(2005) 4 ΑΑΔ 788
[*788]5 Οκτωβρίου, 2005
[ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΩΤΗΡΗΣ ΓΙΩΡΓΑΛΛΗ,
Αιτητής,
v.
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 769/2004)
Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Κυβερνητικές πράξεις ― Δεν υπόκεινται σε αναθεωρητικό έλεγχο ― Κριτήρια κατάταξης των κυβερνητικών πράξεων από τη νομολογία και θεωρία ― Η μετάθεση ακόλουθου τύπου από την Υπάτη Αρμοστεία της Δημοκρατίας στο Λονδίνο στο Γραφείο Τύπου και Πληροφοριών στη Λευκωσία, αποφασίστηκε ότι δεν συνιστά κυβερνητική πράξη.
Δημόσιοι Υπάλληλοι ― Μετάθεση ― Πτυχές της νομιμότητας της μετάθεσης ακόλουθου τύπου από την Υπάτη Αρμοστεία της Δημοκρατίας στο Λονδίνο στο Γραφείο Τύπου και Πληροφοριών στην Λευκωσία στην κριθείσα περίπτωση.
Ο αιτητής επεδίωξε την ακύρωση της μετάθεσής του από την Υπάτη Αρμοστεία της Δημοκρατίας στο Λονδίνο, όπου υπηρετούσε ως ακόλουθος τύπου, στο Γραφείο Τύπου και Πληροφοριών στη Λευκωσία.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Οι καθ’ ων η αίτηση ήγειραν προδικαστική ένσταση και υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη πράξη συνιστά κυβερνητική πράξη, η οποία διαφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
[*789]Σύμφωνα με τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δεν υπάρχει σταθερό και γενικά αποδεκτό κριτήριο στη βάση του οποίου να μπορεί να διαπιστωθεί αν συγκεκριμένη πράξη είναι κυβερνητική ή όχι.
Στην Ελλάδα φαίνεται ότι διαμορφώθηκαν δύο κατηγορίες πράξεων που θεωρούνται ότι είναι κυβερνητικές και συνεπώς δεν εμπίπτουν στον ακυρωτικό έλεγχο. Οι πράξεις που αφορούν τις διεθνείς σχέσεις της ελληνικής πολιτείας και αυτές που αφορούν στις σχέσεις της εκτελεστικής προς τη νομοθετική εξουσία.
Στην παρούσα περίπτωση, δεν πρόκειται για πράξη που αφορά τις διεθνείς σχέσεις της Δημοκρατίας και ιδιαίτερα τις σχέσεις με το Ηνωμένο Βασίλειο. Αντίθετα, η απόφαση της Επιτροπής εμπίπτει στη σφαίρα διαχείρισης της διοικητικής λειτουργίας και όχι στην άσκηση της κυβερνητικής πολιτικής.
Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνιστά πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου κατά την άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά απόφαση της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία εξέτασε το θέμα, μάλιστα σε περισσότερες από μια συνεδριάσεις και αποφάσισε ως αρμόδιο διοικητικό όργανο, τη μετάθεση του αιτητή. Η διοικητική λειτουργία, φαίνεται και από το ότι η Επιτροπή πριν καταλήξει, ζήτησε και εξασφάλισε και σχετικές εκθέσεις από αρμόδια όργανα.
2. Το Υπουργικό Συμβούλιο, δεν έχει εκδώσει οποιουσδήποτε κανονισμούς εν προκειμένω ούτως ώστε να πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο είχε την προς τούτο νομοθετική εξουσιοδότηση. Εκείνο το οποίο έκανε είναι να αποφασίσει να ζητήσει από το αρμόδιο σώμα, την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας, να προβεί σε μετάθεση του αιτητή και άλλων υπαλλήλων που υπηρετούσαν στο εξωτερικό, υιοθετώντας ουσιαστικά τη φιλοσοφία των κανονισμών που ισχύουν για τους διπλωματικούς υπαλλήλους. Το Υπουργικό Συμβούλιο δεν εξέδωσε νέους κανονισμούς, ούτε τροποποίησε υφιστάμενους.
3. Από το τηρηθέν πρακτικό είναι φανερό ότι ο λόγος της μετάθεσης του αιτητή είναι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου να εφαρμόζει την αρχή της εναλλαξιμότητας και για τους ακόλουθους τύπου που υπηρετούν στο εξωτερικό. Φαίνεται ακόμα ότι η Επιτροπή, πριν τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης προέβη σε έρευνα, αφού έλαβε υπ’ όψιν τις απόψεις του Διευθυντή του Γραφείου Τύπου και Πληροφοριών, αλλά και τις παραστάσεις [*790]που υπέβαλαν οι επηρεαζόμενοι υπάλληλοι ως προς τις προσωπικές τους συνθήκες.
4. Δεν έχει αποδειχθεί, τέλος, ο ισχυρισμός ότι έχει παραβιαστεί η αρχή της ισότητας, αφού δεν αποδείκτηκε οποιαδήποτε διαφορετική αντιμετώπιση που θα μπορούσε ίσως να δημιουργήσει το υπόβαθρο για ένα τέτοιο επιχείρημα.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Χατζηανδρέου ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 352,
Demetriou v. The Republic 3 R.S.C.C. 121,
Louca v The President of the Republic (1983) 3 C.L.R. 783,
Stokkos v. The Republic (1983) 3(B) C.L.R. 1411,
Level Tachexcavans Ltd (Αρ.1) (1995) 1 Α.Α.Δ. 1075,
Karaliota v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2053,
Ιωαννίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1997) 4 Α.Α.Δ. 1354.
Προσφυγή.
Α. Ζερβού, για Μαρκίδη και Μαρκίδη, για τον Αιτητή.
Κ. Σταυρινός, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Καθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ.: O αιτητής, ο οποίος υπηρετούσε στην Υπάτη Αρμοστεία της Κυπριακής Δημοκρατίας, στο Λονδίνο, ως ακόλουθος τύπου, ύστερα από απόφαση της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας, ημερ. 4.6.2004, μετατέθηκε στο Γραφείο Τύπου και Πληροφοριών, στη Λευκωσία. Την απόφαση αυτή ο αιτητής προσβάλλει με την παρούσα προσφυγή.
Είχε προηγηθεί απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου όπως οι πρόνοιες των περί Εξωτερικής Υπηρεσίας (Ειδικές Διατάξεις) [*791]Κανονισμών του 1968-2002, που ρυθμίζουν τη χρονική περίοδο και παραμονή των μελών της εξωτερικής υπηρεσίας της Δημοκρατίας στο εξωτερικό, τυγχάνουν κατ’ αναλογίαν εφαρμογής και στην περίπτωση του μη διπλωματικού προσωπικού και ειδικότερα, εν προκειμένω, των συμβούλων και ακολούθων τύπου, που είναι τοποθετημένοι στα γραφεία τύπου των διπλωματικών αποστολών. Έτσι, ο Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών, με επιστολή του προς την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας, υπέβαλε πρόταση για μετάθεση πέντε υπαλλήλων του Γραφείου Τύπου και Πληροφοριών, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 48(2) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου του 1990, Ν.1/90, όπως τροποποιήθηκε. Ένας απ’ αυτούς ήταν και ο αιτητής.
Η Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας (στο εξής “η Επιτροπή”), στη συνεδρία της ημερ. 12.5.2004, εξέτασε την πρόταση και αφού έλαβε υπ’ όψιν τα όσα αναφέρονταν στη σχετική αλληλογραφία και ιδιαίτερα τις ενστάσεις που κατατέθηκαν εκ μέρους των επηρεαζομένων υπαλλήλων, αποφάσισε όπως ζητήσει από την αρμόδια αρχή έκθεση του προϊσταμένου του τμήματος στο οποίο υπηρετούν οι υπάλληλοι. Μετά την αποστολή των στοιχείων, η Επιτροπή στη συνεδρία της ημερ. 4.6.2004, αφού έλαβε υπ’ όψιν και τα συμπληρωματικά στοιχεία, έκρινε ότι το συμφέρον της υπηρεσίας επέβαλλε τη μετάθεση των υπαλλήλων και αποφάσισε να τους μεταθέσει από 31.8.2004, όπως η πρόταση της αρμόδιας αρχής.
Οι καθ’ ων η αίτηση ήγειραν προδικαστική ένσταση και υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη πράξη συνιστά κυβερνητική πράξη η οποία διαφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Υποστηρίζουν ότι πρόκειται ουσιαστικά για απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, στην οποία βασίστηκε η Επιτροπή και μετέθεσε τον αιτητή και η οποία συνιστά κυβερνητική πράξη. Ισχυρίζονται ότι σύμφωνα με το Άρθρο 54 του Συντάγματος η παρά του Υπουργικού Συμβουλίου ασκουμένη εκτελεστική εξουσία περιλαμβάνει μεταξύ άλλων και τις εξωτερικές υποθέσεις, για τις οποίες γίνεται μνεία στο Άρθρο 50. Πράγματι, στο Άρθρο 50.1Α(α) του Συντάγματος προβλέπεται ότι ο όρος εξωτερικές υποθέσεις περιλαμβάνει το διορισμό και την τοποθέτηση προσώπων μη ανηκόντων στη διπλωματική υπηρεσία, σε οποιανδήποτε θέση στο εξωτερικό, ως διπλωματικών ή προξενικών αντιπροσώπων και την ανάθεση καθηκόντων στο εξωτερικό ως ειδικών απεσταλμένων, σε πρόσωπα μη ανήκοντα στη διπλωματική υπηρεσία. Κατά την επιχειρηματολογία τους στηρίκτηκαν στην υπόθεση Χατζηανδρέου ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 352, όπου κρίθηκε ότι ο διορισμός επιτίμου προξένου της Δημοκρατίας στο Μπουρούντι [*792]είναι κυβερνητική πράξη, αφού εμπίπτει στον όρο «εξωτερικές υποθέσεις» του Άρθρου 50.1 Α (α) του Συντάγματος.
Σύμφωνα με τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου δεν υπάρχει σταθερό και γενικά αποδεκτό κριτήριο στη βάση του οποίου να μπορεί να διαπιστωθεί αν συγκεκριμένη πράξη είναι κυβερνητική ή όχι. Όπως διαφαίνεται από τη νομολογία, κυβερνητικές πράξεις θεωρούνται η απόφαση για απονομή ή άρνηση χάριτος (Demetriou v. The Republic 3 RSCC 121), ο διορισμός του προέδρου και των μελών της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας (Louca v The President of the Republic (1983) 3 C.L.R. 783), o διορισμός του Αρχηγού ή Υπαρχηγού της Αστυνομίας (Stokkos v. The Republic (1983) 3(B) C.L.R. 1411), ο διορισμός Δικαστών του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Level Tachexcavans Ltd (Αρ.1) (1995) 1 Α.Α.Δ. 1075). Στην απόφαση Karaliota v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2053, επισημάνθηκε και τονίστηκε η σύγχρονη τάση της νομολογίας του διοικητικού δικαίου για περιορισμό των κυβερνητικών πράξεων.
Στην Ελλάδα φαίνεται ότι διαμορφώθηκαν δύο κατηγορίες πράξεων που θεωρούνται ότι είναι κυβερνητικές και συνεπώς δεν εμπίπτουν στον ακυρωτικό έλεγχο. Οι πράξεις που αφορούν τις διεθνείς σχέσεις της ελληνικής πολιτείας και αυτές που αφορούν στις σχέσεις της εκτελεστικής προς τη νομοθετική εξουσία (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 231). Οι κυβερνητικές πράξεις δεν υπόκεινται στην αρχή της νομιμότητας, διότι δεν ανήκουν κατά κυριολεξία στη διοίκηση και δεν αποτελούν πράξεις διοικητικές, μολονότι προέρχονται και αυτές από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας.
Ακόμα, ο Π. Δ. Δαγτόγλου στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 3η έκδοση (1992), σελ. 22, αποδίδει πολιτικό χαρακτήρα στις πράξεις αυτές και γι΄αυτό, εξηγεί, αποκλείεται εκ προοιμίου ο δικαστικός έλεγχος.
Στην παρούσα περίπτωση, δεν συμφωνώ ότι πρόκειται για πράξη που αφορά τις διεθνείς σχέσεις της Δημοκρατίας και ιδιαίτερα τις σχέσεις με το Ηνωμένο Βασίλειο. Αντίθετα, η απόφαση της Επιτροπής εμπίπτει στη σφαίρα διαχείρισης της διοικητικής λειτουργίας και όχι στην άσκηση της κυβερνητικής πολιτικής (βλέπε Ιωαννίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1997) 4 Α.Α.Δ. 1354).
Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνιστά πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου κατά την άσκηση της [*793]εκτελεστικής εξουσίας, αλλά απόφαση της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία εξέτασε το θέμα, μάλιστα σε περισσότερες από μια συνεδριάσεις και αποφάσισε ως αρμόδιο διοικητικό όργανο, τη μετάθεση του αιτητή. Η διοικητική λειτουργία, φαίνεται και από το ότι η Επιτροπή πριν καταλήξει, ζήτησε και εξασφάλισε και σχετικές εκθέσεις από αρμόδια όργανα.
Ο αιτητής υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί γιατί ελήφθη κατά παράβαση του Συντάγματος και συγκεκριμένα της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, αφού το Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο έχει κατ’ εξοχή εκτελεστική εξουσία, δεν είχε νομοθετική εξουσιοδότηση να αποφασίσει ότι οι πρόνοιες των περί Εξωτερικής Υπηρεσίας (Ειδικές Διατάξεις) Κανονισμών, του 1968-2002, που ρυθμίζουν τη χρονική περίοδο και παραμονή των μελών της Εξωτερικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας στο εξωτερικό, τυγχάνουν εφαρμογής κατ’ αναλογία και στην περίπτωση του μη διπλωματικού προσωπικού. Ισχυρίζεται, ακόμα, ότι η διοίκηση δεν έχει αυτόνομη κανονιστική εξουσία, η οποία παραχωρείται κατ’ εξουσιοδότηση νόμου στη διοίκηση, με σκοπό τη θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων δικαίου, αναγκαίων για την εφαρμογή και εκτέλεση ενός νόμου. Επομένως, στην απουσία νομοθετικής εξουσιοδότησης, το Υπουργικό Συμβούλιο δεν αντλεί και ούτε μπορεί να διεκδικεί εξουσία εκδόσεως κανονισμών.
Το επιχείρημα δεν ευσταθεί. Το Υπουργικό Συμβούλιο, δεν έχει εκδόσει οποιουσδήποτε κανονισμούς ούτως ώστε να πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο είχε την προς τούτο νομοθετική εξουσιοδότηση. Εκείνο το οποίο έκανε είναι να αποφασίσει να ζητήσει από το αρμόδιο σώμα, την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας, να προβεί σε μετάθεση του αιτητή και άλλων υπαλλήλων που υπηρετούσαν στο εξωτερικό, υιοθετώντας ουσιαστικά τη φιλοσοφία των κανονισμών που ισχύουν για τους διπλωματικούς υπαλλήλους. Το Υπουργικό Συμβούλιο δεν εξέδωσε νέους κανονισμούς, ούτε τροποποίησε υφιστάμενους.
Ο αιτητής υποστηρίζει περαιτέρω ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι αιτιολογημένη, αλλά και ότι ελλείπει η δέουσα έρευνα. Ούτε αυτός ο λόγος φαίνεται να ευσταθεί. Από το τηρηθέν πρακτικό είναι φανερό ότι ο λόγος της μετάθεσης του αιτητή είναι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου να εφαρμόζει την αρχή της εναλλαξιμότητας και για τους ακόλουθους τύπου που υπηρετούν στο εξωτερικό. Φαίνεται ακόμα ότι η Επιτροπή, πριν τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης προέβη σε έρευνα, αφού έλαβε υπ’ όψιν τις απόψεις του Διευθυντή του Γραφείου Τύπου και Πλη[*794]ροφοριών, αλλά και τις παραστάσεις που υπέβαλαν οι επηρεαζόμενοι υπάλληλοι ως προς τις προσωπικές τους συνθήκες.
Περαιτέρω προβάλλεται ότι η Επιτροπή δεν άσκησε, ως είχε νομική υποχρέωση, τη δική της διακριτική εξουσία, αλλά απλώς επισφράγισε προηγηθείσα γενική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, η οποία αφορούσε όλους τους λειτουργούς και τους Συμβούλους Τύπου. Ούτε αυτή η θέση είναι ορθή. Αντίθετα, η Επιτροπή φαίνεται ότι απασχολήθηκε σοβαρά με το θέμα, ζήτησε πληροφορίες από διάφορους και κατέληξε στη δική της απόφαση, αφού βεβαίως έλαβε υπ’ όψιν και την εισήγηση του Υπουργικού Συμβουλίου.
Ο αιτητής, τέλος, υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αντισυνταγματική, γιατί η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου εφαρμόστηκε επιλεκτικά, αφού μέλη διπλωματικών υπηρεσιών που υπηρετούν στο εξωτερικό για μεγάλο χρονικό διάστημα, εξαιρέθηκαν επιλεκτικά από τις πρόνοιες των Κανονισμών. Στην απαντητική του δε αγόρευση, η ευπαίδευτος συνήγορος του αιτητή, αναφέρει και συγκεκριμένους διπλωματικούς υπαλλήλους οι οποίοι εξακολουθούν να υπηρετούν στο εξωτερικό.
Κατ’ αρχάς, θα πρέπει να λεχθεί ότι κανένας από τους αναφερόμενους δεν είναι ακόλουθος τύπου. Δεν χρειάζεται να λεχθούν πολλά. Δεν φαίνεται να έχει αποδειχθεί ο ισχυρισμός αυτός, ότι δηλαδή έχει παραβιαστεί η αρχή της ισότητας, αφού δεν αποδείκτηκε οποιαδήποτε διαφορετική αντιμετώπιση που θα μπορούσε ίσως να δημιουργήσει το υπόβαθρο για ένα τέτοιο επιχείρημα.
Η προσφυγή απορρίπτεται, με έξοδα εναντίον του αιτητή.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο