(2003) 4 ΑΑΔ 1095
[*1095]27 Νοεμβρίου, 2003
[ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΝΔΡΟΥΛΑ ΑΓΡΟΤΟΥ,
Αιτήτρια,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 695/2001)
Διοικητικό Δίκαιο ― Επανεξέταση ακυρωθείσας ή ανακληθείσας διοικητικής πράξης ― Η επανεξέταση διενεργείται σύμφωνα με το πραγματικό και νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο έκδοσης της αρχικής απόφασης ― Οι εξαιρέσεις από την γενική αυτή αρχή που προνοούνται στο Άρθρο 58 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(Ι)/99) ― Κατά πόσο εμπίπτει στις εν λόγω εξαιρέσεις η ρύθμιση του περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Τροποποιητικού) (Αρ.2) Νόμου του 2000 (Ν.156(Ι)/00).
Δημόσιοι Υπάλληλοι ― Προαγωγές ― Σύσταση του Προϊσταμένου Τμήματος ― Η τροποποίηση που εισήγαγε ο περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Τροποποιητικός) (Αρ.2) Νόμος του 2000 (Ν. 156(Ι)/00) ― Ερμηνεία και εφαρμογή του τροποποιητικού Νόμου στην κριθείσα περίπτωση.
Η αιτήτρια αξίωσε ακύρωση της απόφασης της ΕΔΥ να προαγάγει, κατ’ επανεξέταση μετά από ακυρωτική δικαστική απόφαση και στη συνέχεια ανάκληση, το ενδιαφερόμενο μέρος στη θέση Διευθυντή Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Ο συνήγορος των καθ’ ων η αίτηση εισηγείται ότι από τη διατύπωση του Άρθρου 58 του Νόμου 158(Ι)/99 εύλογα συνάγεται το συμπέρασμα ότι πρόθεση του Νόμου 156(Ι)/2000 είναι ο Γενικός Διευθυντής να προβαίνει πάντοτε στις αναγκαίες συστάσεις. Για [*1096]να ισχύει όμως το νομικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της νέας πράξης, το Άρθρο 58 απαιτεί να προκύπτει από το νεότερο νομοθέτημα ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται στο εξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων. Κάτι τέτοιο καθόλου δεν προκύπτει από το Νόμο 156(Ι)/2000.
Ο Νόμος 156(Ι)/2000 αναφέρεται όμως σε διαδικαστικά θέματα. Ως γνωστό τέτοιοι νόμοι έχουν αναδρομική ισχύ. Στο ερώτημα κατά πόσο αυτή η αρχή ισχύει και στην παρούσα περίπτωση δίδεται εν προκειμένω αρνητική απάντηση, ακριβώς λόγω της απόλυτης διατύπωσης του Άρθρου 58. Προνοούνται μόνο δύο εξαιρέσεις. Αν ο νομοθέτης επιθυμούσε κατά την επανεξέταση να εφαρμόζονται και τα νεότερα διαδικαστικά νομοθετήματα, τότε θα έπρεπε να το αναφέρει. Κρίνεται ότι οι εξαιρέσεις περιορίζονται σ’ αυτές που αναφέρονται στο Άρθρο 58.
Κατά συνέπεια ο Ν.156(Ι)/2000 δεν έχει αναδρομική ισχύ και συνεπώς, στην παρούσα υπόθεση, η απόφαση να προβεί σε σύσταση ο Γενικός Διευθυντής ελήφθη υπό πλάνη, αφού παραβιάζει το Άρθρο 58 του Ν.158(Ι)/99.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Ηλιάδης κ.ά. ν. Χριστοφή (1991) 3 Α.Α.Δ. 25,
Παπαδόπουλος ν. Οργανισμού Χρηματοδοτήσεως Στέγης (1998) 3 Α.A.Δ. 608,
Χαρής ν. Δημοκρατίας (1989) 3(Α) C.L.R. 147,
Λυώνας κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 A.A.Δ. 2038,
Συμεωνίδου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 145,
ΣτΕ 3805/75,
Χατζηχάννας ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 694/01, ημερ. 13.6.2003.
Προσφυγή.
Α. Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.
[*1097]Α. Βασιλειάδης, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ’ ων η αίτηση.
Α. Ευσταθίου - Νικολετοπούλου, για το Ενδιαφερόμενο Μέρος.
�
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ.: Η αιτήτρια αξιώνει ακύρωση της απόφασης της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας (στο εξής «η Επιτροπή»), με την οποία προήγαγε εκ νέου, κατόπιν επανεξέτασης, το ενδιαφερόμενο μέρος στη μόνιμη θέση Διευθυντή Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας (Τακτικός Προϋπολογισμός), αναδρομικά από 15.3.1998.
Η θέση είχε αρχικά πληρωθεί στις 15.3.1998, αλλά η προαγωγή ακυρώθηκε, ύστερα από απόφαση του Δικαστηρίου, στις 9.9.1999. Η Επιτροπή κατά την επανεξέταση στις 7.10.1999 προήγαγε εκ νέου το ενδιαφερόμενο μέρος. Εναντίον της νέας απόφασης η αιτήτρια καταχώρησε και πάλι προσφυγή. Στις 29.5.2001 η Επιτροπή ανακάλεσε την προαγωγή και σε συνεδρία της, την επομένη, επανεξέτασε το θέμα.
Στις 30.5.2001 η Επιτροπή επικαλούμενη τροποποίηση του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου του 1990, Ν.1/90, που πραγματοποιήθηκε με τον περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Τροποποιητικό) (Αρ.2) Νόμο του 2000, Ν.156(Ι)/2000, κάλεσε ενώπιόν της και πάλι το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Υγείας, ο οποίος σημειωτέον είχε εν τω μεταξύ αλλάξει.
Η αιτήτρια υποστηρίζει ότι η Επιτροπή τελούσε υπό πλάνη όταν αποφάσιζε να καλέσει κατά την επανεξέταση το νέο Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Υγείας.
Οι καθ’ ων η αίτηση αντικρούοντας τον πιο πάνω ισχυρισμό, στηρίχθηκαν σε γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα που αφορούσε άλλη προσφυγή, στην οποία υποστηρίκτηκε ότι μετά την τροποποίηση του νόμου, νόμιμα ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου μπορεί να κληθεί και να προβεί σε συστάσεις, με βάση το πραγματικό και νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο λήψης της αρχικής απόφασης.
Οι καθ’ ων η αίτηση υπέβαλαν ακόμα ότι σύμφωνα με το άρθρο 58 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του [*1098]1999, Ν.158(Ι)/99, όταν το νεότερο νομοθέτημα είναι αναδρομικής ισχύος ή όταν προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται στο εξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων, είναι εφαρμοστέο το κατά το χρόνο της έκδοσης της νέας πράξης νομικό καθεστώς.
Την ίδια γραμμή ακολούθησε και το ενδιαφερόμενο μέρος, το οποίο μάλιστα έκανε αναφορά και στην υπόθεση Ηλιάδης κ.ά. ν. Χριστοφή (1991) 3 Α.Α.Δ. 25, 38, όπου το Ανώτατο Δικαστήριο δέκτηκε ότι δεσμευτικό είναι το ισχύον κατά το χρόνο της επανεξέτασης δίκαιο, αφού η πράξη εκδίδεται, κατά λογική ανάγκη, στο παρόν και όχι στο παρελθόν (Βλέπε ακόμα Παπαδόπουλος ν. Οργανισμού Χρηματοδοτήσεως Στέγης (1998) 3 Α.A.Δ. 608, Χαρής ν. Δημοκρατίας (1989) 3(Α) C.L.R. 147, Λυώνας κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 A.A.Δ. 2038 και Συμεωνίδου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 145).
Πράγματι στην απόφαση Ηλιάδης κ.ά. ν. Χριστοφή, ανωτέρω, υιοθετούνται οι απόψεις του καθηγητή Δαγτόγλου που βρίσκονται στον Τιμητικό Τόμο του ΣτΕ 1929-1979, τόμος Ι, σελ. 576-577:
«Στην περίπτωση αυτή της υποχρεώσεως θετικής συμμορφώσεως, η διοίκηση είναι υποχρεωμένη όχι μόνο να ανακαλέσει πράξεις που στηρίχθηκαν στην ακυρωθείσα, αλλά και να εκδώσει νέα πράξη.
Η πράξη αυτή, έστω και αν της δοθεί αναδρομική ισχύς, εκδίδεται βέβαια, κατά λογική ανάγκη, στο παρόν και όχι στο παρελθόν. Στο παρόν όμως δεσμευτικό είναι το ισχύον δίκαιο. Το γεγονός ότι το δίκαιο αυτό είναι άλλο από εκείνο που ίσχυσε κατά τον χρόνο της εκδόσεως της ακυρωθείσας αποφάσεως, δεν του αφαιρεί την δεσμευτικότητα του ούτε αίρει, κατ’ αρχήν, την αρχή της νομιμότητος της διοικήσεως, που σημαίνει κατ’ ανάγκην δέσμευση της διοικήσεως από το ισχύον δίκαιο.»
Τα ίδια επαναλαμβάνονται επί λέξει από τον ίδιο συγγραφέα και στη μελέτη του Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Δεύτερη Έκδοση, παράγραφος 734, όπου όμως στη συνέχεια διευκρινίζεται ότι στη νομολογία, τόσο του Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας (Conseil d’ Etat), όσο και του Ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας, επικρατεί ως κρατούσα άποψη η δέσμευση της διοίκησης από το παλαιό δίκαιο, όχι μόνο κατά την αποθετική, αλλά και κατά τη θετική της συμμόρφωση.
[*1099]Η θέση αυτή επικρίνεται μεν από το συγγραφέα, αλλά δεν παύει να είναι η κρατούσα στη νομολογία. Ο καθηγητής Δαγτόγλου για να στηρίξει την άποψή του αναφέρει πως το Συμβούλιο της Επικρατείας άνκαι εμμένει στην εφαρμογή του νομοθετικού καθεστώτος που ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο, δέχεται και ορισμένες εξαιρέσεις, τις οποίες μάλιστα ο ίδιος χαρακτηρίζει ως σπουδαίες, άνκαι λιγότερο γνωστές. Παραθέτει δε το πιο κάτω απόσπασμα από την απόφαση ΣτΕ 3805/75:
«Κατ’ εξαίρεσιν όμως από της ως άνω αρχής,(*) είναι εφαρμοστέον το κατά τον χρόνο εκδόσεως της νέας πράξεως ισχύον νομικόν καθεστώς, οσάκις το νεώτερον νομοθέτημα είναι αναδρομικής ισχύος ή προκύπτει εξ αυτού ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται εφεξής την εφαρμογήν των παλαιών διατάξεων, ως τούτο λ.χ. συμβαίνει οσάκις η νέα ρύθμισις υπηγορεύθη εκ λόγων δημοσίου συμφέροντος.»
Το απόσπασμα αυτό επαναλαμβάνεται στην Ηλιάδης κ.ά. ν. Χριστοφή, ανωτέρω, για να εδρεωθεί η άποψη ότι η αρχή της εφαρμογής του ισχύοντος δικαίου σε επανεξέταση ακυρωθείσας πράξης υιοθετήθηκε από την ελληνική νομολογία. Όμως, όπως είδαμε, η θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι η αντίθετη και κατ’ εξαίρεση μόνο και σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, γίνεται δεκτή η εφαρμογή του νέου νομοθετήματος.
Διαφορετική αντιμετώπιση θα μας έφερνε σε σύγκρουση με την πάγια αρχή της νομολογίας, τόσο της δικής μας, όσο και αυτής του Συμβουλίου της Επικρατείας, ότι κατά την επανεξέταση εφαρμόζεται το πραγματικό και νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο λήψης της αρχικής, ακυρωθείσας, πράξης. Γιατί, βέβαια, η έννοια «νομικό καθεστώς» περιλαμβάνει και το εφαρμοστέο δίκαιο.
Βέβαια οι θέσεις του καθηγητή Δαγτόγλου, έστω και αν δεν γίνονται δεκτές από την ελληνική ή γαλλική νομολογία, έχουν περάσει στη δική μας νομολογία και συνεπώς θα ήταν δεσμευτικές.
Όμως το θέμα δεν σταματά εδώ. Σύμφωνα με το άρθρο 58 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999, Ν.158(Ι)/99, κατά την επανεξέταση πράξης που έχει ακυρωθεί, η διοίκηση οφείλει να λάβει υπ’ όψιν το πραγματικό και νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο που εκδόθηκε η σχετική απόφασή [*1100]της. Κατ’ εξαίρεσιν και τηρουμένων των διατάξεων οποιουδήποτε άλλου νόμου είναι εφαρμοστέο το κατά το χρόνο της έκδοσης της νέας πράξης νομικό καθεστώς, όταν το νεότερο νομοθέτημα είναι αναδρομικής ισχύος ή όταν προκύπτει από αυτό ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται στο εξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων.
Ο νομοθέτης κατά τη ψήφιση του Νόμου 158(Ι)/99 είχε υπ’ όψιν την κατεύθυνση της νομολογίας και την ισχύουσα θέση ότι εφαρμόζεται το κατά την επανεξέταση ισχύον δίκαιο και όχι αυτό που ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο της αρχικής πράξης. Έχω τη γνώμη ότι πρόθεσή του ήταν ακριβώς η αλλαγή της επικρατούσας λόγω της νομολογίας κατάστασης. Και η νομολογία υποχωρεί, όταν νόμος, νεότερος μάλιστα, προβλέπει διαφορετικά.
Την άποψή μου ότι σκοπός του νομοθέτη ήταν η αλλαγή της νομολογίας, ενισχύει και η αξιοσημείωτη ταύτιση της διατύπωσης του άρθρου 58 με αυτή της απόφασης στη ΣτΕ 3805/75. Εισάγεται νομοθετικά η εξαίρεση που προβλέπει η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των καθ’ ων η αίτηση εισηγείται ότι από τη διατύπωση του άρθρου 58 του Νόμου 158(Ι)/99 εύλογα συνάγεται το συμπέρασμα ότι πρόθεση του Νόμου 156(Ι)/2000 είναι ο Γενικός Διευθυντής να προβαίνει πάντοτε στις αναγκαίες συστάσεις. Για να ισχύει όμως το νομικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της νέας πράξης, το άρθρο 58 απαιτεί να προκύπτει από το νεότερο νομοθέτημα ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται στο εξής την εφαρμογή των παλαιών διατάξεων. Κάτι τέτοιο καθόλου δεν προκύπτει από το Νόμο 156(Ι)/2000.
Ο Νόμος 156(Ι)/2000 αναφέρεται όμως σε διαδικαστικά θέματα. Ως γνωστό τέτοιοι νόμοι έχουν αναδρομική ισχύ. Με απασχόλησε κατά πόσο αυτή η αρχή ισχύει και στην παρούσα περίπτωση. Κατέληξα στο αντίθετο αποτέλεσμα, ακριβώς λόγω της απόλυτης διατύπωσης του άρθρου 58 (βλέπε όμως Χατζηχάννας ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 694/01, ημερ. 13.6.2003). Προνοούνται μόνο δύο εξαιρέσεις. Αν ο νομοθέτης επιθυμούσε κατά την επανεξέταση να εφαρμόζονται και τα νεότερα διαδικαστικά νομοθετήματα, τότε θα έπρεπε να το αναφέρει. Κρίνω ότι οι εξαιρέσεις περιορίζονται σ’ αυτές που αναφέρονται στο άρθρο 58.
Καταλήγω ότι ο Ν.156(Ι)/2000 δεν έχει αναδρομική ισχύ και συνεπώς, στην παρούσα υπόθεση, η απόφαση να προβεί σε σύσταση ο Γενικός Διευθυντής ελήφθη υπό πλάνη, αφού παραβιάζει το άρ[*1101]θρο 58 του Ν.158(Ι)/99.
Η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται, με έξοδα εναντίον των καθ΄ων η αίτηση, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
(*) Δηλαδή της ισχύος, κατά την επανεξέταση ακυρωθείσας πράξης, του κατά το χρόνο λήψης της αρχικής πράξης νομικού καθεστώτος.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο