ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 80/2005)
29 Δεκεμβρίου, 2006
[Ε. ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΝΕΟΦΥΤΟΥ ΑΝΔΡΟΝΙΚΟΥ,
Αιτητής,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΤΟΥ
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ’ ων η Αίτηση.
________________________
Α. Ευσταθίου (κα), για τον Αιτητή.
Μ. Χατζηγεωργίου (κα), Νομικός Λειτουργός, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ’ ων η Αίτηση.
________________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.: Ο αιτητής, ιδιοκτήτης των τεμαχίων με αρ. 1116 και 1357, Φύλλο/Σχέδιο XXΙ.58 στο Παλιομέτοχο, υπέβαλε, με βάση τον Κ. 13(1) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Παρεκκλίσεις) Κανονισμών του 1999, (Κ.Δ.Π. 309/99), (οι «Κανονισμοί»), αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής (Σχεδίου Ανάπτυξης της Περιοχής). Στην αίτησή του, η οποία αφορούσε προσθήκες και/ή μετατροπές σε υφιστάμενο χοιροστάσιο που λειτουργούσε από το 1974, περιλήφθηκε και το τεμάχιο με αρ. 269, το οποίο είχε εκμισθώσει.
Σύμφωνα με τα αδιαμφισβήτητα γεγονότα, η Πολεοδομική Αρχή, (Διευθυντής Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως), για σκοπούς εξέτασης της αίτησης, υπέβαλε στο Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων, (το «Συμβούλιο»), μέσω του Υπουργείου Εσωτερικών, έκθεση, με την οποία εισηγήθηκε τη χορήγηση προσωρινής πολεοδομικής άδειας, διάρκειας ενός χρόνου, με δυνατότητα ανανέωσης μέχρι πέντε χρόνια, υπό προϋποθέσεις. Κατά τη μελέτη της αίτησης, εξασφάλισε τις απόψεις του Επάρχου Λευκωσίας, του Επαρχιακού Ιατρικού Λειτουργού Λευκωσίας, του Διευθυντή Υπηρεσίας Περιβάλλοντος, του Υγιεινολόγου Μηχανικού Λευκωσίας και του Κοινοτικού Συμβουλίου Παλιομετόχου. Στη συνέχεια, το Υπουργείο Εσωτερικών, αφού προηγουμένως ζήτησε τις απόψεις διαφόρων τμημάτων, υπέβαλε, στις 10/12/2002, στο Συμβούλιο σημείωμα, σχετικό με την προτεινόμενη ανάπτυξη.
Το Συμβούλιο, σε συνεδρία του στις 9/6/2003, αφού εξέτασε το εν λόγω σημείωμα, διαπίστωσε την ανάγκη διεξαγωγής δημόσιας ακρόασης, σύμφωνα με τον Κ. 16(1) των Κανονισμών, η οποία και πραγματοποιήθηκε στις 11/9/2003. Σ’ αυτήν παρευρέθηκαν ο αιτητής με τους συμβούλους του, η Πολεοδομική Αρχή, ο ΄Επαρχος Λευκωσίας και εκπρόσωποι άλλων υπηρεσιών, που είχαν ήδη διατυπώσει απόψεις.
Στις 5/4/2004, το Συμβούλιο εξέτασε την αίτηση στη βάση όλων όσα τέθηκαν ενώπιόν του, περιλαμβανομένων των πρακτικών της δημόσιας ακρόασης. Στα πρακτικά του αναφέρονται:-
«... αφού έλαβε υπόψη:
(α) το γεγονός ότι η προτεινόμενη ανάπτυξη χωροθετείται σε μη επιτρεπόμενη Ζώνη και συγκεκριμένα σε περιοχή στην οποία από το 1976 δεν επιτρέπεται η ανέγερση κτηνοτροφικών υποστατικών,
(β) το γεγονός ότι η προτεινόμενη ανάπτυξη βρίσκεται πολύ κοντά στον αυτοκινητόδρομο Λευκωσίας - Κοκκινοτριμιθιάς αφού απέχει 150μ. περίπου από αυτόν, αντί τουλάχιστον 2.000μ., με αποτέλεσμα να επηρεάζονται δυσμενώς οι ανέσεις των διερχομένων από τον αυτοκινητόδρομο,
(γ) το μεγάλο μέγεθος της προτεινόμενης ανάπτυξης το οποίο σύμφωνα με την Πολεοδομική Αρχή ανέρχεται σε 8.155τμ περίπου και το γεγονός ότι οι εκτεταμένες αυθαίρετες προσθήκες/μετατροπές των υποστατικών, των οποίων η κυβική χωρητικότητα ανέρχεται σε 294% (αντί όχι πέραν του 10% της αρχικής ανάπτυξης), έγιναν σε ΜΗ εγκριμένη χοιροτροφική μονάδα,
(δ) τις πολυάριθμες ενστάσεις που έχουν υποβληθεί κατά της προτεινόμενης ανάπτυξης τόσο από το Κοινοτικό Συμβούλιο Παλαιομετόχου όσο και από οργανωμένα σύνολα, φορείς, κατοίκους των γύρω περιοχών και ιδιοκτήτες παρακείμενων τεμαχίων γης, σύμφωνα με τις οποίες φαίνεται ότι η παρουσία του υφιστάμενου χοιροστασίου επηρεάζει δυσμενώς τις προοπτικές ανάπτυξης της Κοινότητας και των γύρω περιοχών, τις ανέσεις των παρακείμενων περιοχών, ιδιοκτησιών και χρήσεων,
αποφάσισε κατά πλειοψηφία, να εισηγηθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο όπως, με βάση τις εξουσίες που διαθέτει από το άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, απορρίψει την αίτηση θεωρώντας ότι αυτή δεν πληροί τις πρόνοιες του Κανονισμού 19(1)(α)-(ιβ) και γιατί η ανάπτυξη επηρεάζει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης (Δήλωσης Πολιτικής) Κανονισμός 19(2). Επίσης δεν θεωρείται έκτακτη και δικαιολογημένη προς το δημόσιο συμφέρον.»
Περαιτέρω, εισηγήθηκε όπως:-
«... τα αρμόδια Υπουργεία, Τμήματα και Υπηρεσίες του Κράτους επαναμελετήσουν την πολιτική τους στον καθορισμό κτηνοτροφικών ζωνών και περιοχών ώστε τέτοιας φύσεως επιχειρήσεις να υποβοηθηθούν να στεγαστούν και λειτουργήσουν σε επιτρεπόμενες Ζώνες για να αποφευχθούν τα προβλήματα και η οχληρία που προκαλούνται από τη χωροθέτηση τους σε μη επιτρεπόμενες περιοχές.»
Το Υπουργικό Συμβούλιο, ακολούθως, στις 19/10/2004, εξέτασε την αίτηση και την Πρόταση ημερομηνίας 15/9/2004, που υπέβαλε σ’ αυτό το Υπουργείο Εσωτερικών, και αποφάσισε να απορρίψει την αίτηση, για τους λόγους που φαίνονται στην πρόταση. Η απόφαση δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και ενημερώθηκε ανάλογα η Βουλή των Αντιπροσώπων, σύμφωνα με τον Κ. 18(2) των Κανονισμών.
Η απόρριψη της αίτησης οδήγησε στην καταχώριση της παρούσας προσφυγής, με την οποία ζητείται ακύρωσή της. Προβάλλονται για το σκοπό αυτό διάφοροι λόγοι, μεταξύ των οποίων κακή σύνθεση και/ή λειτουργία οργάνου που συμμετείχε στη διαδικασία λήψης της προσβαλλόμενης απόφασης και, συγκεκριμένα, του Συμβουλίου, έλλειψη αιτιολογίας και παραβίαση των αρχών της καλής πίστης και της χρηστής διοίκησης.
Επικαλείται ο συνήγορος του αιτητή ότι υπάρχει παράβαση του Κ. 6(1) των Κανονισμών. Δεν προκύπτει, υπέβαλε, από το φάκελο, εάν τα μέλη του Συμβουλίου προσκλήθηκαν στη συνεδρία εμπρόθεσμα. Συγκεκριμένα, το μέλος Γεώργιος Ιακώβου, καθώς προκύπτει από το πρακτικό ημερομηνίας 5/4/2004, απουσίαζε, χωρίς να φαίνεται εάν προσκλήθηκε εμπρόθεσμα.
Η συνήγορος των καθ’ ων η αίτηση, για να αντικρούσει τον πιο πάνω ισχυρισμό, επισύναψε στη γραπτή της αγόρευση επιστολή, ημερομηνίας 22/3/2004, προς όλα τα μέλη του Συμβουλίου και υπέβαλε ότι από αυτήν προκύπτει το εμπρόθεσμο της πρόσκλησης όλων των μελών.
Ανάλογο ζήτημα είχα την ευκαιρία να πραγματευθώ στη Frosco Enterprises Ltd v. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 403/03, 4/2/05, από την οποία και παραθέτω σχετικό απόσπασμα:-
«Σύμφωνα με το ΄Αρθρο 26(2) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμων του 1972 έως (Αρ. 2) του 1999, όπως έχει τροποποιηθεί με το Ν. 142(Ι)/99, αρμόδιο να χορηγεί πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση του σχεδίου ανάπτυξης είναι το Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο και χορηγεί σε έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον περιπτώσεις ή άλλες ειδικές περιπτώσεις σύμφωνα με τους Κανονισμούς. Το Συμβούλιο, σύμφωνα με τον Κ. 3 των Κανονισμών, συμβουλεύει το Υπουργικό Συμβούλιο, μέσω του Υπουργού Εσωτερικών, στην άσκηση των, δυνάμει του εδαφίου (2) του ΄Αρθρου 26 των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμων, αρμοδιοτήτων του.
Στον Κ. 6(1) των Κανονισμών, γίνεται πρόβλεψη για γραπτή πρόσκληση από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου ή, σε περίπτωση κωλύματος, από τον Αντιπρόεδρο, των μελών του Συμβουλίου στις συνεδρίες. Στον ίδιο Κανονισμό αναφέρεται:-
‘Νοείται ότι η εισήγηση του Συμβουλίου προς το Υπουργικό Συμβούλιο συνοδεύεται από τα πρακτικά της συνεδρίας του κατά την οποία λήφθηκε η τελική απόφαση. Στα πρακτικά αυτά πρέπει να καταγράφονται οι απόψεις ενός εκάστου των μελών του Συμβουλίου.’
Το ζήτημα της σύνθεσης συλλογικού οργάνου, στο σύγγραμμα Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Π.Δ. Δαγτόγλου, Τέταρτη Αναθεωρημένη ΄Εκδοση, σελ. 471, παράγραφος 956, αντικρίζεται ως εξής:-
‘Τα μέλη του συλλογικού οργάνου πρέπει να κ α λ ο ύ ν τ α ι εγκαίρως και εγγράφως να συμμετάσχουν σε κάθε συνεδρίαση, εκτός αν υπάρχουν τακτές ημέρες συνεδριάσεως.’
Σ’ ό,τι αφορά τον τρόπο πρόσκλησης, στο Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Επαμεινώνδα Π. Σπηλιωτοπούλου, Πέμπτη ΄Εκδοση, αναφέρεται:- (σελ. 128, παράγραφος 127)
‘Εξάλλου, η πρόσκληση των μελών πρέπει να αποδεικνύεται από έγγραφα, που είναι προγενέστερα της ημερομηνίας της συνεδρίασης (π.χ. αποδεικτικό επίδοσης, βεβαίωση του καλουμένου, υπογραφή από το μέλος βιβλίου πρόσκλησης κλπ.) (ΣΕ 3220/1982). Η πρόσκληση μπορεί να γίνει και με τηλεφώνημα ή τηλεγράφημα, εφόσον αποδεικνύεται από σχετική σημείωση σε ειδικό βιβλίο, η οποία φέρει χρονολογία και την υπογραφή του προσώπου που έκανε το τηλεγράφημα ή το τηλεφώνημα (Ν. 1599/1986, άρθρο 19§5).
Την έλλειψη της πρόσκλησης και συνεπώς την πλημμέλεια της νόμιμης σύνθεσης για το λόγο αυτό θεραπεύει η παρουσία του μέλους στη συνεδρίαση (ΣΕ 2255/1967).’
Ανάλογα αναφέρονται στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929 - 1959, σελ. 110-111, και έχουν θεσμοθετηθεί με το ΄Αρθρο 21(3) του Ν. 158(Ι)/99.»
Από την πρόσκληση, η οποία παρουσιάστηκε εκ μέρους των καθ’ ων η αίτηση, δεν προκύπτει οποιοδήποτε στοιχείο, από το οποίο να συνάγεται η αποστολή της. Η έλλειψη στοιχείων ότι, για τη συνεδρία της 5/4/2004, απεστάλησαν εμπρόθεσμες ειδοποιήσεις πλήττει τη νομιμότητα της σύνθεσης του Συμβουλίου, η οποία, όμως, πλήττεται και από την παράλειψη καταγραφής των απόψεων ενός εκάστου των μελών του στα πρακτικά της, όπως προβλέπει ο Κ. 6 των Κανονισμών.
Στην Πρόταση, η οποία ετοιμάστηκε και απεστάλη στο Υπουργικό Συμβούλιο, καίτοι γίνεται αναφορά στα πρακτικά των συνεδριάσεων του Συμβουλίου, όπως προνοείται από τον Κ. 6(4) των Κανονισμών, δεν προκύπτει να υπάρχουν οι απόψεις των μελών, όπως ακριβώς απαιτείται, ούτε άλλες καταγραφές σε σχέση με αυτό το ζήτημα. ΄Ο,τι καταγράφεται στα πρακτικά, είναι μόνο η κατά τρόπο θετικό αντίκριση της αίτησης από το μέλος Ρ. Μέση. Ενώπιον του Συμβουλίου, από το σύνολο των εγγράφων του φακέλου, προκύπτει ότι υπήρχαν απόψεις και υπέρ της έγκρισης του αιτήματος υπό όρους. Το Συμβούλιο είχε καθήκον να διατυπώσει τις δικές του απόψεις και όχι, επικαλούμενο, κατά τρόπο γενικό, τις πρόνοιες του Κ. 19(1)(α)-(ιβ) των Κανονισμών και ότι η ανάπτυξη επηρεάζει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης - (Δήλωσης Πολιτικής, Κ. 19(2) των Κανονισμών), να απορρίψει την αίτηση. Αιτιολογία, η οποία διατυπώνεται κατά τρόπο γενικό και αόριστο, ώστε να μην μπορεί να προκύψει από αυτή με ποια στοιχεία η Διοίκηση διαμόρφωσε την κρίση της, δεν αποτελεί επαρκή αιτιολογία, όπως δεν αποτελεί επαρκή αιτιολογία απλή αναφορά στους γενικούς όρους του Νόμου, οι οποίοι μπορεί να τύχουν εφαρμογής σε οποιαδήποτε περίπτωση - (βλ. ΄Αρθρο 28(2) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999, (Ν. 158(Ι)/99) και Δημοκρατία κ.ά. ν. Φιλιππίδη (1989) 3 Α.Α.Δ. (Ε) 292). Το Συμβούλιο παρέλειψε να διατυπώσει τις απόψεις του, κατά τρόπο που θα επέτρεπε στο Δικαστήριο να εξετάσει και να εκτιμήσει τα διάφορα στοιχεία που διαμόρφωσαν την απορριπτική κρίση του. Το σκεπτικό της διαφωνίας του μέλους Ρ. Μέση, όπως καταγράφεται στα πρακτικά, ουσιαστικά, καθιστούσε την ανάγκη διατύπωσης των απόψεων και των υπολοίπων μελών του Συμβουλίου πιο επιτακτική, ενόψει και της τελικής εισήγησής του ότι τα αρμόδια Υπουργεία, Τμήματα και Υπηρεσίες θα πρέπει να επαναμελετήσουν την πολιτική τους σε σχέση με τον καθορισμό κτηνοτροφικών ζωνών και περιοχών.
Οι ίδιοι λόγοι ακύρωσης, που εδώ προβάλλονται, προβλήθηκαν και εξετάστηκαν από τον Κραμβή, Δ., στη Νεοφύτου ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 12/05, 14/6/06. Και εκεί αμφισβητείτο η νομιμότητα απόρριψης αίτησης χορήγησης πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση, η οποία αφορούσε σε επέκταση υφιστάμενου χοιροστασίου στην ίδια περιοχή. Κατά την εξέταση και εκείνης της αίτησης, ακολουθήθηκε η ίδια διαδικασία και για τους ίδιους, ουσιαστικά, λόγους το αίτημα απορρίφθηκε.
Είχα την ευκαιρία να μελετήσω την πιο πάνω απόφαση, το αποτέλεσμα της οποίας με βρίσκει απόλυτα σύμφωνη. Το ακόλουθο απόσπασμα από αυτή, το οποίο υιοθετώ, σφραγίζει και το αποτέλεσμα εδώ:-
«Το Συμβούλιο διαφοροποιήθηκε από τις πιο πάνω θετικές απόψεις, χωρίς ωστόσο να διατυπώσει τις δικές του απόψεις αναλυτικά, ως είχε καθήκον. Περιορίστηκε σε αόριστες και γενικές εκτιμήσεις χωρίς να κρίνει αν οι λόγοι για τους οποίους ζητήθηκε η παρέκκλιση ευσταθούσαν.
Η εισήγηση του Συμβουλίου, που υιοθετήθηκε αυτούσια από το Υπουργικό Συμβούλιο, επιδρά και ανατρέπει το κύρος της τελικής απόφασης. Τα πρακτικά της συνεδρίας του Συμβουλίου δεν παρέχουν τη δυνατότητα άσκησης δικαστικού ελέγχου ούτε φωτίζουν τους λόγους για τους οποίους απορρίφθηκε η αίτηση από το Υπουργικό.»
Η προσφυγή επιτυγχάνει.
Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται με έξοδα υπέρ του αιτητή.
Ε. Παπαδοπούλου,
Δ.
/ΜΠ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο