(2006) 4 ΑΑΔ 31
23 Ιανουαρίου, 2006
[ΦΩΤΙΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 20, 28, 29 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΩΤΗΡΗΣ ΠΟΛΥΚΑΡΠΟΥ,
Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΝΟΣΗΛΕΥΤΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗΣ,
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΥΓΕΙΑΣ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1102/2004)
Διοικητική πράξη ― Εκτελεστή ― Σε αντιδιαστολή προς πράξη στερούμενη εκτελεστότητας ― Περιστάσεις της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης απόφασης στην κριθείσα περίπτωση.
Νοσηλευτική και Μαιευτική ― Οι περί Νοσηλευτικής Σχολής Κανονισμοί του 1984 ― Η παράλειψη δημοσίευσής τους στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας τους καθιστά άκυρους ― Νομοθετικό, συνταγματικό και νομολογιακό πλαίσιο.
Διοικητικό Δίκαιο ― Γενικές αρχές ― Δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης ― Άρθρο 43 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(Ι)/99) ― Περιστάσεις παραβίασης του στην κριθείσα περίπτωση.
Ο αιτητής προσέφυγε κατά της απόφασης διακοπής της φοίτησής του στη Νοσηλευτική Σχολή.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Προέχει εξέταση του ισχυρισμού των καθ’ ων η αίτηση, ότι δεν υφίσταται εκτελεστή διοικητική πράξη. Λαμβάνοντας υπόψη ότι εδώ δεν πρόκειται απλώς περί επιβολής πειθαρχικών μέτρων κατά τη διάρκεια της φοίτησης του αιτητή, αλλά περί διακοπής της φοίτησής του και των δεσμών του με τη Σχολή, η προδικαστική ένσταση δεν ευσταθεί και γι’ αυτό απορρίπτεται.
2. Το επόμενο θέμα που θα πρέπει να εξεταστεί, είναι η εγκυρότητα των Κανονισμών της Νοσηλευτικής Σχολής με βάση τους οποίους λήφθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση. Οι εν λόγω Κανονισμοί είναι οι περί Νοσηλευτικής Σχολής Κανονισμοί 1984. Ο ισχυρισμός του αιτητή ότι οι Κανονισμοί δεν έχουν δημοσιευτεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας φαίνεται να ευσταθεί.
Οι εν λόγω Κανονισμοί φαίνεται να εκδόθηκαν από τον Υπουργό Υγείας δυνάμει των προνοιών του Κανονισμού 4(2) των περί Νοσοκομίας και Μαιευτικής Σχολής (Έλεγχος και Διαχείρισις) Κανονισμών 1984 (The School of Nursery and Midwifery (Control and Management) Rules 1984.
Κατά το χρόνο έκδοσης των εν λόγω κανονισμών, ο μόνος σχετικός νόμος με βάση τον οποίο θα μπορούσαν να εκδοθούν κανονισμοί, ήταν ο περί Νοσοκομίας και Μαιευτικής Νόμος Κεφ. 253 (όπως τροποποιήθηκε με το Ν. 40/62), νόμος που αργότερα καταργήθηκε από τον περί Νοσηλευτικής και Μαιευτικής Νόμο του 1988 (Ν. 214/88) που τέθηκε σε ισχύ την 1/5/89.
Προκύπτει ότι οι εν λόγω Κανονισμοί δεν έχουν δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα σύμφωνα με το Άρθρο 82 του Συντάγματος, γεγονός που καθιστά αυτούς άκυρους. Ο ισχυρισμός των καθ’ ων η αίτηση ότι πρόκειται για εσωτερικούς κανονισμούς που δε χρειάζεται να δημοσιευθούν δεν ευσταθεί. Εδώ πρόκειται περί Κανονισμών και μάλιστα με πρόνοιες δραστικής μορφής αφού προβλέπουν για διαγραφή κάποιου από τη Σχολή για τους οποίους υπήρχε και πρόνοια στο Κεφ. 253 ότι έπρεπε να δημοσιευθούν.
3. Περαιτέρω οι καθ’ ων η αίτηση παρέλειψαν να δώσουν την ευκαιρία στον αιτητή να ακουστεί, προτού διαγράψουν αυτόν από τη Σχολή, ενέργεια που παραβιάζει το Άρθρο 43 του Νόμου 158(1)/99.
Η προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία διακόπηκε η φοίτηση του αιτητή στη Σχολή, σίγουρα εμπίπτει στις πρόνοιες του εδ. (1) του Άρθρου 43, με αποτέλεσμα να τυγχάνει εφαρμογής και το εδ. (2) που εναποθέτει υποχρέωση στο διοικητικό όργανο να παράσχει την ευκαιρία στο επηρεαζόμενο πρόσωπο για να ακουστεί προτού λάβει τελική απόφαση. Εδώ είναι φανερό ότι τέτοιο δικαίωμα δε δόθηκε στον αιτητή. Έτσι σε περίπτωση που οι κανονισμοί ήσαν έγκυροι, η προσφυγή θα επιτύγχανε γι’ αυτό το λόγο.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Vrahimis v. Prodromou a.o. (1984) 3(B) C.L.R. 1428,
Προεστού v. Δημοκρατίας (2001) 3 (Α) Α.Α.Δ. 233,
Δημοκρατία v. Χανιάν (1998) 3 Α.Α.Δ. 690,
Ploussiou v. Central Bank of Cyprus (1983) 3 C.L.R. 398,
Τοφίδου κ.ά. v. Δημοκρατίας (1994) 3 Α.Α.Δ. 263,
Ηρακλείδου v. Πανεπιστημίου Κύπρου (2003) 4(Β) Α.Α.Δ. 967,
Σιεκκερής κ.ά. v. Αρχής Βιομηχανικής Καταρτίσεως (1988) 3(C) C.L.R. 2048.
Προσφυγή.
Α. Σ. Αγγελίδης με Ξ. Ευγενίου, για τον αιτητή.
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου, Νομικός Λειτουργός για Γενικό Εισαγγελέα, για τους Καθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΦΩΤΙΟΥ, Δ.: Με την παρούσα προσφυγή ο αιτητής ζητά τις ακόλουθες θεραπείες τις οποίες και παραθέτω αυτούσιες:
«1. Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση του καθ’ ου η αίτηση ημερ. 17.9.2004 την οποία έλαβε γνώση ο αιτητής κατά ή περί τις 21.9.04 όπου με βάση μη νόμιμους και ή αντισυνταγματικούς εσωτερικούς κανονισμούς διέκοψε το δικαίωμα εκπαίδευσης και/ή τη συνέχιση των σπουδών του αιτητή στην Νοσηλευτική Σχολή είναι άκυρη παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος.
2. Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η παράλειψη του καθ’ ου η αίτηση να απαντήσει στις από 22.9.04 και 7.10.04 επιστολές του αιτητή είναι άκυρη και ότι παραλήφθηκε θα έπρεπε να διερευνηθεί.
3. Έξοδα και Φ.Π.Α..»
Γεγονότα
Ο αιτητής, κατά τον ουσιώδη χρόνο, ήταν φοιτητής στη Νοσηλευτική Σχολή. Με επιστολή της Διευθύντριας της Σχολής ημερ. 9/9/04 προς το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Υγείας, που είναι ο Πρόεδρος του Διοικητικού Συμβουλίου της Σχολής, έγινε εισήγηση για διακοπή της φοίτησης του αιτητή γιατί εξασφάλισε σε τρία θέματα βαθμολογία κάτω του 30%. Αποτέλεσμα ήταν να δοθεί εκ μέρους της Νοσηλευτικής Σχολής η επιστολή με ημερ. 17/9/04 προς τον αιτητή, το περιεχόμενο της οποίας έχει ως ακολούθως:
«Πληροφορείσθε ότι με βάση τον κανονισμό της Νοσηλευτικής Σχολής 13.α, η διακοπή της φοίτησης σας έχει εγκριθεί και ισχύει από την 17η Σεπτεμβρίου του 2004».
Νομικοί Ισχυρισμοί
Στην αίτηση διατυπώνονται αρκετοί λόγοι γιατί η πιο πάνω απόφαση είναι παράνομη. Στη γραπτή όμως αγόρευση αναπτύχθηκαν οι ακόλουθοι λόγοι:
(α) ότι η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε εσφαλμένα, αντισυνταγματικά, με βάση εσωτερικούς κανονισμούς που δεν έχουν καμιά νομοθετική εξουσιοδότηση και οι οποίοι δε δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας·
(β) Διαζευκτικά του (α) πιο πάνω, ότι ο Καν. 13.α συγκρούεται με τον Καν. 10.2·
(γ) ότι παραβιάστηκε η αρχή της ίσης μεταχείρισης και της ισότητας που διασφαλίζει το Άρθρο 28 του Συντάγματος·
(δ) ότι ο αιτητής στερήθηκε του δικαιώματος να ακουστεί προτού ληφθεί η δυσμενής γιαυτόν απόφαση και τούτο κατά παράβαση του Άρθρου 43(2) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(1)/99)·
(ε) ανυπαρξία απόφασης, δηλαδή δεν υπάρχει η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Σχολής ημερ. 16/9/04 κατά την οποία, σύμφωνα με τους καθ’ ων η αίτηση, αποφασίστηκε η διακοπή της φοίτησης του αιτητή· και
(στ) αναφορικά με το δεύτερο αιτητικό της προσφυγής, με το να παραλείψουν να απαντήσουν οι καθ’ ων στις επιστολές του αιτητή ημερ. 22/9/04 και 7/10/04, παραβιάστηκε το Άρθρο 29 του Συντάγματος.
Η πλευρά των καθ’ ων η αίτηση, με τη γραπτή τους αγόρευση, εγείρουν για πρώτη φορά, προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη απόφαση «δεν αποτελεί πράξη που ελέγχεται με την Αναθεωρητική Δικαιοδοσία του Άρθρου 146 του Συντάγματος καθότι βασίζεται σε εσωτερικούς κανονισμούς της Διοίκησης, συνεπώς και η ίδια αποτελεί εσωτερικό μέτρο της Διοίκησης. Έχουν δηλαδή την μορφή εγκυκλίου». Βασίζονται στο βιβλίο του Νίκου Χαραλάμπους «Η Κανονιστική Εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου (Εταιρεία Επιστημονικών και Πολιτιστικών Μελετών, Λευκωσία, 1978 σελ. 11) και λοιπές αυθεντίες μεταξύ των οποίων στις υποθέσεις Vrahimis v. Prodromou a.o. (1984) 3(Β) C.L.R. 1428 και Προεστού v. Δημοκρατίας (2001) 3(Α) Α.Α.Δ. 233.
Εξέταση Νομικών Ισχυρισμών
Με βάση τα πιο πάνω το θεωρώ ορθό όπως αρχίσω την εξέταση της υπόθεσης από τον ισχυρισμό των καθ’ ων η αίτηση ότι δεν έχουμε εκτελεστή διοικητική πράξη. Μελέτησα τις αντίστοιχες θέσεις και τις αυθεντίες που επικαλέστηκε η κάθε πλευρά. Λαμβάνοντας υπόψη ότι εδώ δεν πρόκειται απλώς περί επιβολής πειθαρχικών μέτρων κατά τη διάρκεια της φοίτησης του αιτητή αλλά τη διακοπή της φοίτησής του και των δεσμών του με τη Σχολή, καταλήγω, ενόψει και των όσων αποφασίστηκαν στην υπόθεση Κυπριακή Δημοκρατία v. Χανιάν (1998) 3 Α.Α.Δ. 690, ότι η προδικαστική ένσταση δεν ευσταθεί και γι’ αυτό απορρίπτεται.
Το επόμενο θέμα που θα πρέπει να εξεταστεί, είναι η εγκυρότητα των Κανονισμών της Νοσηλευτικής Σχολής με βάση τους οποίους λήφθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση. Οι εν λόγω Κανονισμοί είναι οι περί Νοσηλευτικής Σχολής Κανονισμοί 1984. Ο ισχυρισμός του ευπαιδεύτου συνηγόρου του αιτητή ότι οι Κανονισμοί δεν έχουν δημοσιευτεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας φαίνεται να ευσταθεί, αφού (α) δεν έγινε ισχυρισμός περί του αντιθέτου από την πλευρά των καθ’ ων η αίτηση και (β) από σχετική έρευνα που έχω προβεί, δε φαίνεται να είναι δημοσιευμένοι. Περαιτέρω, το ότι δεν είναι δημοσιευμένοι, προκύπτει έμμεσα και από τη θέση της πλευράς των καθ’ ων η αίτηση που ισχυρίζεται ότι δεν απαιτείτο η δημοσίευσή τους στην Επίσημη Εφημερίδα αφού αυτοί ίσχυαν απλώς ως «εσωτερικοί κανονισμοί», όπως τους περιέγραψε.
Οι εν λόγω Κανονισμοί φαίνεται να εκδόθηκαν από τον Υπουργό Υγείας δυνάμει των προνοιών του Κανονισμού 4(2) των περί Νοσοκομίας και Μαιευτικής Σχολής (Έλεγχος και Διαχείρισις) Κανονισμών 1984 (The School of Nursery and Midwifery (Control and Management) Rules 1984), ο οποίος διαλαμβάνει ως ακολούθως:
«4.(1) Regulations on the management and control of the School will be issued by the Minister on the advice of the Board, according to the existing Nursing legislation.
(2) Regulations so made may contain provision for:-
(a) the number, type and timing of courses;
(b) the qualifications of candidates for each course and the selection procedure of various training programmes;
(c) the exercise of disciplinary control over the students;
(d) the dismissal of students on grounds of unsatisfactory progress on their course of study;
(e) any matter relating to the management of the school.»
Σημειώνω εδώ ότι κατά το χρόνο έκδοσης των εν λόγω κανονισμών, ο μόνος σχετικός νόμος με βάση τον οποίο θα μπορούσαν να εκδοθούν κανονισμοί, ήταν ο περί Νοσοκομίας και Μαιευτικής Νόμος Κεφ. 253 (όπως τροποποιήθηκε με το Ν. 40/62), νόμος που αργότερα καταργήθηκε από τον περί Νοσηλευτικής και Μαιευτικής Νόμο του 1988 (Ν. 214/88) που τέθηκε σε ισχύ την 1/5/89. Σύμφωνα με το Άρθρο 14 του Κεφ. 253 (όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 40/62), το Υπουργικό Συμβούλιο μπορούσε να εκδώσει κανονισμούς «που θα δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας» (The Governor in Council may make Regulations to be published in the Gazette).
Οι προαναφερθέντες Κανονισμοί του 1984 με βάση τους οποίους εκδόθηκαν άλλοι Κανονισμοί του 1984 (οι επίδικοι) δε δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα ούτε βέβαια οι επίδικοι. Σημειώνω εδώ ότι και στο νέο Νόμο 214/88 υπάρχει πρόνοια (βλ. Άρθρο 22) ότι το Υπουργικό Συμβούλιο «δύναται να εκδίδη Κανονισμούς δημοσιευόμενους εν τη Επισήμω Εφημερίδι της Δημοκρατίας ....». Δυστυχώς μέχρι το χρόνο που λήφθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση αλλά και μέχρι την ημερομηνία ακρόασης της παρούσας υπόθεσης, δε φαίνεται να εκδόθηκαν νέοι Κανονισμοί. Γι’ αυτό και οι καθ’ ων ενήργησαν με βάση τους κανονισμούς του 1984.
Με το Άρθρο 24(1) του Ν. 214/88 γίνεται πρόνοια ότι «άπαντες οι κανονισμοί οι εκδοθέντες δυνάμει του Κεφ. 253 θα λογίζονται ως εκδοθέντες δυνάμει του παρόντος Νόμου και θα ισχύωσι καθ’ ήν έκτασιν δεν είναι αντίθετοι προς τον παρόντα Νόμον».
Από τα πιο πάνω προκύπτει ότι οι εν λόγω Κανονισμοί δεν έχουν δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα σύμφωνα με το Άρθρο 82 του Συντάγματος γεγονός που καθιστά αυτούς άκυρους. (βλ. Ploussiou v. Central Bank οf Cyprus (1983) 3 C.L.R. 398, Τοφίδου κ.ά. v. Δημοκρατίας (1994) 3 Α.Α.Δ. 263 και Βασιλεία Ηρακλείδου v. Πανεπιστημίου Κύπρου (2003) 4(Β) Α.Α.Δ. 967). Ο ισχυρισμός των καθ’ ων η αίτηση ότι πρόκειται για εσωτερικούς κανονισμούς που δε χρειάζεται να δημοσιευθούν δεν ευσταθεί. Η υπόθεση Σιεκκερής κ.ά. v. Αρχής Βιομηχανικής Καταρτίσεως (1988) 3(C) C.L.R. 2048, που επικαλείται η πλευρά των καθ’ ων η αίτηση, δε βοηθά τη θέση της αφού εκεί το θέμα αφορούσε δημοσίευση σχεδίων υπηρεσίας και αυτό που αποφασίστηκε ήταν ότι «ελλείψει σχετικής νομοθετικής διάταξης για δημοσίευση, αυτή δεν είναι αναγκαία». Εδώ όμως πρόκειται περί Κανονισμών και μάλιστα με πρόνοιες δραστικής μορφής αφού προβλέπουν για διαγραφή κάποιου από τη Σχολή για τους οποίους υπήρχε και πρόνοια στο Κεφ. 253 ότι έπρεπε να δημοσιευθούν. Η περίπτωσή μας είναι πλησιέστερη προς την υπόθεση Βασιλεία Ηρακλείδου v. Πανεπιστημίου Κύπρου (ανωτέρω) που η διαγραφή της αιτήτριας από το Πανεπιστήμιο ακυρώθηκε από το Δικαστήριο ακριβώς γιατί έγινε στη βάση Κανόνων που δε δημοσιεύθηκαν.
Με βάση τα πιο πάνω η προσφυγή επιτυγχάνει. Παρά το ότι η υπόθεση αποπερατώνεται προτιμώ να εξετάσω ακόμα ένα από τους νομικούς λόγους που υποστηρίζουν την αίτηση, υποθέτοντας βέβαια ότι οι προαναφερθέντες κανονισμοί του 1984 ήσαν έγκυροι. Αναφέρομαι στον ισχυρισμό ότι οι καθ’ ων η αίτηση παρέλειψαν να δώσουν την ευκαιρία στον αιτητή να ακουστεί, προτού διαγράψουν αυτόν από τη Σχολή, ενέργεια που παραβιάζει το Άρθρο 43 του προαναφερθέντος Νόμου 158(1)/99, το οποίο, στην έκταση που μας ενδιαφέρει, έχει ως εξής:
«43.(1) Το δικαίωμα ακρόασης παρέχεται, εκτός από τις περιπτώσεις τις οποίες ο νόμος προβλέπει ρητά, σε κάθε πρόσωπο που θα επηρεαστεί από την έκδοση πράξης ή από τη λήψη διοικητικού μέτρου που είναι πειθαρχικής φύσης ή που έχει το χαρακτήρα της κύρωσης ή που είναι άλλως πως δυσμενούς φύσης.
(2) Διοικητικό όργανο που προτίθεται να στηρίξει την απόφαση του σε ισχυρισμούς εναντίον ενός προσώπου οφείλει να παράσχει την ευκαιρία στο πρόσωπο αυτό να υποβάλει τις απόψεις του για τους ισχυρισμούς αυτούς.
......................................................................................................»
Η προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία διακόπηκε η φοίτηση του αιτητή στη Σχολή, σίγουρα εμπίπτει στις πρόνοιες του εδ. (1) του προαναφερθέντος Άρθρου 43 με αποτέλεσμα να τυγχάνει εφαρμογής και το εδ. (2) που εναποθέτει υποχρέωση στο διοικητικό όργανο να παράσχει την ευκαιρία στο επηρεαζόμενο πρόσωπο για να ακουστεί προτού λάβει τελική απόφαση. Εδώ είναι φανερό ότι τέτοιο δικαίωμα δε δόθηκε στον αιτητή. Απλώς με την επιστολή της 17/9/04 τον πληροφορούσαν ότι η διακοπή της φοίτησης ίσχυε από την ίδια ημερομηνία. Έτσι σε περίπτωση που οι κανονισμοί ήσαν έγκυροι, η προσφυγή θα επιτύγχανε γι’ αυτό το λόγο. Ενόψει της επιτυχίας της προσφυγής αναφορικά με το αιτητικό 1, δε χρειάζεται να εξεταστεί το αιτητικό 2.
Ως αποτέλεσμα η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα υπέρ του αιτητή. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται σύμφωνα με το Άρθρο 146.4(β) του Συντάγματος.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο