ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 951/2006)
28 Μαρτίου, 2008
[ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΘΕΚΛΑ ΜΑΡΚΟΥ ΙΩΑΝΝΟΥ,
Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
2. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ’ ων η αίτηση.
Α.Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.
Μ. Χατζηγεωργίου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ’ ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.: Η Θέκλα Μάρκου Ιωάννου (αιτήτρια) προσβάλλει την ορθότητα της απόφασης του Υπουργείου Εσωτερικών και του Υπουργικού Συμβουλίου (καθ’ων η αίτηση), με την οποία απορρίφθηκε ιεραρχική προσφυγή της εναντίον απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής να μην της χορηγήσει πολεοδομική άδεια για την ανέγερση κατοικίας με κολυμβητική δεξαμενή στο χωριό Τάλα.
(α) Τα γεγονότα.
Η αιτήτρια υπέβαλε στις 14/3/2003 από κοινού με άλλα τρία πρόσωπα αίτηση στην Πολεοδομική Αρχή για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας για ανέγερση οικίας και κολυμβητικής δεξαμενής στο Τεμάχιο αρ. 374 στην Τάλα, στο οποίο ήταν συνιδιοκτήτρια. Στις 29/1/2004 η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την αίτηση γιατί δεν πληρούνταν οι προϋποθέσεις της παραγράφου 7.4.1(α) του Τοπικού Σχεδίου Πάφου, σύμφωνα με την οποία η ανέγερση μεμονωμένης κατοικίας στη συγκεκριμένη περιοχή ήταν δυνατή σε τεμάχιο με εμβαδόν τουλάχιστο 6.000 τ.μ. Η αιτήτρια υπέβαλε στις 17/6/2004 ιεραρχική προσφυγή εναντίον της πιο πάνω απορριπτικής απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής, επικαλούμενη το νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, σύμφωνα με το οποίο για την παραχώρηση άδειας ανέγερσης κατοικίας με κολυμβητική δεξαμενή, εκτός του ορίου ανάπτυξης, απαιτείτο ελάχιστο εμβαδόν 4.000 τ.μ. Η Υπουργική Επιτροπή στην οποία έχει εκχωρηθεί η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου, σύμφωνα με το άρθρο 31(2) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, Ν. 90/72 (όπως τροποποιήθηκε), αφού έλαβε υπόψη σχετικό Σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών και τις εισηγήσεις του Διευθυντή και του Επαρχιακού Λειτουργού του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Πάφου, αποφάσισε κατά τη συνεδρία της, της 28/2/2006, να απορρίψει την ιεραρχική προσφυγή με το πιο κάτω αιτιολογικό:
“Η Επιτροπή μελέτησε το Σημείωμα αρ. 59/26 του Υπουργείου Εσωτερικών και, αφού εξέτασε τα πραγματικά γεγονότα και νομικά χαρακτηριστικά που σχετίζονται με την υποβληθείσα πολεοδομική αίτηση, την απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής, καθώς και τους λόγους που επικαλείται η αιτήτρια, αποφάσισε, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, να απορρίψει την Ιεραρχική Προσφυγή, για τους ίδιους λόγους για τους οποίους απορρίφθηκε η αίτηση από την Πολεοδομική Αρχή, κρίνοντας ότι η απόφαση της Αρχής είναι ορθή νόμιμη με βάση τη νομοθεσία και τις πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου Πάφου (Τροποποιημένου) που δημοσιεύτηκε στις 21.3.2003. Η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι ορθά η Πολεοδομική Αρχή έκρινε ότι δεν ήταν εύλογο το χρονικό διάστημα των 7 ημερών που μεσολάβησε από την ημέρα υποβολής της αίτησης (14.3.2003) μέχρι την ημέρα δημοσίευσης του Τοπικού Σχεδίου Πάφου (Τροποποιημένου) στις 21.3.2003 και ορθά μελέτησε την αίτηση με βάση το νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά την ημέρα της λήψης της απόφασης.”
Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η πιο πάνω απόφαση είναι άκυρη γιατί ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών ενεπλάκη αναρμοδίως στη διαδικασία της ιεραρχικής προσφυγής, γιατί παραβιάστηκε το δικαίωμα ακρόασης της, γιατί υπήρξε έλλειψη δέουσας έρευνας και αιτιολογίας και γιατί παραβιάστηκε η αρχή της καλής πίστης.
(β) Αναρμόδια επέμβαση του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών προέβηκε στη δική του αναρμόδια εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής, οικειοποιούμενος τη σχετική εξουσία της Υπουργικής Επιτροπής, χωρίς να του έχει δοθεί τέτοια εντολή από την Υπουργική Επιτροπή. Επιπρόσθετα υποβλήθηκε ότι το “Σημείωμα” του Υπουργείου Εσωτερικών ημερομηνίας 20/2/2006 προς την Υπουργική Επιτροπή της οποίας προεδρεύει ο Υπουργός Εσωτερικών συνιστά ανεπίτρεπτη συνύπαρξη στο ίδιο πρόσωπο της γνωμοδοτικής και της αποφασιστικής αρμοδιότητας.
Οι πιο πάνω ισχυρισμοί δεν ευσταθούν. Με εκπλήττει το γεγονός ότι τα ίδια επιχειρήματα είχαν τεθεί από τον ίδιο δικηγόρο και απορρίφθηκαν από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Χριστοδούλου κ.ά. ν. Επάρχου Λευκωσίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 810, στην οποία εξετάστηκε η φύση των ενεργειών και του Σημειώματος του Υπουργείου Εσωτερικών μέσα στα πλαίσια ιεραρχικής προσφυγής και του Κανονισμού 7(5) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμών του 1990 (Κ.Δ.Π. 55/90). Το Δικαστήριο ερμηνεύοντας το νομοθετικό – κανονιστικό πλαίσιο της άσκησης και εξέτασης των ιεραρχικών προσφυγών στο Υπουργικό Συμβούλιο κατά των αποφάσεων της Πολεοδομικής Αρχής, έκρινε ότι η δυνατότητα ανάθεσης της εξουσίας του Υπουργικού Συμβουλίου στην Υπουργική Επιτροπή δεν αποκλείει την εμπλοκή του Υπουργείου Εσωτερικών στη διερεύνηση της υπόθεσης και ότι δεν υπήρχε καμιά παρατυπία ή παράβαση νόμου αναφορικά με το Σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών στο οποίο τέθηκαν οι απόψεις των εμπλεκόμενων φορέων.
Οι πρόνοιες της παραγράφου (5) του Κανονισμού 7, προβλέπουν ότι,
“(5) Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέτει σε Υπουργό ή επιτροπή από Υπουργούς την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή και να αναμένει το πόρισμά τους, πριν εκδώσει την απόφασή του για την προσφυγή.”
Στην ερμηνεία που δόθηκε από την Ολομέλεια στην Χριστοδούλου κ.ά. ν. Επάρχου Λευκωσίας (πιο πάνω) που συνιστά απάντηση στην επιχειρηματολογία που προβλήθηκε από το δικηγόρο της αιτήτριας, σημειώνονται τα πιο κάτω (σελ. 816-817):
“Να υπενθυμίσουμε εδώ ότι ο Κανονισμός 7(5) δεν έχει επιτακτικό χαρακτήρα. Δεν αποτελεί προϋπόθεση η τυπική ανάθεση διενέργειας έρευνας. Ο κανονισμός δεν δικαιολογεί μια τέτοια σχολαστική προσέγγιση. Η εναρκτήρια φράση: “Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέτει” εισάγει, αναμφίβολα, διακριτική εξουσία, η οποία στην περίπτωσή μας ασκείται από την Υπουργική Επιτροπή. Ο κανονισμός, όπως διατυπώνεται, δεν αποκλείει την υποβολή απόψεων από τρίτους, όταν μάλιστα εμπλέκονται εξαρχής (όπως εδώ το Υπουργείο Εσωτερικών) στη διαδικασία. Και, περαιτέρω, έχουν, όπως και οι άλλοι φορείς που ρωτήθηκαν, την εμπειρία εφαρμογής του Νόμου. Σε καμιά δε περίπτωση δεν επικρίθηκε η διεξαχθείσα έρευνα ως ελλιπής ή στρεβλωτική της κατάστασης. Όπως θα προσέξει ένας, το Σημείωμα περιέχει και κάθε στοιχείο σχετιζόμενο με τη μεταγενέστερη αλλαγή των χρήσεων της ζώνης, που βρίσκονται τα επίδικα καταστήματα. Δόθηκε ολοκληρωμένη και πιστή εικόνα.
Στην απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Ανθή Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, στην οποία παραπέμπει ο πρωτόδικος δικαστής, είχε λεχθεί ότι:-
“Η αναζήτηση των απόψεων τρίτων, στο πλαίσιο της διερεύνησης των γεγονότων, προς το σκοπό άσκησης της εξουσίας η οποία εναποτίθεται σε νομοθετημένο όργανο, δε συνιστά απεμπόληση εξουσίας, αλλά μέτρο αναγόμενο στη δέουσα διερεύνηση των γεγονότων.”
Η άλλη πλημμέλεια – που αποτελεί τη βάση του δεύτερου λόγου έφεσης – αφορά κατά βάση τη διαδικασία της έρευνας με κάποιες παραλλαγές ή προσθήκες. Συνοπτικά η εισήγηση είναι ότι η Υπουργική Επιτροπή όφειλε να ενεργήσει κατά τον κανονισμό 7(5), ο οποίος δεν αφήνει δυνατότητα οποιασδήποτε πρωτοβουλίας σε άλλο όργανο. Έπρεπε να είχε προηγηθεί εντολή. Η παρέμβαση του Υπουργείου απλώς εμπέδωσε τη θέση της Δημοκρατίας. Η νομολογία στην οποία αναφέρθηκε ο πρωτόδικος Δικαστής έχει ως βάση απόφαση για εξέταση θεμάτων από λειτουργό Υπουργείου συνδεδεμένων με την ιεραρχική προσφυγή. Ο κ. Αγγελίδης έψεξε επίσης την αναφορά στα παράπονα των κατοίκων, υπαινισσόμενος πως η υπόθεση δεν εξετάστηκε υπό το πρίσμα του ισχύοντος Τοπικού Σχεδίου.
Το πρώτο μέρος της εισήγησης έχει ήδη απαντηθεί. Η ανάμειξη του Υπουργείου Εσωτερικών ήταν νόμιμη αν όχι απαραίτητη, δοθέντος, όπως παρατηρεί ο Καλλής, Δ. στην παραπάνω απόφασή του, ότι η Υπουργική Επιτροπή δεν διαθέτει γραμματεία για τους σκοπούς εξέτασης ιεραρχικών προσφυγών. Η νομολογία δε θέτει ως προαπαιτούμενο για τη βοήθεια από άλλα όργανα ή λειτουργούς ειδικής εντολής προς αυτούς. Δεν είναι αυτό το πνεύμα της. Εξάλλου δεν μας έχει παραπέμψει ο συνήγορος σε απόφαση, που θέτει ένα τέτοιο άτεγκτο κανόνα.”
Οι ισχυρισμοί της αιτήτριας που έχουν προβληθεί από το δικηγόρο της σε άλλη παρόμοια υπόθεση και έχουν απορριφθεί από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου είναι αδικαιολόγητοι. Ο δικηγόρος της αιτήτριας θα έπρεπε να αποφύγει την επαναφορά της πιο πάνω εισήγησης περί αναρμόδιας επέμβασης του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών, αφού η ίδια εισήγηση κρίθηκε ανεδαφική και απορρίφθηκε σε άλλη υπόθεση που χειρίστηκε ο ίδιος δικηγόρος. Δεν θα επεκταθώ περισσότερο και θα αφήσω το θέμα ως εδώ.
Η σχετική εισήγηση απορρίπτεται.
(γ) Το δικαίωμα ακρόασης της αιτήτριας.
Ο Κανονισμός 7(4) ορίζει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο εξετάζει την ιεραρχική προσφυγή και κοινοποιεί την απόφασή του στο πρόσωπο που την άσκησε αφού προηγουμένως, “αν το κρίνει σκόπιμο, ακούσει ή δώσει την ευκαιρία στον ενδιαφερόμενο να υποστηρίξει τους λόγους στους οποίους βασίζεται η προσφυγή”.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι θα έπρεπε να είχε κληθεί να εκφέρει τις απόψεις της σχετικά με τα στοιχεία που περιέχονταν στο “Σημείωμα” του Υπουργείου Εσωτερικών, εφόσον επρόκειτο για νεότερες απόψεις που η αιτήτρια δεν γνώριζε.
Ο ισχυρισμός της αιτήτριας δεν μπορεί να γίνει αποδεκτός. Όπως προκύπτει από τις πρόνοιες του σχετικού Κανονισμού το θέμα της ακρόασης του ενδιαφερόμενου μέρους εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του εξετάζοντος οργάνου (βλ. Χριστοδούλου κ.ά. ν. Επάρχου Λευκωσίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 810). Στην παρούσα περίπτωση η αιτήτρια είχε την ευκαιρία να υποβάλει εγγράφως τις απόψεις της κατά την κατάθεση της ιεραρχικής της προσφυγής και να αναπτύξει τις ενστάσεις της αναφορικά με τους λόγους απόρριψης της πολεοδομικής της αίτησης, οι οποίοι της είχαν ήδη γνωστοποιηθεί.
Η σχετική εισήγηση απορρίπτεται.
(δ) Έλλειψη δέουσας έρευνας και αιτιολογίας.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η Υπουργική Επιτροπή δεν διενήργησε δική της έρευνα ούτε εξέτασε τους λόγους της ιεραρχικής προσφυγής, αλλά λειτούργησε ως “απλή σφραγίδα” ενεργειών και απόψεων του Επαρχιακού Λειτουργού και Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως.
Η πιο πάνω εισήγηση είναι ανεδαφική. Η Υπουργική Επιτροπή κατά την κρίσιμη συνεδρία της 28/2/2006 είχε ενώπιον της όλα τα αναγκαία στοιχεία για την εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής, περιλαμβανομένων των απόψεων της αιτήτριας, της Πολεοδομικής Αρχής, του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και του Σημειώματος του Υπουργείου Εσωτερικών, γεγονός που αποδεικνύει ότι η έρευνα επεκτάθηκε σε κάθε σχετικό παράγοντα. Οι αρχές του διοικητικού δικαίου δεν υπαγορεύουν τη διεξαγωγή έρευνας από το ίδιο το αποφασίζον όργανο, το οποίο μπορεί να αναθέσει σε άλλο όργανο την έρευνα και τη συλλογή στοιχείων. Απώτερος σκοπός είναι η διαπίστωση όλων των ουσιωδών γεγονότων για να καταστεί δυνατή η πληρότητα της έρευνας (βλ. Δημοκρατία κ.ά. ν. Κοινότητας Πυργών κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 503, Χριστοδούλου κ.ά. ν. Επάρχου Λευκωσίας (πιο πάνω)). Το θέμα που εγείρεται δεν είναι κατά πόσο η έρευνα έχει διεξαχθεί ή όχι από την Υπουργική Επιτροπή αλλά κατά πόσο με την έρευνα που είχε προηγηθεί υπήρξε συλλογή και διερεύνηση όλων των στοιχείων που ήταν αναγκαία για να καταλήξει το αρμόδιο όργανο σε ασφαλή συμπεράσματα.
Από το περιεχόμενο της επίδικης απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής της 28/2/2006 με τη ρητή αναφορά στη μελέτη του “Σημειώματος αρ. 59/26” του Υπουργείου Εσωτερικών το οποίο εκτός από το ιστορικό της υπόθεσης περιέχει τα στοιχεία του τεμαχίου της αιτήτριας, τους λόγους της απόρριψης της πολεοδομικής αίτησης, τους λόγους της ιεραρχικής προσφυγής και τις απόψεις της Πολεοδομικής Αρχής, του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως καθώς και του Υπουργείου Εσωτερικών σε σχέση με το νομικό πλαίσιο, φαίνεται ότι είχε γίνει ενδελεχής και πλήρης έρευνα και ότι η αιτιολογία σε συνδυασμό με τα στοιχεία του φακέλου είναι αρκούντως ικανοποιητική.
(ε) Παραβίαση της αρχής της καλής πίστης.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται επίσης ότι υπήρξε παραβίαση των προνοιών του άρθρου 51 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999, Ν. 158(Ι)/99, το οποίο απαγορεύει στη διοίκηση να ενεργεί με τρόπο ασυνεπή, αντιφατικό ή κακόπιστο, ώστε να εξαπατά ή ταλαιπωρεί χωρίς λόγο το διοικούμενο ή να αγνοεί μια ευνοϊκή για το διοικούμενο κατάσταση που έχει διαρκέσει επί μακρόν, επικαλούμενη τις ίδιες της τις παραλείψεις. Πιο συγκεκριμένα η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η παράβαση των πιο πάνω αρχών στην περίπτωσή της βασίζεται στο ότι εφαρμόστηκε το νομικό καθεστώς του τροποποιημένου Τοπικού Σχεδίου Πάφου που ίσχυε κατά τη λήψη της απόφασης που προέβλεπε τη δυνατότητα ανάπτυξης μεμονωμένης κατοικίας στη συγκεκριμένη περιοχή σε τεμάχιο με εμβαδό τουλάχιστον 6.000 τ.μ. αντί 4.000 τ.μ. που προέβλεπε το Τοπικό Σχέδιο Πάφου κατά την υποβολή της αίτησης στις 14/3/2003, επτά μέρες πριν την τροποποίησή του.
Ο ισχυρισμός δεν μπορεί να γίνει αποδεκτός. Το θέμα του κρίσιμου νομοθετικού καθεστώτος ρυθμίζεται με τις πρόνοιες του άρθρου 9 του Νόμου 158(Ι)/99, το οποίο προνοεί ότι,
“9. Όταν το διοικητικό όργανο πρόκειται να εκδώσει μια πράξη, ύστερα από αίτηση, θα βασιστεί στο νομοθετικό καθεστώς που ισχύει κατά το χρόνο της έκδοσης της πράξης, ανεξάρτητα αν αυτό ήταν διαφορετικό κατά το χρόνο της υποβολής της σχετικής αίτησης. Όταν η διοίκηση, έπειτα από πάροδο εύλογου χρόνου, παραλείπει να προβεί στην εξέταση της αίτησης, λαμβάνεται υπόψη το καθεστώς που ίσχυε κατά το τέλος της εκπνοής του εύλογου χρόνου.”
Η Πολεοδομική Αρχή θεώρησε με βάση τα πιο πάνω ότι ίσχυαν οι πρόνοιες του Τροποποιητικού Τοπικού Σχεδίου Πάφου που δημοσιεύτηκε στις 21/3/2003 και ίσχυε κατά την ημερομηνία απόρριψης της αίτησης της αιτήτριας στις 29/1/2004, εφόσον ο χρόνος των επτά ημερών που μεσολάβησε από την υποβολή της αίτησης στις 14/3/2003 μέχρι τη δημοσίευση του Τροποποιημένου Τοπικού Σχεδίου ήταν ελάχιστος και δεν μπορούσε να θεωρηθεί ότι υπήρξε αδράνεια εκ μέρους της Διοίκησης στην εξέταση του αιτήματος της αιτήτριας.
Η προσφυγή απορρίπτεται με €1.000 έξοδα, συν Φ.Π.Α., σε βάρος της αιτήτριας.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο