(2005) 4 ΑΑΔ 951
[*951]28 Νοεμβρίου, 2005
[ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. ΚΥΡΙΑΚΟΣ ΚΟΦΤΕΡΟΣ,
2. ΓΙΑΝΝΑΚΟΣ ΓΕΡΟΥ,
Αιτητές,
v.
1. ΔΗΜΟΥ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
2. ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΑΡΧΗΓΟΥ
ΤΗΣ ΑΣΤΥΝΟΜΙΑΣ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 536/2005)
Διοικητική Πράξη ― Εκτελεστή σε αντιδιαστολή προς μη εκτελεστή απόφαση ― Ο μη εκτελεστός χαρακτήρας των κανονιστικών διοικητικών πράξεων ― Η μονοδρόμηση οδού κρίθηκε κανονιστική πράξη στην κριθείσα περίπτωση ― Συνέπειες.
Οι αιτητές προσέφυγαν κατά της απόφασης για μονοδρόμηση της οδού, επί της οποίας βρίσκεται ο σταθμός πετρελαιοειδών που διαχειρίζονται.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Η απόφαση για μονοδρόμηση δεν επηρεάζει τους κατοίκους του δρόμου αλλά τους οδηγούς γενικά ως προς την κατεύθυνση της τροχαίας κίνησης ώστε να είναι επαρκώς γενική και απρόσωπη και να θεωρείται έτσι κανονιστικής φύσης.
Σχετική αναφορά μπορεί να γίνει στην απόφαση Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, (1999) 3 Α.Α.Δ. 751 με την οποία εκρίθη ότι γνωστοποίηση ως προς τις ώρες λειτουργίας καταστημάτων σε συγκεκριμένη περιοχή ήταν πράξη κανονιστικού χαρακτήρα και έτσι εστερείτο εκτελεστότητας για σκοπούς του άρθρου 146.
[*952]Η προσβαλλόμενη απόφαση για μονοδρόμηση απευθύνεται με απρόσωπη και αντικειμενική γενικότητα προς όλους τους οδηγούς που χρησιμοποιούν τον εν λόγω δρόμο και κατ’ ουδένα λόγο προς τους Αιτητές ατομικά ως επιχειρηματίες στον εν λόγω δρόμο, έστω και αν έχει, έμμεσες επιπτώσεις ως προς την επιχείρησή τους. Είναι λοιπόν σαφώς κανονιστικής και όχι ατομικής φύσεως και έτσι στερείται εκτελεστότητας για σκοπούς προσφυγής στα πλαίσια του Άρθρου 146.
2. Ως εκ της κατάληξης αυτής, η προσφυγή δεν μπορεί να υφίσταται και απορρίπτεται. Οι Αιτητές θα καταβάλουν £250 έξοδα στο Δήμο και £250 έξοδα στη Δημοκρατία.
Διαταγή ως ανωτέρω.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Demetriou v. Republic (1972) 3 C.L.R. 143,
Hadjipanayi v. Municipality of Nicosia (1974) 3 C.L.R. 366,
Hjicostas v. The Republic (1974) 3 C.L.R. 1,
Hadjipanayi v. Municipality of Nicosia (1973) 3 C.L.R. 329,
Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, (1999) 3 Α.Α.Δ. 751.
Προσφυγή.
Δ. Καλλής, για τους Αιτητές.
Π. Πολυβίου, για τον Καθ’ ου η αίτηση 1.
Δ. Καλλίγερος, για τον Καθ’ ου η αίτηση 2.
Cur. adv. vult.
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ.: Οι Αιτητές διαχειρίζονται σταθμό πετρελαιοειδών που βρίσκεται απέναντι από το Ανώτατο Δικαστήριο στην οδό Μούσκου. Με απόφαση του Δήμου Λευκωσίας η οποία ετέθη σε ισχύ την 21.3.2005 κατόπιν συγκατάθεσης του Αρχηγού της Αστυνομίας, η εν λόγω οδός, η οποία πριν ήταν διπλής κατεύθυνσης, μονοδρομήθηκε. Η απόφαση ελήφθη στη βάση [*953]των περί Τροχαίας Δημοτικών Κανονισμών Λευκωσίας. Οι Αιτητές, αισθανόμενοι ότι επηρεάσθησαν ως εκ τούτου τα συμφέροντα της επιχείρησης τους, κατεχώρησαν την προσφυγή κατά της εν λόγω απόφασης.
Με την ένσταση τους τόσο ο Δήμος Λευκωσίας όσο και η Δημοκρατία ήγειραν θέμα απαράδεκτου της προσφυγής στη βάση εισήγησης ότι δεν προσβάλλεται εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά απόφαση κανονιστικής φύσης μη υποκείμενη σε αναθεωρητικό έλεγχο. Ως εκ του θεμελιακού του πράγματος, εκρίθη ορθό να αποφασισθεί τούτο προδικαστικά και οι ευπαίδευτοι συνήγοροι διατύπωσαν τις απόψεις τους γραπτώς.
Όπως υποδεικνύει ο ευπαίδευτος συνήγορος για το Δήμο, δεν έχει εντοπισθεί νομολογία που να αφορά το συγκεκριμένο θέμα που εγείρεται. Και ο ευπαίδευτος συνήγορος για τους Αιτητές αναγνωρίζει τούτο, πλην αναφέρεται σε συναφείς υποθέσεις στις οποίες, εισηγείται, δεν αμφισβητήθηκε η εκτελεστότητα της απόφασης. Στη Demetriou v. Republic (1972) 3 C.L.R. 143 προσφυγή εναντίον απόφασης για κλείσιμο μέρους δρόμου εκρίθη πρωτοδίκως εκτελεστή διοικητική πράξη. Κατ’ έφεση απεφασίσθη ότι η εν λόγω πράξη ήταν πληροφοριακού χαρακτήρα και έτσι δεν ήταν εκτελεστή γι’ αυτό το λόγο. Παρετηρήθη όμως, obiter, ότι οριστική απόφαση επί του θέματος ληφθείσα στη συνέχεια και μη προσβαλλόμενη ήταν εκτελεστή πράξη. Ομοίως στη Hadjipanayi v. Municipality of Nicosia (1974) 3 C.L.R. 366 προσφυγή εναντίον απόφασης για αποκλεισμό τροχαίας κίνησης σε συγκεκριμένο δρόμο εκρίθη ότι δεν αφορούσε εκτελεστή διοικητική πράξη καθ’ όσον η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν πράξη προπαρασκευαστικού και πληροφοριακού χαρακτήρα. Παρετηρήθη όμως, και πάλι obiter, ότι σχετική απόφαση που ελήφθη στη συνέχεια, και που δεν προσβάλλετο με την προσφυγή, ήταν εκτελεστή πράξη. Τέλος, στη Hjicostas v. The Republic (1974) 3 C.L.R. 1 προσφυγή εναντίον απόφασης για κλείσιμο δρόμου στην τροχαία κίνηση απερρίφθη ως εκπρόθεσμη (το ίδιο απεφασίσθη στη Hadjipanayi v. Municipality of Nicosia (1973) 3 C.L.R. 329), το Δικαστήριο όμως προχώρησε να εξετάσει και την ουσία για να καταλήξει ότι και ως προς τούτο θα αποτύγχανε.
Δεν βρίσκω τη νομολογία αυτή βοηθητική. Εν πρώτοις, το θέμα δεν εγείρεται ευθέως και δεν αντιμετωπίζεται ως τέτοιο, ούτε μπορεί να οικοδομηθεί υποστήριξη στη θέση των Αιτητών από οποιεσδήποτε obiter αναφορές. Κυρίως όμως, η νομολογία αυτή αφορά αποφάσεις για κλείσιμο δρόμου ή αποκλεισμό της τροχαίας κί[*954]νησης από δρόμο, που μπορούν να επηρεάζουν ειδικά τους κατοίκους ως προς την πρόσβαση στα ακίνητα τους ώστε να θεωρούνται επαρκώς ατομικές ως προς αυτούς για σκοπούς της διάκρισης μεταξύ κανονιστικής και ατομικής πράξης, κατ’ αναλογία προς τις γνωστοποιήσεις που αφορούν πολεοδομικές ζώνες και ρυμοτομία. Η απόφαση για μονοδρόμηση όμως δεν επηρεάζει με τον ίδιο τρόπο μόνο τους κατοίκους του δρόμου αλλά τους οδηγούς γενικά ως προς την κατεύθυνση της τροχαίας κίνησης ώστε να είναι επαρκώς γενική και απρόσωπη και να θεωρείται έτσι κανονιστικής φύσης.
Αναφορά στις γενικές αρχές που διέπουν τη διάκριση μεταξύ κανονιστικών και ατομικών διοικητικών πράξεων διαφωτίζει περαιτέρω. Όπως αναφέρεται στο σύγγραμμα του Ν. Χαραλάμπους, Η Δράση και ο έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης, 2η έκδοση, σελίδες 99-101:
“... δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας με Προσφυγή οι κανονιστικές πράξεις της διοίκησης που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο, αλλά μόνο οι ατομικές διοικητικές πράξεις........................
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες οι οποίοι ως επί το πλείστο είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Το χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης και το οποίο τη διακρίνει από την ατομική, είναι η γενικότητα. Όχι όμως η αριθμητική γενικότητα αλλά η εννοιολογική γενικότητα που παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της, όχι σε συγκεκριμένες ατομικές περιπτώσεις αλλά σε περιπτώσεις αόριστες και οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μια και μόνη εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δύναμη να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις γενικές προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη.
Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις, εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντάς τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.”
Σχετική αναφορά μπορεί να γίνει και στην απόφαση Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, (1999) 3 Α.Α.Δ. 751 με την οποία εκρίθη ότι γνωστοποίηση ως προς τις ώρες λειτουργίας καταστημάτων σε συγκεκριμένη περιοχή ήταν πράξη κανονιστικού χαρακτήρα και έτσι εστερείτο εκτελεστότητας [*955]για σκοπούς του άρθρου 146. Είναι διαφωτιστικά τα λεχθέντα από το Νικολαΐδη, Δ., ο οποίος έδωσε την απόφαση, στη σ. 754:
“Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ’ όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ’ όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές (Kanika Hotels Ltd και άλλοι ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996 )3 Α.Α.Δ. 169). Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη, δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση (βλέπε Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).”
Τα ανωτέρω λεχθέντα ισχύουν και στην προκειμένη περίπτωση. Η προσβαλλόμενη απόφαση για μονοδρόμηση απευθύνεται με απρόσωπη και αντικειμενική γενικότητα προς όλους τους οδηγούς που χρησιμοποιούν τον εν λόγω δρόμο και κατ’ ουδένα λόγο προς τους Αιτητές ατομικά ως επιχειρηματίες στον εν λόγω δρόμο, έστω και αν έχει, όπως λέγουν, έμμεσες επιπτώσεις ως προς την επιχείρησή τους. Είναι λοιπόν σαφώς κανονιστικής και όχι ατομικής φύσεως και έτσι στερείται εκτελεστότητας για σκοπούς προσφυγής στα πλαίσια του Άρθρου 146.
Ως εκ της κατάληξης αυτής, η προσφυγή δεν μπορεί να υφίσταται και απορρίπτεται. Οι Αιτητές θα καταβάλουν £250 έξοδα στο Δήμο και £250 έξοδα στη Δημοκρατία.
Διαταγή ως ανωτέρω.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο