουλίου, αλλά κατά πόσο η εντύπωση αμεροληψίας του Κοινού Συμβουλίου επηρεάζετο στα μάτια του αντικειμενικού παρατηρητή από τη συμμετοχή προσώπου που είχε κτηματικά συμφέροντα στην κρινόμενη περιοχή. Η απάντηση είναι βεβαίως θετική. Στην περίπτωση μάλιστα της συγκεκριμένης λειτουργού του ΚΟΤ δεν μπορεί καν να λεχθεί ότι θα μπορούσε ενδεχομένως να υπάρξει πρακτικό πρόβλημα, όπως στην περίπτωση των μελών της τοπικής αρχής, αφού το Υπουργικό Συμβούλιο θα μπορούσε να είχε διορίσει οποιοδήποτε κατάλληλο πρόσωπο δυνάμει του Άρθρου 12(1)(γ).
Για το λόγο αυτό η προσφυγή πρέπει να επιτύχει εφ’ όσον το Τοπικό Σχέδιο, η νομιμότητα του οποίου προσβάλλεται με την προσφυγή, εβασίσθη σε προπαρασκευαστική πράξη παράνομα λειτουργήσαντος οργάνου, ώστε να συμπαρασύρεται και το ίδιο στην παρανομία.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Πίπη ν. Δημοκρατίας (2000) 4 Α.Α.Δ. 1242,
[*473]Kallouris v. Republic (1964) C.L.R. 313.
Προσφυγή.
Α. Λυκούργου για Γ. Τριανταφυλλίδη, για τους Αιτητές.
Χρ. Ιωσηφίδης, για τους Καθ΄ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ.: Με την ΚΔΠ 213, 14.9.1979, καθορίσθησαν οι πολεοδομικές ζώνες της περιοχής του Δήμου Πόλης Χρυσοχούς. Δυνάμει αυτής, ακίνητα της Αιτήτριας εταιρείας ευρισκόμενα στην περιοχή του Δήμου Πόλης Χρυσοχούς, τα οποία είναι συνεχόμενα και κατέχονται ως ενιαίο ακίνητο, εντάχθησαν ανάλογα στις πολεοδομικές ζώνες Γ, Ε1 και Ζ2. Στη Ζώνη Γ επιτρέπετο η ανέγερση οικοδομών πάσης φύσεως πλην αποθηκών, βιομηχανικών οικοδομών και κτηνοτροφικών υποστατικών, με συντελεστή δόμησης 0,10:1 και αριθμό ορόφων 2, στη Ζώνη Ζ2 επιτρέπετο η ανέγερση οικοδομών πάσης φύσεων πλην αποθηκών, βιομηχανικών οικοδομών και κτηνοτροφικών υποστατικών, με συντελεστή δόμησης 0,05:1 και αριθμό ορόφων 2, και στη Ζώνη Ε1 επιτρέπετο η ανέγερση βιομηχανικών οικοδομών περιορισμένου βαθμού οχληρίας και αποθηκών με συντελεστή δόμησης 1,00:1, ποσοστό κάλυψης 0,50:1 και αριθμό ορόφων 2.
Δυνάμει του Τοπικού Σχεδίου Πόλης Χρυσοχούς το οποίο δημοσιεύθηκε στις 3.2.1995, τα εν λόγω ακίνητα της Αιτήτριας εντάχθησαν στην πολεοδομική ζώνη Γα4 περιοχής υπαίθρου με συντελεστή δόμησης 0,10:1, ποσοστό κάλυψης 0,10:1 και αριθμό ορόφων 2. Η Αιτήτρια υπέβαλε ένσταση κατά των προνοιών του Τοπικού Σχεδίου σε σχέση με όλα τα εν λόγω ακίνητα της, ζητώντας την ένταξη τους σε Τουριστική Ζώνη εντός Ορίου Ανάπτυξης. Τούτο εξ άλλου είχε επιδιώξει πολύ πριν, και μάλιστα στην ένσταση της η Αιτήτρια διατείνετο ότι το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως είχε συμφωνήσει στην ένταξη των ακινήτων της σε Τουριστική Ζώνη από τις 9.8.1988, παραπέμποντας σε σχετική επιστολή του Τμήματος ταυτόσημης ημερομηνίας, καθώς και σε επιστολή του Τμήματος ημερομηνίας 14.10.1994 με την οποία εγίνετο εισήγηση όπως στο ακόμα υπό εκπόνηση τότε Τοπικό Σχέδιο τα εν λόγω ακίνητα ενταχθούν στο Όριο Ανάπτυξης σε Τουριστική Ζώνη. Η ένσταση περιέχει και πλήρεις λόγους ουσίας για στήριξη της.
[*474]Η Επαρχιακή Συμβουλευτική Επιτροπή η οποία μελέτησε την ένσταση εισηγήθηκε την απόρριψη της με το ακόλουθο σκεπτικό:
“Το αίτημα για ένταξη των τεμαχίων σε τουριστική ζώνη δεν συστήνεται για τους πιο κάτω λόγους:
(α) Δεν ενδείκνυται η επέκταση των Τουριστικών Ζωνών με βάση τη δεδηλωμένη πολιτική της Κυβέρνησης για τον περιορισμό των τουριστικών ζωνών και που αποσκοπεί στην εξυγίανση του Τουριστικού τομέα.
(β) Τα υπό ένσταση τεμάχια καταλαμβάνουν μεγάλη έκταση γης στις παρυφές του Σχεδίου, και παρόλο που περιλαμβάνονται σε γεωργική ζώνη με ΣΔ 10%, ωστόσο έχουν εφαρμογή δυνητικά οι πρόνοιες της ειδικής χωροθετικής Τουριστικής Πολιτικής (παραγρ. 8.4.4 του Τοπικού Σχεδίου Πόλης Χρυσοχούς) για τουριστική ανάπτυξη των τεμαχίων.
Ανεξάρτητα με τα πιο πάνω, το κλιμάκιο είναι της άποψης να μελετηθούν και να τεθούν ενώπιον του Πολεοδομικού Συμβουλίου τυχόν δεσμεύσεις που απορρέουν από την επιστολή του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας & Οικήσεως προς την ενιστάμενη εταιρεία και σε περίπτωση που αποδειχθεί ότι έχουν αναληφθεί οποιεσδήποτε δεσμεύσεις, τότε να μελετηθεί η δυνατότητα μείωσης του βαθμού δυνητικότητας του Σχεδίου Ανάπτυξης και της προσαρμογής του προς τις υφιστάμενες δεσμεύσεις.
Απόψεις της Τοπικής Αρχής και άλλων αρμόδιων Κυβερνητικών Υπηρεσιών που λήφθηκαν υπόψη σε σχέση με την ένσταση.
(α) Το Δημοτικό Συμβούλιο Πόλης Χρυσοχούς κρίνει ότι οι πρόνοιες του Σχεδίου παρέχουν την δυνατότητα τουριστικής ανάπτυξης των τεμαχίων.
(β) Ο Κυπριακός Οργανισμός Τουρισμού δεν συστήνει επέκταση τουριστικών ζωνών και επειδή παρέχεται η δυνατότητα τουριστικής ανάπτυξης των τεμαχίων με βάση το Τοπικό Σχέδιο, ο δε συντελεστής δόμησης της τάξης του 10% είναι ικανοποιητικός και τέτοιος προνοείται από το Σχέδιο και σε καθορισμένη Τουριστική Ζώνη.”
[*475]Το Κεντρικό Συντονιστικό Κλιμάκιο επίσης εισηγήθηκε απόρριψη της ένστασης, αναφερόμενο γενικά σε όλες τις υποβληθείσες σχετικές ενστάσεις, λέγοντας ότι:
“Γενικά, το Κλιμάκιο υιοθετεί τις εισηγήσεις και απόψεις της Επαρχιακής Συμβουλευτικής Επιτροπής, η εργασία της οποίας χαρακτηρίζεται από σοβαρότητα και υψηλή ποιότητα.”
Το Πολεοδομικό Συμβούλιο υιοθέτησε τις εισηγήσεις του Κεντρικού Συντονιστικού Συμβουλίου, το δε Υπουργικό Συμβούλιο απέρριψε την ένσταση της Αιτήτριας, πληροφορώντας την ότι:
“Το Υπουργικό Συμβούλιο μελέτησε, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 18(7) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, όλες τις ενστάσεις που υποβλήθηκαν, συμπεριλαμβανομένης και της δικής σας, και αφού έλαβε υπόψη όλα τα δεδομένα, αποφάσισε να μην αποδεχθεί την ένσταση σας και να προβεί σε πολύ περιορισμένης έκτασης τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου Πόλης Χρυσοχούς, εφόσον έχει καταλήξει στα συμπεράσματα ότι οι πολιτικές και ρυθμίσεις που καθορίζονται στο Τοπικό Σχέδιο είναι ισορροπημένες και διασφαλίζουν τη δυνατότητα υλοποίησης των κύριων στόχων και της Γενικής Στρατηγικής του κατά την περίοδο ισχύος του.”
Θεμελιακή εισήγηση της ευπαιδεύτου συνηγόρου για την Αιτήτρια είναι η παρανομία στην εκπόνηση του Τοπικού Σχεδίου κατά το ότι αυτή έγινε από όργανο παράνομα συγκροτημένο ή συντεθιμένο. Συγκεκριμένα, λέγεται ότι στο Κοινό Συμβούλιο, το οποίο σύμφωνα με το άρθρο 12(1) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμων συμβουλεύει τον Υπουργό Εσωτερικών κατά την εκπόνηση ή τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου, συμμετείχαν πρόσωπα τα οποία ήσαν ιδιοκτήτες ή στενοί συγγενείς ιδιοκτητών ακινήτων επηρεαζομένων από το Τοπικό Σχέδιο (ο Δήμαρχος, δύο μέλη του Δημοτικού Συμβουλίου Πόλης Χρυσοχούς και η εκπρόσωπος του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού (ΚΟΤ)). Το άρθρο 12(1) προνοεί:
“12.-(1) Τηρουμένων των διατάξεων του παρόντος Μέρους, ο Υπουργός είναι υπεύθυνος διά την εκπόνησιν του Τοπικού Σχεδίου.
Νοείται ότι κατά την εκπόνησιν ή τροποποίησιν του Τοπικού Σχεδίου ο Υπουργός συμβουλεύεται Συμβούλιον [*476](εν τω παρόντι Νόμω αναφερόμενον ως “το Κοινόν Συμβούλιον”) το οποίο συνίσταται-
(α) εάν η Περιοχή Τοπικού Σχεδίου κείται εξ ολοκλήρου εν τη περιοχή μιας μόνον τοπικής αρχής, εξ αριθμού μελών, αποφασιζομένου υπό του Υπουργικού Συμβουλίου, αντιπροσωπευόντων την τοπικήν αρχήν ταύτην και διοριζομένων υπ’ αυτής·
(β) εάν η Περιοχή Τοπικού Σχεδίου κείται εν τη περιοχή τοπικών αρχών πλειόνων της μιας, εξ αριθμού μελών, αποφασιζομένου υπό του Υπουργικού Συμβουλίου, αντιπροσωπευόντων τας αντιστοίχους τοπικάς αρχάς ταύτας και διοριζομένων υπ’ αυτών·
(γ) εν εκατέρα περιπτώσει, εκ τριών έως πέντε ετέρων μελών, διοριζομένων υπό του Υπουργικού Συμβουλίου, όντων προσώπων εχόντων ειδικάς γνώσεις ή άλλως δυναμένων να έχωσιν έγκυρον γνώμην επί του θέματος.”
Σχετικό είναι και το άρθρο 18(1) το οποίο προνοεί:
“18.-(1) Πριν ο Υπουργός προβεί στην εκπόνηση ή την τροποποίηση Τοπικού Σχεδίου ή Σχεδίου Περιοχής ή στην υιοθέτηση ή την έγκριση ενός τέτοιου Σχεδίου που υποβλήθηκε προς αυτόν δυνάμει του άρθρου 16 ή του άρθρου 17, οφείλει να συμβουλευτεί και να λάβει υπόψη τη γνώμη του Κοινού Συμβουλίου, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 12.”
Το θέμα αυτό είχε προφανώς απασχολήσει και την ίδια τη διοίκηση στο στάδιο της εξέτασης των ενστάσεων εφ΄ όσον από τις 29.6.1999, με επιστολή εκείνης της ημερομηνίας, ζήτησε γνωμάτευση επ’ αυτού από το Γενικό Εισαγγελέα ως ακολούθως:
“7. Για σκοπούς εκπόνησης του Τοπικού Σχεδίου Πόλης Χρυσοχούς το Υπουργικό Συμβούλιο στη συνεδρία του ημερ. 3.8.89 διόρισε σύμφωνα με το άρθρο 12 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου “Κοινό Συμβούλιο”, με την ακόλουθη σύνθεση:
(α) Τέσσερα μέλη που θα εκπροσωπούν τις Τοπικές Αρχές.
(β) Πέντε μέλη που έχουν ειδικές γνώσεις ή που να μπορούν να έχουν έγκυρη γνώμη, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και εκπρόσωπος του Κ.Ο.Τ.
[*477]Ο Δήμος Πόλης Χρυσοχούς διόρισε ως εκπροσώπους του τον τότε Δήμαρχο κ. Χρυσόστομο Κυριάκου και τους κ.κ. Γεώργιο Κυπριανίδη και Ανθούλη Παρασκευά, Δημοτικούς Συμβούλους. Εκπρόσωπος του Κ.Ο.Τ. διορίστηκε η κα Φρ. Μιχαήλ, ή ο κ. Πάτροκλος Αποστολίδης.
8. Αναφέρεται σχετικά ότι μετά την εκλογή νέου Δημοτικού Συμβουλίου το 1991, στις συνεδρίες του Κοινού Συμβουλίου συμμετείχαν εκ μέρους του Δήμου Πόλης Χρυσοχούς ο Δήμαρχος κ. Αβέρωφ Νεοφύτου και οι κ.κ. Αργύρης Γεωργίου Κλεάνθους και Ελευθέριος Παναγή Λαζάρου, Δημοτικοί Σύμβουλοι. Την ίδια περίοδο εκ μέρους του Κ.Ο.Τ. συμμετείχε στο Κοινό Συμβούλιο η κα Φοίβη Κατσούρη.
9. Μετά τη συμπλήρωση των εργασιών του, το Κοινό Συμβούλιο υπέβαλε μέσω του Επάρχου Πάφου στις 2.11.94 στο Πολεοδομικό Συμβούλιο τη σχετική έκθεσή του. Σημειώνεται ότι το Πολεοδομικό Συμβούλιο κατά τη μελέτη του θέματος και λήψη απόφασης δεν είχε υπόψη του ότι η εκπρόσωπος του Κ.Ο.Τ. στο Κοινό Συμβούλιο είχε ακίνητη ιδιοκτησία (τεμάχιο αρ. 60/1, Φ/Σχ. 26/50 το οποίο ανήκει στο σύζυγό της και/ή σε Εταιρεία του συζύγου της) που εμπίπτει στην περιοχή του Τοπικού Σχεδίου Πόλης Χρυσοχούς. Όσον δε αφορά τους εκπροσώπους του Δήμου Πόλης Χρυσοχούς στο Κοινό Συμβούλιο είναι φανερό ότι θα είχαν ακίνητη ιδιοκτησία στην εν λόγω περιοχή, αφού είναι κάτοικοι της περιοχής.
10. Με βάση τα πιο πάνω παρακαλώ όπως συμβουλεύσετε το Υπουργείο Εσωτερικών κατά πόσο η διαδικασία εκπόνησης του Τοπικού Σχεδίου Πόλης Χρυσοχούς θεωρείται ότι πάσχει, οπότε θα πρέπει να ακολουθηθεί εξυπαρχής, ή κατά πόσο είναι σήμερα δυνατό να προχωρήσει η εξεταση των υποβληθεισών ενστάσεων.”
Ο Γενικός Εισαγγελέας γνωμάτευσε ότι:
“5. Το δεύτερο θέμα που τίθεται είναι κατά πόσο η σύνθεση Κοινού Συμβουλίου, η οποία περιλαμβάνει πρόσωπα, τα οποία έχουν ακίνητη περιουσία στην περιοχή του Τοπικού Σχεδίου είναι νόμιμη ή όχι. Είναι λογικά αναμενόμενο τα άτομα που εκπροσωπούν τις τοπικές αρχές και/ή συγγενικά τους πρόσωπα να έχουν ακίνητη περιουσία στην υπό εξέταση περιοχή. Ο νομοθέτης δε θέλησε να αποτρέψει τη συμμετοχή τους καθότι, κατά πάσα πιθανότητα, θα καθίστατο ανέφικτη οποιαδήποτε σύν[*478]θεση/λειτουργία Κοινού Συμβουλίου, στο οποίο οι εκπρόσωποι των τοπικών αρχών και/ή όλα τα συγγενικά τους πρόσωπα θα ήταν ακτήμονες. Άρα, είναι λογική η κατάληξη ότι η συμμετοχή εκπροσώπων των τοπικών αρχών στο Κοινό Συμβούλιο δεν επηρεάζει αρνητικά τη νομιμότητα της σύνθεσης του Κοινού Συμβουλίου.
6. Αναφορικά με την ενδεχόμενη παράβαση κανόνα φυσικής δικαιοσύνης η οποία πιθανό να προκύπτει από τη συμμετοχή στο Κοινό Συμβούλιο εκπροσώπου του ΚΟΤ, η οποία είχε κατά τον ουσιώδη χρόνο συμφέροντα σε ακίνητη περιουσία, σχετική είναι η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου και η ανάλυση αυτής από το Νίκο Χρ. Χαραλάμπους στο σύγγραμμά του με τίτλο “Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης”. Στη σελίδα 55 αναφέρεται σχετικά:
“Σύμφωνα με τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, η οποία όμως αφορά αποφάσεις που λήφθηκαν πριν από τη θέσπιση των νέων περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμων, η ύπαρξη στενής συγγένειας, όσο στενή και αν είναι, δεν τεκμηριώνει από μόνη της προκατάληψη. Η προκατάληψη θα πρέπει να αποδεικνύεται. Επίσης, η προκατάληψη, για να οδηγήσει σε ακύρωση της πράξης, θα πρέπει να επηρέασε το διοικητικό όργανο που πήρε την απόφαση.”
Άρα αυτό που πρέπει να αποδειχθεί, είναι τυχόν ουσιώδης επηρεασμός της απόφασης του Κοινού Συμβουλίου από την εκπρόσωπο του ΚΟΤ, η οποία είχε ακίνητη περιουσία στην περιοχή. Στην περίπτωση κατά την οποία θα αποδειχθεί τέτοιος ουσιώδης επηρεασμός των αποφάσεων του Κοινού Συμβουλίου, τότε το Κοινό Συμβούλιο καθίσταται παράνομο, λόγω κακής σύνθεσης η οποία παραβιάζει την αρχή της φυσικής δικαιοσύνης.”
Η ευπαίδευτη συνήγορος για την Αιτήτρια εισηγείται ότι η γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα, στη βάση της οποίας και ενήργησε η διοίκηση, είναι αντίθετη με τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου ότι η αμεροληψία κρίνεται αντικειμενικά και όχι υποκειμενικά, παραπέμποντας και στα λεχθέντα στην υπόθεση Πίπη ν. Δημοκρατίας (2000) 4 Α.Α.Δ. 1242.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος για τη Δημοκρατία αντιτείνει ότι, δοθείσας της αρχής του τεκμηρίου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, τόσο η αμεροληψία όσο και ο επηρεασμός της απόφασης από αυτή πρέπει να αποδεικνύεται συγκεκριμένα, [*479]πράγμα που δεν έγινε στην προκειμένη περίπτωση.
Οι εισηγήσεις της ευπαιδεύτου συνηγόρου για την Αιτήτρια με βρίσκουν σύμφωνο. Η αρχή του τεκμηρίου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων δεν αναιρεί την αρχή ότι η σύνθεση και η λειτουργία των διοικητικών οργάνων πρέπει να είναι σύννομη. Θεμελιακή προς τούτο είναι και η αρχή ότι δεν μετέχουν στη σύνθεση και στη λειτουργία διοικητικού οργάνου πρόσωπα των οποίων, ως εκ της σχέσης τους με πρόσωπα ή πράγματα, η συμμετοχή δημιουργεί αμφιβολία ως προς το αμερόληπτο της κρίσης τους. Τούτο κρίνεται δε όχι υποκειμενικά στη βάση πραγματικού επηρεασμού της πράξης αλλά αντικειμενικά στη βάση της αντίληψης του κοινού εξωτερικού παρατηρητή. Από νωρίς στη νομολογία μας το θέμα ετέθη στη θεμελιακή του διάσταση. Στην υπόθεση Kallouris v. The Republic (1964) C.L.R. 313 ο Τριανταφυλλίδης, Δ., ως ήτο τότε, υπέδειξε ότι, και στην απουσία κακής πίστης ή πραγματικού επηρεασμού απόφασης, η συμμετοχή στο διοικητικό όργανο προσώπου που θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ενδεχομένως να μην ενεργούσε αμερόληπτα έπληττε τη νομιμότητα της λειτουργίας του οργάνου. Όπως είπε στις σελίδες 317-318:
“Τhe matter is one of proper administration and natural justice. Ιt has to be resolved in accordance with generally accepted principles of administrative Law relevant to it.
A leading case in Greece, which appears to lay down the principle applicable there, is the decision of the Council of State 1187/1950 (vol. 1950A, p. 991) where it is stated -
«Τα όργανα, των οποίων απαιτείται κατά νόμον η σύμπραξις διά την παραγωγήν διοικητικής τινος πράξεως, δέον όπως παρέχωσιν εγγύησιν αμερολήπτου κρίσεως. Ο κανών ούτος δεν αποτελεί το περιεχόμενον ηθικού μόνον αιτήματος της Πολιτείας δικαίου, αλλά συνιστά και νομικήν επιταγήν, ης η παράβασις επάγει ακυρότητα, όταν δεσμοί ή ιδιάζουσα σχέσις προς τα πρόσωπα, εις α αφορά η κρινομένη υπόθεσις, ή συμφέρον εις την έκβασίν της, δημιουργούσι τεκμήρια επηρεασμού του οργάνου, κλονίζοντα την πεποίθησιν του διοικουμένου επί το αδιάβλητον της κρίσεως αυτού.»”
Προχώρησε δε να ανασκοπήσει το όλο φάσμα της ελληνικής νομολογίας επί του θέματος και να καταλήξει ότι (σ. 319):
[*480]“I am of the opinion that the principle adopted in Greece, as set out above, gives expression to basic requirements of natural justice and is a general principle of administrative law constituting a most necessary and useful rule of proper administration and, as such, it ought to be followed by this Court too.”
Η αρχή αυτή έχει ακολουθηθεί έτσι ώστε να συνιστά πάγιο μέρος της νομολογίας μας. Στην υπόθεση Πίπη ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω) είχα την ευκαιρία ακολουθώντας την Kallouris, να την εφαρμόσω, παραθέτω δε τη συνοπτική αντίληψη μου του πράγματος:
“Όπως είναι καθαρό, το πράγμα κρίνεται αντικειμενικά και όχι υποκειμενικά. Το κριτήριο είναι εκείνο της εντύπωσης που θα δημιουργείτο στον αντικειμενικό παρατηρητή σε συνάρτηση προς το αδιάβλητο και ανεξάρτητο της κρίσης του συλλογικού οργάνου και όχι ο πραγματικός επηρεασμός ή το αποτέλεσμα της απόφασης.”
Στην προκειμένη περίπτωση δεν συνιστά λόγο απόστασης από την αρχή το ότι ο νόμος ορίζει τη συμμετοχή μελών της τοπικής αρχής και ότι αυτοί ή και συγγενικά τους πρόσωπα είναι αναμενόμενο να έχουν κτήματα στην περιοχή ώστε να δημιουργείται ουσιαστικά αδιέξοδο αν αυτοί δεν μπορούν να συμμετέχουν. Δεν μπορεί να εκληφθεί ότι ο νομοθέτης είχε πρόθεση να καταργήσει, και αν ακόμα μπορούσε, μια θεμελιακή αρχή της φυσικής δικαιοσύνης, τοσούτο μάλλον αφού δεν προσδιορίζει ποία η πόσα μέλη της τοπικής αρχής μετέχουν στο Κοινό Συμβούλιο αλλά αφήνει τούτα να διορισθούν από την τοπική αρχή, και να αποφασισθούν από το Υπουργικό Συμβούλιο, ώστε να υφίσταται τουλάχιστον η υποχρέωση πρωταρχικής διερεύνησης του ποία μέλη δεν έχουν κτήματα στην επηρεαζόμενη περιοχή. Ως προς δε τη συμμετοχή της συγκεκριμένης εκπροσώπου του ΚΟΤ, το ερώτημα σαφώς δεν είναι όπως εισηγείται ο ευπαίδευτος συνήγορος για τη Δημοκρατία και όπως γνωμάτευσε ο Γενικός Εισαγγελέας, δηλαδή κατά πόσο η συμμετοχή της επηρέασε ουσιωδώς τις αποφάσεις του Κοινού Συμβουλίου, αλλά κατά πόσο η εντύπωση αμεροληψίας του Κοινού Συμβουλίου επηρεάζετο στα μάτια του αντικειμενικού παρατηρητή από τη συμμετοχή προσώπου που είχε κτηματικά συμφέροντα στην κρινόμενη περιοχή. Η απάντηση είναι βεβαίως θετική. Στην περίπτωση μάλιστα της συγκεκριμένης λειτουργού του ΚΟΤ δεν μπορεί καν να λεχθεί ότι θα μπορούσε ενδεχομένως να υπάρξει πρακτικό πρόβλημα, όπως στην περίπτωση των μελών της τοπικής αρχής, [*481]αφού το Υπουργικό Συμβούλιο θα μπορούσε να είχε διορίσει οποιοδήποτε κατάλληλο πρόσωπο δυνάμει του άρθρου 12(1)(γ).
Για το λόγο αυτό η προσφυγή πρέπει να επιτύχει εφ΄όσον το Τοπικό Σχέδιο, η νομιμότητα του οποίου προσβάλλεται με την προσφυγή, εβασίσθη σε προπαρασκευαστική πράξη παράνομα λειτουργήσαντος οργάνου, ώστε να συμπαρασύρεται και το ίδιο στην παρανομία. Δεν θα ασχοληθώ βέβαια με τους άλλους λόγους ουσίας που εισηγείται η κα Λυκούργου. Η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται. Η Δημοκρατία θα καταβάλει £500 έξοδα στην Αιτήτρια.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο