ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 959/2004)
17 Ιανουαρίου, 2006
[ΝΙΚΟΛΑЇΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
G. P. IRON & WOOD MAKERS LTD,
Αιτητές,
ΚΑΙ
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
1.ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗΣ ΑΡΧΗΣ ΠΡΟΣΦΟΦΩΝ
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΠΑΙΔΕΙΑΣ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ
(ΤΕΧΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ),
Καθ΄ ων η αίτηση.
__________
Χρ. Ιωαννίδου(κα) για Χρ. Κληρίδη, για τους Αιτητές.
Α. Πανταζή-Λάμπρου,(κα), Νομικός Λειτουργός, για Γεν. Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
_________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Οι Τεχνικές Υπηρεσίες του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού (στο εξής «η αναθέτουσα αρχή») προκήρυξαν, με δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας ημερ. 8.8.2003, προσφορές υπ΄ αρ. 106/2003) για την προμήθεια σχολικών επίπλων. Οι αιτητές και άλλοι τέσσερις, υπέβαλαν προσφορά. Το Συμβούλιο Προσφορών του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού στις 21.5.2004, υιοθετώντας την εισήγηση της Επιτροπής Αξιολόγησης που είχε συσταθεί, αποφάσισε να κατακυρώσει την προσφορά ανά είδος σχολικών επίπλων. Οι κατακυρώσεις έγιναν στους πιο χαμηλά, εντός των προδιαγραφών, οικονομικούς φορείς, ανά είδος.
Στις 15.6.2004 η εταιρεία Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ υπέβαλε στην Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών (στο εξής «η Αναθεωρητική Αρχή») ιεραρχική προσφυγή, προσβάλλοντας την απόφαση της αναθέτουσας αρχής να μην την επιλέξει για ανάθεση συγκεκριμένων επίπλων. Η αναθέτουσα αρχή, ύστερα από σχετική ειδοποίηση της Αναθεωρητικής Αρχής, κατέθεσε γραπτή έκθεση για να ακολουθήσει ακρόαση της ιεραρχικής προσφυγής στις 30.6.2004. Τελικά, η Αναθεωρητική Αρχή στις 4.8.2004 αποφάσισε, ομόφωνα, ότι η ιεραρχική προσφυγή ήταν βάσιμη και ακύρωσε την προσβαλλόμενη απόφαση της αναθέτουσας αρχής.
Η Τμηματική Επιτροπή Αξιολόγησης μελέτησε την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής και επαναξιολόγησε τις προσφορές που αφορούσαν τα είδη επίπλων τα οποία κατακυρώθηκαν από το Συμβούλιο Προσφορών στους αιτητές και σε μια άλλη εταιρεία, την Nora Furnishings Ltd. Στη συνέχεια υπέβαλε έκθεση στην οποία εισηγείτο όπως για ορισμένα είδη κατακυρωθεί η προσφορά υπέρ των αιτητών, ενώ για άλλα, των οποίων οι τιμές τους κρίθηκαν ψηλές, η προσφορά τους να ακυρωθεί.
Το Συμβούλιο Προσφορών του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού, στη συνεδρία του ημερ. 9.9.2004, έθεσε εκτός διαδικασίας, τόσο τη Nora Furnishings Ltd, όσο και τους αιτητές. Η απόφαση για τα είδη τα οποία στην αρχική απόφαση του Συμβουλίου ημερ. 21.5.2004 κατακυρώνονταν στις δύο πιο πάνω εταιρείες διαφοροποιήθηκε και ορισμένα είδη ανατέθηκαν στην εταιρεία Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ, ενώ για τα άλλα δεν επιλέγηκε καμιά προσφορά.
Στις 21.9.2004 οι αιτητές πληροφορήθηκαν ότι η αναθέτουσα αρχή αποφάσισε την ανάθεση της σύμβασης στο χαμηλότερο προσφοροδότη ανά είδος, πληροφορήθηκαν συνάμα ότι η προσφορά τους δεν επελέγη γιατί κρίθηκε από την Αναθεωρητική Αρχή ως άκυρη. Οι αιτητές προσέβαλαν την απόφαση με την παρούσα προσφυγή.
Οι καθ΄ ων η αίτηση προβάλλουν το επιχείρημα ότι με το ίδιο δικόγραφο και την ίδια προσφυγή οι αιτητές προσβάλλουν δύο ξεχωριστές και αυτοτελείς εκτελεστές διοικητικές πράξεις, οι οποίες εκδόθηκαν από διαφορετικά διοικητικά όργανα και οι οποίες θα πρέπει να προσβληθούν με ξεχωριστές προσφυγές.
Από τη μια έχουμε την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής, ημερ. 4.8.2004, η οποία έκρινε άκυρη της απόφαση της αναθέτουσας αρχής να κατακυρώσει κάποια είδη της προσφοράς στους αιτητές και από την άλλη, την απόφαση της αναθέτουσας αρχής ημερ. 9.9.2004, η οποία ελήφθη ύστερα από επαναξιολόγηση των προσφορών υπό το φως της απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής, για κατακύρωση της προσφοράς στην εταιρεία Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ. ΄Εχουμε, δηλαδή, σύμφωνα πάντα με τους καθ΄ ων η αίτηση, διαφορετικές διοικητικές διαδικασίες, οι οποίες βασίζονται σε διαφορετικές νομοθετικές διατάξεις.
΄Εγινε παραπομπή στη νομολογιακή αρχή ότι η συμπροσβολή δύο ξεχωριστών διοικητικών πράξεων είναι δυνατή μόνο εφ΄ όσον υπάρχει συνάφεια μεταξύ τους (Συμεωνίδου κ.α. ν. Δημοκρατίας (Αρ. 2) (1993) 3 Α.Α.Δ. 258). Αν δεν συντρέχει βέβαια η προϋπόθεση της συνάφειας, η προσφυγή θεωρείται ως παραδεκτώς ασκηθείσα, μόνο ως προς την πρώτη των προσβαλλoμένων πράξεων, δηλαδή στην παρούσα περίπτωση, αυτή της Αναθεωρητικής Αρχής.
Δεν θα συμφωνήσω με την πιο πάνω αντιμετώπιση. Η επιστολή ημερομηνίας 21.9.2004, με την οποία γνωστοποιείται στους αιτητές το αποτέλεσμα, είναι διαφωτιστική:
«Επιθυμώ να σας ευχαριστήσω για τη συμμετοχή σας στον πιο πάνω διαγωνισμό και να σας πληροφορήσω ότι η Αναθέτουσα Αρχή αποφάσισε την ανάθεση της σύμβασης στους Οικονομικούς Φορείς με την πιο χαμηλή έγκυρη προσφορά ανά είδος, όπως φαίνονται στον επισυναπτόμενο κατάλογο.
Η δική σας προσφορά δεν έχει επιλεγεί για τους πιο κάτω λόγους:
Η προσφορά σας είναι άκυρη (απόφαση Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών).
Σε περίπτωση που πιστεύετε, ότι η πιο πάνω απόφαση σας αδικεί, έχετε το δικαίωμα:
(α) Να ασκήσετε ιεραρχική προσφυγή στην Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών, μέσα σε προθεσμία δέκα (10) ημερών από την ημερομηνία που λάβατε γνώση της πιο πάνω απόφασης, νοουμένου ότι θα τηρηθούν οι προϋποθέσεις του άρθρου 56 περί της Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες ΄Εργα και Υπηρεσίες) Νόμου, Ν.101(Ι)/2003.
(β) Να ασκήσετε προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο της Δημοκρατίας μέσα σε προθεσμία εβδομήντα πέντε (75) ημερών, από την ημερομηνία κοινοποίησης προς εσάς της παρούσας απόφασης.
Η προσφορά σας συνεχίζει να παραμένει σε ισχύ και η εγγύηση συμμετοχής που έχετε υποβάλει θα σας επιστραφεί αμέσως μετά την ανάθεση της σύμβασης, αφού παρέλθουν τα χρονικά πλαίσια που ορίζονται στον περί της Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες, ΄Εργα και Υπηρεσίες) Νόμο του 2003, αναφορικά με την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής.»
Θεωρώ ότι η πιο πάνω απόφαση περιέχει ουσιαστικά δύο σκέλη. Από τη μια την απόφαση να κηρυχθεί η προσφορά των αιτητών άκυρη και από την άλλη, την ανάθεση της προσφοράς στο χαμηλότερο έγκυρο προσφοροδότη κατά είδος. Πρόκειται περί μιας σύνθετης διοικητικής πράξης, με τελική απόφαση την απόφαση της αναθέτουσας αρχής, ημερομηνίας 21.9.2004. Οι προηγούμενες αποφάσεις είναι απλώς προπαρασκευαστικές πράξεις. Την άποψή μου αυτή ενισχύει και η αναφορά που γίνεται στην προσβαλλόμενη πράξη στα δικαιώματα που έχουν οι αιτητές είτε να ασκήσουν ιεραρχική προσφυγή μέσα σε 10 ημέρες, είτε να προσφύγουν στο Ανώτατο Δικαστήριο μέσα στη σχετική συνταγματική προθεσμία. Η σύνθετη αυτή διοικητική πράξη, μετά την έκδοσή της απορρόφησε όλα τα συνθετικά της στοιχεία τα οποία χάνουν και την αυτοτέλειά τους (βλέπε Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, σελ. 69-70).
Τούτου δοθέντος θα προχωρήσω στην εξέταση των ισχυρισμών που επικαλούνται οι αιτητές. Ισχυρίζονται ότι η ασκηθείσα εκ μέρους της εταιρείας Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ ιεραρχική προσφυγή, είναι αντίθετη προς το άρθρο 56(2) του περί Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες, ΄Εργα και Υπηρεσίες) Νόμου του 2003, Ν.101(Ι)/2003, σύμφωνα με το οποίο, πριν την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής ο ενδιαφερόμενος οφείλει, μέσα σε 5 ημέρες αφότου έλαβε γνώση της απόφασης, να ενημερώσει εγγράφως την αναθέτουσα αρχή, με ταυτόχρονη κοινοποίηση στην αρμόδια αρχή, για την εικαζόμενη παράβαση και για την πρόθεσή του να ασκήσει ιεραρχική προσφυγή.
Η εταιρεία Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ πληροφορήθηκε την προσβαλλόμενη απόφαση στις 28.5.2004 και συνεπώς θα έπρεπε να ενημερώσει την αναθέτουσα αρχή μέχρι τις 2.6.2004 για την πρόθεσή της να ασκήσει ιεραρχική προσφυγή. Είχε, επίσης, παράλληλα, την υποχρέωση, μέχρι την πιο πάνω ημερομηνία να ενημερώσει και την αρμόδια αρχή, δηλαδή το Γενικό Λογιστήριο της Δημοκρατίας. Οι αιτητές επισημαίνουν ότι από τα έγγραφα που καταχωρήθηκαν με την ένσταση απουσίαζε έγγραφο που να καταδεικνύει ότι η εταιρεία Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ τήρησε την υποχρέωση της ενημέρωσης, ως ανωτέρω.
Το επιχείρημα θα πρέπει να απορριφθεί γιατί φαίνεται ότι οι ενδιαφερόμενοι γνωστοποίησαν τόσο το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού, που είναι η αναθέτουσα αρχή, όσο και το Γενικό Λογιστήριο της Δημοκρατίας, την αρμόδια αρχή, μέσα στα πλαίσια του άρθρου 56(2) του Νόμου 101(Ι)/2003. Εκ παραδρομής δεν επισυνάφθησαν οι γνωστοποιήσεις στην ένσταση που καταχωρήθηκε. Η σχετική γνωστοποίηση έγινε με επιστολή τους την 1.6.2004 προς την αναθέτουσα αρχή, με κοινοποίηση τόσο προς την αρμόδια αρχή, όσο και προς την Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών.
Επιπροσθέτως, οι αιτητές ισχυρίζονται ότι επειδή δεν υπάρχει αιτιολογημένη απόφαση της αναθέτουσας αρχής μέσα σε 5 ημέρες από τη λήψη της αναφερόμενης στο εδάφιο (2) του άρθρου 56 ειδοποίησης, σημαίνει, όπως προκύπτει από το εδάφιο (3) του ιδίου άρθρου, ότι η αναθέτουσα αρχή έχει απορρίψει τις αιτιάσεις του ενδιαφερόμενου.
Το επιχείρημα είναι άνευ αντικειμένου γιατί δεν έχει, ούτως ή άλλως, σημασία αν η αναθέτουσα αρχή απέρριψε ή όχι τις αιτιάσεις του ενδιαφερόμενου, αφού η υποχρέωση την οποία έχει σύμφωνα με το εδάφιο (3) είναι απλώς, αν κρίνει τις αιτιάσεις βάσιμες, να λάβει τα κατάλληλα μέτρα.
Οι αιτητές ισχυρίζονται ακόμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει τις αρχές της χρηστής διοίκησης, ενώ στερείται της δέουσας έρευνας και αιτιολογίας. Υποστηρίζουν ότι ανταποκρίθηκαν στην προκήρυξη, έχοντας τη χαμηλότερη και φθηνότερη προσφορά σε σχέση με τα 14 είδη για τα οποία τους κατακυρώθηκε αρχικά η προσφορά που ακυρώθηκε ύστερα από την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής από την εταιρεία Τάκης Χαραλάμπους και Σια Λτδ κι΄ αυτό, γιατί, στις 19.12.2003, η αναθέτουσα αρχή ζήτησε με επιστολή της και από τους έξι προσφοροδότες να υποβάλουν δείγματα για επιθεώρηση στις 13.1.2004. Λόγω των εορτών των Χριστουγέννων και του χρόνου που απαιτείται για μεταφορά των δειγμάτων από τη χώρα προέλευσής τους, οι αιτητές ζήτησαν παράταση τριών ημερών. Η παράταση τους δόθηκε προφορικά, χωρίς να ενημερωθούν περί τούτου οι υπόλοιποι προσφοροδότες.
Είναι η θέση των αιτητών ότι έδωσαν καλόπιστα τα δείγματα μέσα στα χρονικά πλαίσια της δοθείσας παράτασης. Παρ΄ όλα αυτά, η Αναθεωρητική Αρχή έκρινε ότι η αναθέτουσα αρχή, παρέχοντας την παράταση παραβίασε την αρχή της ισότητας. ΄Ετσι προχώρησε στην απόρριψη της προσφοράς των αιτητών, λόγω ουσιωδών παραβάσεων των όρων της. Εν όψει της κατάληξης αυτής, συνεχίζουν οι αιτητές, παραβιάστηκαν οι αρχές της χρηστής διοίκησης, αφού το αίτημα για παράταση που έγινε στην αναθέτουσα αρχή έγινε αποδεκτό. Η παραβίαση της υποχρέωσης για ενημέρωση και των άλλων προσφοροδοτών, βαρύνει την αναθέτουσα αρχή και συνεπώς η προσβαλλόμενη απόφαση οδηγεί σε άδικη λύση και κακοπιστία της διοίκησης, ενώ αποδεικνύεται επίσης ότι δεν έγινε η απαιτούμενη δέουσα έρευνα.
Και το επιχείρημα αυτό θα πρέπει να απορριφθεί. Τα άρθρα 50 και 51 του περί των Γενικών Αρχών του περί Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999, Ν.158(Ι)/99, παραπέμπουν στις αρχές της χρηστής διοίκησης και της καλής πίστης και επιβάλλουν όπως η διοίκηση δεν επιτρέπεται να ενεργεί με τρόπο ασυνεπή, αντιφατικό ή κακόπιστο. Δεν θα πρέπει όμως να ξεχνούμε ότι η καλή πίστη δεν καταλήγει και σε κατάργηση της νομιμότητας στη λειτουργία της διοίκησης (Δημοκρατία ν. Παπαφώτη (1997) 3 Α.Α.Δ. 191, 196). Η αρχή της καλής πίστης σκοπεί στον αποκλεισμό της αυθαιρεσίας στη διοικητική λειτουργία αλλά δεν υπερφαλαγγίζει, όπως τονίζεται στην Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, την αρχή της σύννομης λειτουργίας της διοίκησης που είναι συνυφασμένη, όπως και κάθε κρατική λειτουργία, με την αρχή του κράτους δικαίου. Η αρχή της καλής πίστης δεν μεταβάλλει τις αρχές δικαίου που διέπουν την άσκηση των εξουσιών που εναποτίθενται σε διοικητικό όργανο, ούτε προεξοφλεί την άσκηση της εξουσίας που παρέχεται (βλέπε Παμπόρη ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 164/95, ημερ. 15.12.1995).
Προκύπτει από το άρθρο 56(10) (α), (β) και (γ) του Νόμου 101(Ι)/2003 ότι παρέχεται η εξουσία στην Αναθεωρητική Αρχή να ελέγχει την απόφαση της αναθέτουσας αρχής. Σύμφωνα με τους ειδικούς όρους της προσφοράς σε σχέση με τα δείγματα, οι προσφοροδότες όφειλαν να έχουν διαθέσιμα προς επιθεώρηση, ανά πάσα στιγμή, τα έπιπλα για τα οποία υπέβαλαν προσφορά, οποτεδήποτε τους ζητηθεί. Η προειδοποίηση για τυχόν μη συμμόρφωση με τον πιο πάνω όρο ήταν σαφής, αφού ρητά αναφερόταν ότι αδυναμία του προσφοροδότη να εκτελέσει τα πιο πάνω, οδηγεί σε απόρριψη της προσφοράς του.
Οι αιτητές είχαν, με την αδυναμία τους να παρουσιάσουν τα δείγματα μέσα στην τεθείσα προθεσμία, παραβιάσει ουσιώδη όρο της προσφοράς. Το σύντομο της παράτασης που ζητήθηκε, δεν έχει, υπό τις περιστάσεις, σημασία. Η αναθέτουσα αρχή παράνομα παραχώρησε την παράταση, χωρίς μάλιστα να πληροφορήσει σχετικά τους άλλους προσφοροδότες. Ορθώς λοιπόν και νομίμως έδρασε η Αναθεωρητική Αρχή, όταν προχώρησε και για το συγκεκριμένο λόγο ακύρωσε την απόφαση της αναθέτουσας αρχής. Αφού, λοιπόν, το σκεπτικό της επίδικης απόφασης είναι έγκυρο και νόμιμο, δεν μπορούν να έχουν παραβιαστεί οι αρχές της χρηστής διοίκησης, ενώ δεν παρατηρείται παράλειψη δέουσας έρευνας.
Οι αιτητές υποστηρίζουν, τέλος, ότι η επίδικη απόφαση είναι αντίθετη προς τη φυσική δικαιοσύνη και στην αρχή του δικαιώματος ακρόασης, όπως τούτο κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα, το Νόμο 158(Ι)/1999, αλλά και τη νομολογία, αφού δεν ακούστηκαν από την Αναθεωρητική Αρχή. Παραπέμπουν στο άρθρο 43(1) και (2) του Νόμου 158(Ι)/1999 για να υποστηρίξουν ότι, η Αναθεωρητική Αρχή θα έπρεπε να τους είχε καλέσει να δώσουν τη δική τους άποψη.
Στο Νόμο 101(Ι)/2003, ο οποίος εκτός του ότι είναι ειδικός νόμος, είναι και νεότερος του Ν.158(Ι)/99, δεν προβλέπεται υποχρέωση της Αναθεωρητικής Αρχής να καλεί σε ακρόαση τους επηρεαζόμενους. Στο άρθρο 56(7) προνοείται η καταχώρηση γραπτής έκθεσης από την αναθέτουσα αρχή, ενώ, κατά την εξέταση της προσφυγής, καλείται ο υποβάλλων την ιεραρχική προσφυγή, όπως και η αναθέτουσα αρχή, να εκθέσουν τις απόψεις τους αναφορικά με οποιοδήποτε θέμα εγείρεται στην εξεταζόμενη ιεραρχική προσφυγή. Η Αναθεωρητική Αρχή έχει ακόμα την εξουσία να εξετάζει συνοπτικά και να απορρίπτει ιεραρχική προσφυγή την οποία κρίνει αβάσιμη, χωρίς να καλείται καν ενώπιον της ο υποβάλλων την ιεραρχική προσφυγή ή η αναθέτουσα αρχή.
Χρήσιμη είναι και η αναφορά στην Κοινοτική Οδηγία 89/665/ΕΟΚ προς εναρμόνιση με την οποία ψηφίστηκε ο Νόμος 101(Ι)/2003. Η Οδηγία προτρέπει, με όσο το δυνατό ταχύτερες διαδικασίες, την εκδίκαση των ιεραρχικών προσφυγών, ανάγκη η οποία εικονογραφείται στην πρόνοια του άρθρου 56(12), η οποία προνοεί την έκδοση απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής το αργότερο μέσα σε 30 ημέρες από την άσκηση της ιεραρχικής προσφυγής.
Η Αναθεωρητική Αρχή δεν είναι όργανο πειθαρχικής φύσης και οι αποφάσεις της δεν έχουν το χαρακτήρα κύρωσης, που προβλέπεται στο άρθρο 43(1) του Νόμου 158(Ι)/1999.
Εξάλλου, οι αιτητές δεν ισχυρίζονται ότι τα γεγονότα δεν παρουσιάστηκαν ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής πλήρως και με αντικειμενικότητα. Διερωτάται κανείς τι θα μπορούσαν να πουν, αν παρουσιάζονταν ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής, όταν οι ίδιοι βρίσκονταν σε σαφή παραβίαση ουσιώδους όρου της προσφοράς.
Για όλους τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή απορρίπτεται, με έξοδα.
Φρ. Νικολαΐδης
Δ.
/ΜΔ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο