ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 464/2007)
15 Απριλίου 2009
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
CYPRA LIMITED,
Αιτητές,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ
ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΚΤΗΝΙΑΤΡΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
----------------------------
Θ. Ανδρέου, για τους Αιτητές.
Μ. Χατζηγεωργίου (κα), για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
----------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Οι αιτητές είναι εταιρεία με άδεια λειτουργίας σφαγείου, η οποία άδεια δόθηκε υπό τον όρο ότι η δυναμικότητα του δεν θα ξεπερνά τη σφαγή 1.200 χοίρων την ημέρα, δηλαδή, 120 χοίρων ανά ώρα για δέκα ώρες λειτουργίας και τη σφαγή άλλων 50-60 αιγοπροβάτων ανά ώρα.
Στις 5.3.07, οι αιτητές με επιστολή τους στον Επαρχιακό Κτηνιατρικό Λειτουργό Λευκωσίας ζήτησαν να γίνουν διευθετήσεις για την επίβλεψη της σφαγής από Κτηνιατρικούς Λειτουργούς στο ωράριο και το πρόγραμμα εργασίας που καθόρισαν στην επιστολή τους, επικαλούμενοι ότι από τις αρχές Ιανουαρίου του 2007, οι αιτητές εξήγαγαν στην Ελλάδα ένα με δύο φορτία των 350 χοίρων ανά εβδομάδα, ενώ είχαν κλείσει και νέα συμφωνία που θα τους επέτρεπε να εξαγάγουν μέχρι και πέντε φορτία την εβδομάδα. Το αίτημα αφορούσε την επίβλεψη της σφαγής, αρχίζοντας από την ίδια κιόλας ημέρα της επιστολής τους, μεταξύ των ωρών 6.00–24.00 τη Δευτέρα, μεταξύ των ωρών 7.00–21.00 την Τρίτη, Τετάρτη, Πέμπτη και Παρασκευή και μεταξύ των 8.00–13.00 την Κυριακή. Ζητήθηκε η συνεργασία των Κτηνιατρικών Υπηρεσιών για τα πιο πάνω, ιδιαίτερα δε για τη σφαγή τις Κυριακές, τουλάχιστον, για το Μάρτιο και Απρίλιο του 2007. Στις 9.3.07 οι συνήγοροι των αιτητών απέστειλαν επείγον τηλεομοιότυπο καθότι η επιστολή των αιτητών δεν είχε απαντηθεί. Την ίδια ημέρα, 9.3.07, οι καθ΄ ων απάντησαν αρνητικά στη βάση του ότι δεν μπορούσαν οι αιτητές να αποφάσιζαν από μόνοι τους το ωράριο λειτουργίας του σφαγείου, ενόψει του ότι οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες διαθέτουν προσωπικό για τη διενέργεια των αναγκαίων ελέγχων, το οποίο και εργάζεται με εξαντλητικό ωράριο προς εξυπηρέτηση όλων των σφαγείων. Αναφέρθηκε επίσης ότι οι υπηρεσίες «…… δεν έχουν εφεδρικό προσωπικό για να εξυπηρετούν στιγμιαίες και μονομερείς αποφάσεις εμπορευομένων», ο προγραμματισμός δε της σφαγής ζώων γίνεται από τους υπευθύνους των σφαγείων σε συνεννόηση με την αρμοδία αρχή.
Προκύπτει από την αίτηση που καταχωρήθηκε ότι πέραν της επιστολής αυτής απεστάλη ακόμη μια επιστολή ίδιας ημερομηνίας, σε απάντηση της επιστολής των αιτητών ημερ. 5.3.07, στην οποία αναφέρεται ότι οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες δεν μπορούν να ανταποκριθούν σε επιπλέον ώρες λειτουργίας, ότι ο προϋπολογισμός για τις υπερωρίες που είχε εγκριθεί δεν κάλυπτε περαιτέρω αύξηση των ωρών λειτουργίας των σφαγείων, τονίστηκε δε ότι με βάση την άδεια που είχε δοθεί στους αιτητές, οι δυνατότητες του σφαγείου ήταν συγκεκριμένες, με το σύστημα εργασίας όμως του σφαγείου, αυτό βρισκόταν στα όρια του, οποιαδήποτε δε αύξηση του ωραρίου λειτουργίας του με συνακόλουθη την αύξηση του αριθμού των ζώων προς σφαγή, θα απέβαινε σε βάρος της ασφάλειας και της υγιεινής των κρεάτων. Αυτή η επιστολή αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής.
Η προσβαλλόμενη απόφαση των καθ΄ ων, βάλλεται ως αντισυνταγματική και λανθασμένη με τον ισχυρισμό ότι παραβιάζεται το Άρθρο 25 του Συντάγματος, εφόσον αποστερείται από τους αιτητές το δικαίωμα να ασκούν το επάγγελμα στις ώρες και ημέρες που επιθυμούν. Οι ίδιοι λόγοι συνιστούν, κατ΄ ισχυρισμόν, και παραβίαση του Άρθρου 26 του Συντάγματος, διότι με την άρνηση των καθ΄ ων καταστρατηγείτο η συνομολόγηση της συμφωνίας για πρόσθετη εξαγωγή φορτίων. Η πράξη προσβάλλεται επίσης ως αναιτιολόγητη, ως περιέχουσα παράνομη και αντιφατική αιτιολογία, ως πάσχουσα από έλλειψη δέουσας έρευνας και ως ληφθείσα υπό καθεστώς πλάνης περί το νόμο. Αυτά, διότι ο σχετικός νόμος δεν προβλέπει τη ρύθμιση των ωρών λειτουργίας των σφαγείων, αλλά και διότι το προσωπικό επίβλεψης της σφαγής μπορεί να περιλαμβάνει και εντεταλμένο κτηνίατρο, δηλαδή, ιδιώτη στον οποίο μπορεί να ανατεθεί από τους καθ΄ ων η εργασία αυτή. Τέλος, προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι παρέχεται η δυνατότητα στους καθ΄ ων να αυξάνουν τα τέλη επιθεώρησης ώστε να είναι δυνατή η διεξαγωγή επιθεώρησης σε οποιαδήποτε ώρα λειτουργίας του σφαγείου ή εκτός του καθορισμένου ωραρίου, δημιουργώντας έτσι αντίστοιχη υποχρέωση στους καθ΄ ων να διεξάγουν τις ανάλογες επιθεωρήσεις.
Τα ίδια εμπεριέχονται κατ΄ ουσίαν και στη γραπτή αγόρευση των αιτητών, στα οποία οι καθ΄ ων απαντούν τόσο με την ένσταση τους, όσο και με τη δική τους γραπτή αγόρευση, ότι η προσβαλλόμενη πράξη ήταν απόλυτα ορθή και εντός των ορίων της διοίκησης εφόσον οι ώρες λειτουργίας και η επίβλεψη των σφαγών από τις Κτηνιατρικές Υπηρεσίες γίνεται στη βάση του σχετικού Ευρωπαϊκού Κανονισμού που σκοπό έχει την προστασία της δημόσιας υγείας και της ορθής μεταχείρισης των ζώων, οι δε επίσημοι έλεγχοι που επιβάλλονται να γίνονται σκοπό έχουν την εξακρίβωση ότι οι σχετικές επιχειρήσεις πληρούν όλους τους κανόνες υγιεινής, τα κριτήρια και τους στόχους της Κοινοτικής Νομοθεσίας. Μέσα στα πλαίσια αυτά, οι καθ΄ ων εγείρουν προδικαστική ένσταση ότι η άρνηση τους δεν αποτελεί παράλειψη εκ του νόμου επιβαλλόμενης υποχρέωσης, αλλά παράλειψη ενέργειας ως αποτέλεσμα διακριτικής εξουσίας.
Το όλο νομοθετικό πλαίσιο που ρυθμίζει το ζήτημα είναι το καθορισμένο από τον περί Υγιεινής Παραγωγής Τροφίμων Ζωϊκής Προέλευσης και Διάθεσης τους στην Αγορά καθώς και για Άλλα Συναφή Θέματα Νόμο αρ. 150(Ι)/03, ως τροποποιήθηκε (εφεξής «ο Νόμος»). Ο συνήγορος των αιτητών, παρόλον που ισχυρίζεται παραβίαση του Νόμου αυτού, δεν εξειδικεύει οπουδήποτε είτε στην αίτηση του, είτε στη γραπτή αγόρευση, την παραβίαση οποιουδήποτε συγκεκριμένου άρθρου. Γίνεται μόνο λόγος για το άρθρο 5 του περί Κτηνιατρικών Τελών Νόμου αρ. 239(Ι)/02, για το οποίο θα γίνει αναφορά στο κατάλληλο στάδιο. Αντίθετα, η κα Χατζηγεωργίου στη δική της αγόρευση με ευκρίνεια αναφέρει ότι ο πιο πάνω Νόμος έχει εκδοθεί με σκοπό την εναρμόνιση της ημεδαπής νομοθεσίας με τις πράξεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και συγκεκριμένα σε συμμόρφωση, μεταξύ άλλων, με τον Κανονισμό ΕΚ/854/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ημερ. 29.4.04, όπως τροποποιήθηκε από τον ΕΚ/1791/2006 ημερ. 20.12.06 (εφεξής «ο Κανονισμός»).
Πέραν των προοιμιακών διατάξεων του, στις οποίες αναφορά θα γίνει αργότερα, ο πιο πάνω Κανονισμός προβλέπει στο Άρθρο 5(1)(α) και (δ), τη διενέργεια της επιθεώρησης προ και μετά τη σφαγή, στην δε παρ. Β.1. υποπαρ. (α) και (β) του Κεφ. ΙΙ του Παραρτήματος Ι, προβλέπεται ότι ο επίσημος κτηνίατρος πρέπει να διενεργεί επιθεώρηση πριν από τη σφαγή σε όλα τα ζώα προτού σφαγούν και ότι η επιθεώρηση αυτή διενεργείται μέσα σε 24 ώρες από την άφιξη των ζώων στο σφαγείο και μέσα σε 24 ώρες πριν από τη σφαγή. Επίσης, ότι ο επίσημος Κτηνίατρος μπορεί να ζητήσει τη διενέργεια επιθεώρησης σε οποιαδήποτε άλλη στιγμή. Στην παρ. Δ.1. προβλέπονται τα της επιθεώρησης μετά τη σφαγή. Σύμφωνα με το ερμηνευτικό άρθρο 2 του Κανονισμού κάτω από το Κεφ. Ι περί Γενικών Διατάξεων, «επίσημος κτηνίατρος», είναι εκείνος ο οποίος έχει εξουσιοδοτηθεί να ενεργεί υπό αυτή την ιδιότητα διορισθείς από την αρμόδια αρχή, «εγκεκριμένος κτηνίατρος» δε, είναι εκείνος που έχει διοριστεί για να ενεργεί εκ μέρους της αρμοδίας αρχής ειδικούς επισήμους ελέγχους σε εγκαταστάσεις. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 5(1), ο επίσημος κτηνίατρος διενεργεί ελέγχους σε σφαγεία, ιδιαίτερα, σε ό,τι αφορά τις επιθεωρήσεις προ και μετά τη σφαγή.
Πουθενά στον Κανονισμό ή στο Νόμο δεν προνοείται ότι η διενέργεια της σφαγής και η επιθεώρηση προ και μετά τη σφαγή από τον επίσημο κτηνίατρο θα γίνεται σε οποιαδήποτε συγκεκριμένη ώρα ή ημέρα. Όπως προκύπτει από το διοικητικό φάκελο που κατατέθηκε ως τεκμ. «Α» κατά τις διευκρινίσεις, αλλά και από τις δύο επιστολές των καθ΄ ων ημερ. 9.3.07, (είναι άλλωστε παραδεκτό και από τους αιτητές), οι καθ΄ ων διά των αρμοδίων κτηνιάτρων τους επιθεωρούν σταθερά τα ζώα πριν και μετά τη σφαγή σε προηγούμενη συνεννόηση, πάντοτε με τους αιτητές, όπως γίνεται και με τους ιδιοκτήτες άλλων σφαγείων. Εκείνο το οποίο προκύπτει από τη διαφορά που προέκυψε, είναι ότι οι αιτητές ήθελαν μονομερώς να καθορίσουν εκείνοι το ωράριο επιθεώρησης απαιτώντας στην ουσία την αποστολή εκ μέρους των καθ΄ ων κτηνιάτρων για να επιθεωρήσουν τα προς σφαγή ζώα στις ώρες που εκείνοι θεώρησαν ότι έπρεπε να λειτουργήσουν, με την αιτιολογία της αυξημένης παραγωγής. Οι νομικοί λόγοι υπ΄ αρ. 11 και 12 της προσφυγής ρητά αναφέρουν ότι το αίτημα ήταν η επιθεώρηση από τους καθ΄ ων «κατά αυξημένο ωράριο λειτουργίας» του σφαγείου. Η προδικαστική ένσταση που ηγέρθη από τους καθ΄ ων αφορά ακριβώς αυτό το ζήτημα. Ότι δηλαδή οι καθ΄ ων δεν παρέλειψαν να ενεργήσουν (εφόσον τους καταλογίζεται διά της προσφυγής άρνηση και παράλειψη ενέργειας), κατά τα καθορισμένα από τον Κανονισμό ή το Νόμο, αλλά απλώς αρνήθηκαν να εκτελέσουν ενέργεια, κατά την απαίτηση των αιτητών, μετά από άσκηση διακριτικής ευχέρειας. Εκείνο το οποίο εννοείται στην ουσία είναι ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή, από την άποψη ότι οι καθ΄ ων δεν είχαν καν καθήκον να λάβουν απόφαση ή να ενεργήσουν κατά τον τρόπο που ζήτησαν οι αιτητές.
Εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη με την οποία δηλώνεται η βούληση του διοικητικού οργάνου με σκοπό την παραγωγή εννόμου αποτελέσματος έναντι του διοικούμενου και είναι δεκτική άμεσης εκτελέσεως. (Π.Δ. Δαγτόγλου: Γενικό Διοικητικό Δίκαιο α΄ 1977 σελ. 147). Είναι ταυτόσημη έννοια με την ατομική διοικητική πράξη που είναι «η κυριαρχική πράξη διοικητικής αρχής που ρυθμίζει μια συγκεκριμένη περίπτωση διοικητικού δικαίου με εξωτερικές έννομες συνέπειες και άμεση νομική ισχύ». (- πιο πάνω - σελ. 133).
Όπως εξηγείται στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 237: «Το κύριον στοιχείον της έννοιας της εκτελεστής πράξεως είναι η άμεσος παραγωγή εννόμου συμφέροντος, συνισταμένου εις την δημιουργίαν, τροποποίησιν ή κατάλυσιν νομικής καταστάσεως, ήτοι δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρος παρά τοις διοικουμένοις.»
Στη διάκριση των πράξεων της διοίκησης έχει σημασία αν αυτή προέρχεται ως αποτέλεσμα επιβολής δεσμευμένης ενέργειας, οπότε και η διοίκηση υποχρεώνεται να εκδώσει την πράξη, η οποία είναι νόμιμη εάν η διοίκηση συμμορφώθηκε με την επιταγή ή απαγόρευση του νομοθέτη και παράνομη αν την παραβίασε. Εάν ασκεί όμως διακριτική ευχέρεια, τότε η ευχέρεια αυτή οφείλεται να ασκείται εντός των καθορισμένων ορίων της αρχής της χρηστής διοίκησης, της αναλογικότητας, της καλής πίστης, της αμεροληψίας, κτλ (Δαγτόγλου – πιο πάνω – σελ. 104-111).
Εδώ, από τις πρόνοιες του Νόμου, αλλά και αυτές του Κανονισμού, προκύπτει μόνο ότι οι καθ΄ ων οφείλουν να επιβλέπουν τη σφαγή μέσω των επισήμων κτηνιάτρων και αυτό το πράττουν εν πάση περιπτώσει και δεν υπάρχει επ΄ αυτού αντίλογος. Αυτό το οποίο όμως ζήτησαν οι αιτητές είναι κάτι διαφορετικό. Αιτήθηκαν την επίβλεψη της σφαγής πέραν των συνήθων ωρών λειτουργίας και πάντοτε διενεργούμενης μετά από συνεννόηση με τους καθ΄ ων και μάλιστα με άμεσο αποτέλεσμα. Η επιστολή τους ημερ. 5.3.07 ακριβώς αιτήθηκε τη διευθέτηση της επίβλεψης από τους καθ΄ ων από την ίδια κιόλας μέρα, αφού προκαθόρισαν οι ίδιοι το σχετικό ωράριο λειτουργίας τους. Ζήτησαν, με άλλα λόγια, κατά χάριν, πρόσθετη επίβλεψη κάτι το οποίο δεν προβλέπεται ούτε από το Νόμο, ούτε από τον Κανονισμό. Η απουσία σχετικών εκδοθέντων κανονισμών περί συγκεκριμένων ωρών λειτουργίας των σφαγείων, εάν υπήρχε προς τούτο δυνατότητα έκδοσης τους, βρίσκεται εν πάση περιπτώσει στη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, η οποία και δεν είναι υπόχρεη να εκδώσει κανονισμό. (Singh ν. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 393, σελ. 399 και οι εκεί αναφερόμενες υποθέσεις).
Η αναφορά από το συνήγορο των αιτητών στις πρόνοιες του άρθρου 5 του Νόμου αρ. 239(Ι)/02, ότι είναι οι επιχειρηματίες που καταβάλλουν τα τέλη, σε συνάρτηση με τα αυξημένα τέλη που προβλέπονται από την παρ. 5(vii) του Κεφαλαίου Ι του Παραρτήματος Ι, δεν βοηθά τη σκέψη τους, ως προς τη διαρκή υποχρέωση των καθ΄ων να παρέχουν επιθεώρηση ούτε δημιουργεί υποχρέωση τήρησης συνεχούς ωραρίου ή ωραρίου κατά το δοκούν, με συνακόλουθη την υποχρέωση για αντίστοιχη επίβλεψη. Αυτό, διότι η σχετική διάταξη εμπίπτει στον πιο πάνω Νόμο που σκοπό έχει τον καθορισμό τελών και όχι των ωρών λειτουργίας των σφαγείων. Μετέπειτα, η διάταξη αυτή που περιέχεται στο άρθρο 5, το οποίο έχει πλαγιότιτλο «Κάλυψη αυξημένου κόστους», σχετίζεται με δυνατότητα και μόνο και όχι υποχρέωση περί διεξαγωγής επιθεώρησης κατόπιν αιτήματος του επιχειρηματία. Η διάταξη αυτή καθορίζει ότι όταν υπάρχει αίτημα για επιθεώρηση σφαγής ζώων, εκτός του καθορισμένου ωραρίου σφαγής, οι καθ΄ ων μπορούν να αυξάνουν τα κόστα για μια συγκεκριμένη εγκατάσταση. Νοείται βέβαια πάντοτε ότι αυτό γίνεται εφόσον υπάρχει ευλόγως προς τούτο η δυνατότητα επιθεώρησης. Δεν σημαίνει ούτε κατ΄ ανάγκην αποδοχή του αιτήματος, ούτε και λειτουργία για μακρές περιόδους σφαγής εκτός καθορισμένου ωραρίου. Αυτή η παρέκκλιση από το καθορισμένο ωράριο, δείχνει ακριβώς ότι το τι απάντησαν οι καθ΄ ων στην επίμαχη επιστολή τους (σε συνάρτηση με την επιστολή στους συνηγόρους των αιτητών), είναι ορθό ως προς την ύπαρξη καθορισμένου ωραρίου λειτουργίας, η επίβλεψη δε της σφαγής γίνεται μετά από συνεννόηση. Άλλωστε, οι επιχειρηματίες σφαγείου μπορούν να πληρώνουν και μειωμένα τέλη όταν, σύμφωνα με την παρ. 6 του ιδίου Παραρτήματος, υπάρχει ημερησίως ελάχιστος αριθμός σφαγών που επιτρέπει την προγραμματισμένη απασχόληση του προσωπικού επιθεώρησης (υποπαρ. (β)(i)) και όταν ο αριθμός των ζώων που σφάζονται είναι σταθερός, επιτρέποντας έτσι την ορθολογιστή απασχόληση του προσωπικού επιθεώρησης (υποπαρ. (β)(ii)). Σημειώνεται, ότι το τέλος που πρόσθετα πληρώνεται, είναι ανακτήσιμο από τον επιχειρηματία ως προνοεί το άρθρο 5 του Νόμου αρ. 239(Ι)/02, κατά τον τρόπο που προβλέπουν τα εκεί Παραρτήματα.
Στα πιο πάνω πλαίσια είναι ορθή η προδικαστική ένσταση εφόσον η άρνηση των καθ΄ων δεν έγινε κατόπιν οφειλόμενης ενέργειας τους δυνάμει νομοθετικής υποχρέωσης. Και αυτή την έννοια έχει το απόσπασμα που παρέθεσε η συνήγορος των καθ΄ ων στη γραπτή της αγόρευση από τα Πορίσματα Νομολογίας – πιο πάνω – σελ. 243, το οποίο και έχει ως εξής:
«Παράλειψις οφειλομένης νομίμου ενέργειας προσβλητής επί ακυρώσει δι΄ αιτήσεως προς το Συμβούλιο Επικρατείας δύναται να υπάρξει μόνον οσάκις διά σαφούς διατάξεως η Διοίκησις υποχρεούται εις συγκεκριμένην ενέργειαν προς ρύθμισιν σχέσεως.»
Του πιο πάνω αποσπάσματος, προηγείται το εξής:
«Η αίτησις ακυρώσεως δύναται να ασκηθεί ου μόνον κατά παρανόμου ρητής πράξεως της Διοικήσεως αλλά και κατά παραλείψεως όπως αυτή προβεί εις οφειλόμενην νόμιμον ενέργειαν:»
Και ακολουθείται από το κείμενο:
«Της ενέργειας μη επιβαλλομένης ρητώς υπό του νόμου και συνεπώς μη ούσης υποχρεωτικής διά την Διοίκησιν, η παράλειψις της Διοκήσεως ίνα ενεργήση και η εκ της παραλείψεως τεκμαιρόμενη άρνησις δεν συνιστούν εκτελεστάς πράξεις, άλλως τεκμαίρεται ότι η ενέργεια ανήκει εις την διακριτικήν ευχέρειαν της διοικήσεως εντός της σφαίρας της οποίας δεν είναι νοητή παράλειψις οφειλομένης ενέργειας.»
Έπεται, ότι εφόσον οι καθ΄ ων δεν ήσαν υποχρεωμένοι να ενεργήσουν ως υπέδειξαν οι αιτητές (και έχει ήδη προαναφερθεί ότι πουθενά δεν γίνεται προς τούτο επίκληση συγκεκριμένου άρθρου του Νόμου, η δε σχετική πρόνοια περί είσπραξης τελών έχει εντελώς άλλο νόημα και σκοπό), δεν έχουν διά της αρνήσεως τους παραχθεί οποιαδήποτε έννομα αποτελέσματα για τους αιτητές. Δεν έχει ρυθμιστεί με άλλα λόγια με οποιαδήποτε διοικητική συμπεριφορά, ή με βούληση της διοίκησης η παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, αλλάζοντας τα ισχύοντα για τους αιτητές δεδομένα της συνήθους λειτουργίας.
Αλλά ακόμη και αν ήθελε θεωρηθεί ότι εδώ ο Νόμος ή ο Κανονισμός, εφόσον είναι σιωπηλός ως προς το ζητούμενο, παρέχει στην ουσία διακριτική εξουσία στους καθ΄ ων (Δαγτόγλου – πιο πάνω – σελ. 102), να εξετάσουν και λάβουν θέση επί του αιτήματος τότε βεβαίως οι καθ΄ ων στην άσκηση της διακριτικής τους ευχέρειας πρέπει να λειτουργήσουν σύννομα και όχι αυθαίρετα. Δεν έχει όμως διαφανεί εδώ ότι η χρήση της διακριτικής ευχέρειας των καθ΄ ων έγινε ή ασκήθηκε λανθασμένα. Όπως θα διαφανεί και στη συνέχεια, μέσα από την ανάλυση και των αιτιάσεων περί αντισυνταγματικότητας, οι καθ΄ ων έλαβαν την απόφαση τους έχοντας προβεί σε πλήρη έρευνα για το θέμα και έχοντας υπόψη τους όλα τα σχετικά δεδομένα, περιλαμβανομένων και των όρων της αδείας λειτουργίας του σφαγείου των αιτητών, και της δυναμικότητας του. Με αυτά τα στοιχεία και με τη νομολογιακή αρχή ότι η έκταση, ο τρόπος, και η διερεύνηση των ουσιωδών γεγονότων από τη διοίκηση δύναται να ποικίλει ανάλογα με το εξεταζόμενο ζήτημα (Motorways Ltd v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 447 και Δημοκρατία ν. Μαρίλιας Παντζαρή-Ελισσαίου (2003) 3 Α.Α.Δ. 168), η έρευνα των καθ΄ ων κρίνεται επαρκής, επεκτάθηκε δε σε κάθε τι που ήταν αναγκαίο. Δεν υπήρξε επομένως πλάνη περί τα πράγματα, ούτε κακή άσκηση της διακριτικής ευχέρειας, πόσο μάλλον υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας. Τα όσα αναφέρονται στην αγόρευση των αιτητών περί αντιφατικής συμπεριφοράς επειδή προέβαλαν από τη μια την έλλειψη αναγκαίου προσωπικού και από την άλλη τη μη επάρκεια του προϋπολογισμού για υπερωρίες, δεν αποτελούν δείγματα αντιφατικής συμπεριφοράς και όπως θα εξηγηθεί στη συνέχεια, οι καθ΄ ων είναι υποχρεωμένοι να λειτουργούν με βάση τον τρόπο της ευρύτερης ενέργειας της δημόσιας υπηρεσίας. Άλλωστε, όπως θα αναφερθεί και πιο κάτω, οι καθ΄ ων με ποικίλους τρόπους, όπως προκύπτει από το διοικητικό φάκελο Τεκμ. «Α», προσπαθούν να εξυπηρετήσουν ορθά και νόμιμα, βέβαια, όλα τα σφαγεία.
Κατά τα άλλα, δεν διακρίνεται βέβαια καμιά στέρηση του δικαιώματος στην εργασία κάτω από το Άρθρο 25, ως ισχυρίζονται οι αιτητές. Κατ΄ αρχάς, να λεχθεί ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν αποστερεί τους αιτητές από το δικαίωμα που κατοχυρώνει το Άρθρο 25. Είναι δύσκολο να αντιληφθεί κανείς πώς η συγκεκριμένη επιστολή των καθ΄ ων επεμβαίνει στην άσκηση της εργασίας τους, απλώς και μόνο διότι δεν έγινε δεκτό το συγκεκριμένο αίτημα για επιθεώρηση εκτός των συνήθων ωρών εργασίας. Ο ίδιος ο συνήγορος των αιτητών δέχεται στην παρ. 3 σελ. 3 της γραπτής του αγόρευσης, ότι δεν προβλέπεται καθορισμός ή περιορισμός του ωραρίου λειτουργίας από το Νόμο, δεχόμενος όμως ταυτόχρονα και ότι το αίτήμα ήταν για αυξημένο ωράριο λειτουργίας, έξω δηλαδή από το σύνηθες. Εάν υπάρχει πρόβλημα πιθανόν να είναι με τις ίδιες τις πρόνοιες του Νόμου ή του Κανονισμού, οι οποίες και δεν προσβάλλονται ως αντισυνταγματικές, ενώ όπως είναι γνωστό υπάρχει στο δίκαιο η αρχή του τεκμηρίου της συνταγματικότητας της νομοθεσίας, εκτός αν αποφασιστεί το αντίθετο πέραν πάσης λογικής αμφιβολίας. (δέστε Αντωνίου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 441). Περαιτέρω, τα Δικαστήρια ασχολούνται μόνο με τη συνταγματικότητα και όχι τη σοφία, τα κίνητρα ή την πολιτική του νομοθέτη. Οι καθ΄ ων δεν έθεσαν από μόνοι τους περιορισμούς στο δικαίωμα εργασίας των αιτητών.
Αντίθετα, προκύπτει και από το διοικητικό φάκελο, Τεκμ. «Α», ότι οι αιτητές επανειλημμένα έχουν εξυπηρετηθεί από τους καθ΄ ων ώστε το σφαγείο τους να λειτουργήσει εκτός κανονικού ωραρίου, «….. όπως αργίες, Κυριακές και πέραν από τη λειτουργία των άλλων σφαγείων». (δέστε κυανά 85-86).
Εδώ οι αιτητές ενήργησαν στη βάση της ευρύτερης σκέψης και σκοπού του Νόμου και των Κανονισμών. Ορθά αναφέρει η συνήγορος των καθ΄ ων ότι το δικαίωμα στην εργασία δεν είναι ανέλεγκτο ή απεριόριστο, αλλά υπόκειται σε ευλόγους περιορισμούς κατά το ίδιο το Άρθρο 25, απαραίτητους για τη δημόσια υγεία, μεταξύ άλλων, εδώ δε είναι που υπεισέρχεται προς εξέταση το προοίμιο του Κανονισμού, το οποίο στην ολότητα του σχεδόν αναφέρεται στην ανάγκη διενέργειας επισήμων ελέγχων στα προϊόντα ζωϊκής προέλευσης προς διασφάλιση των κανόνων υγιεινής. Σκοπός είναι η προστασία της δημόσιας υγείας και, όπως αναφέρεται στην παρ. (4) και της ίδιας της υγείας και ορθής μεταχείρισης των ζώων. Στην παρ. (6) αναφέρεται ότι:
«Η φύση και το εύρος των επισήμων ελέγχων θα πρέπει να βασίζονται στην αξιολόγηση των κινδύνων για τη δημόσια υγεία, της υγείας των ζώων ….. και του είδους και της δυναμικότητας των εφαρμοζομένων διαδικασιών και της συγκεκριμένης επιχείρησης τροφίμων.»
Στις παρ. (8) και (9), γίνεται μνεία για την ανάγκη οι έλεγχοι να διαπιστώνουν ότι οι επιχειρήσεις πληρούν τους κανόνες υγιεινής, οι δε επίσημοι κτηνίατροι σκόπιμο είναι:
«….. να διενεργούν ελέγχους και επιθεωρήσεις σφαγείων, εγκαταστάσεων χειρισμού ………..και ορισμένων εργαστηρίων τεμαχισμού.»
Από τα πιο πάνω, είναι πρόδηλο ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι εν πάση περιπτώσει πλήρως αιτιολογημένη αφού αναφέρεται στην άδεια των αιτητών, τη δυναμικότητα του σφαγείου τους και τη δυνατή επίπτωση στην ασφάλεια και την υγιεινή των κρεάτων (τελευταία παράγραφος της επιστολής ημερ. 9.3.07 σε απάντηση της επιστολής ημερ. 5.3.07). Στο βαθμό που αυτά αποτελούν τεχνικά θέματα, το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν τα ελέγχει, εφόσον η διοίκηση είναι σε θέση να γνωρίζει τις τεχνικές και επιστημονικές λεπτομέρειες που πρέπει να εφαρμοστούν ανάλογα με την περίπτωση και το αντικείμενο διερεύνησης. (Pamela Edward Storey v. Δημοκρατίας, Α.Ε. 3878, ημερ. 14.2.08, Πηλακούτας ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 875/05, ημερ. 10.7.08 και Ελένη Αγαθοκλή Πιερή ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 640/06, ημερ. 23.12.08).
Η επίπτωση στην ασφάλεια και υγιεινή των κρεάτων είναι δυνατόν να επέλθει ακριβώς λόγω της αύξησης των ωρών λειτουργίας του σφαγείου των αιτητών, χωρίς να είναι σε θέση οι καθ΄ ων να επιθεωρούν με τους επίσημους κτηνίατρους τους τα πριν και τα μετά της σφαγής. Στην επιστολή αυτή γίνεται αναφορά και στη δυναμικότητα του σφαγείου και κατά πόσον θα μπορεί να ανταποκρίνεται, σε διασφάλιση πάντοτε της υγιεινής των κρεάτων, της δημόσιας υγείας και του ευρύτερου δημοσίου συμφέροντος, αλλά και στη δυνατότητα των καθ΄ ων να προβαίνουν σε ελέγχους με βάση το ανθρώπινο δυναμικό τους, ακόμη και με την υπερωριακή απασχόληση που περιελήφθηκε στους σχετικούς προϋπολογισμούς. Δεν υπάρχει απολύτως καμιά απαγόρευση στην ελεύθερη άσκηση της εργασίας των αιτητών, ούτε βέβαια διαπιστώνεται παραβίαση του Άρθρου 26, εφόσον οι αιτητές ελεύθερα μπορούν να συμβάλλονται και αφορά τους ίδιους αν επιλέγουν να δεσμεύονται έναντι τρίτων, χωρίς να βεβαιώνονται ότι μπορούν να γίνονται οι αναγκαίες επιθεωρήσεις πριν και μετά τη σφαγή, όπως ορίζει ο Κανονισμός, σε συνεννόηση με τους καθ΄ ων. Εξηγείται στην απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1997) 3 Α.Α.Δ. 36, ότι η ελευθερία του συμβάλλεσθαι, αποτελεί έκφραση της ίδιας της ελευθερίας του ατόμου και σχετίζεται με την επιλογή του αντισυμβαλλόμενου, την προσχώρηση ή μη σε σύμβαση, τη διαμόρφωση του περιεχομένου της, αλλά και την επιλογή της καταγγελίας της σύμβασης. Όμως το κατοχυρωμένο αυτό δικαίωμα υπόκειται στους περιορισμούς που το ίδιο το Άρθρο 26.1 προδιαγράφει και υπόκειται στις ρυθμίσεις του αστικού δικαίου. (In re Ali Ratip of Ktima 3 R.S.C.C. 102). Περαιτέρω, το δικαίωμα στην ελευθερία της σύμβασης προϋποθέτει τη νομιμότητα της σύμβασης (Ζ.Σ. Ζαχαριάδης Λτδ ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 445 σελ. 450). Η αποστολή φορτίων επιπρόσθετων των συνήθων, που δεν έχουν περάσει από τη σχετική επιθεώρηση, θέτει σε κίνδυνο τη δημόσια υγεία, θέτει δε σε αμφιβολία την ίδια τη νομιμότητα της εκτέλεσης της σύμβασης που οι αιτητές συνήψαν, κατ΄ ισχυρισμόν, με την Ελλάδα για πρόσθετα φορτία.
Οι καθ΄ ων ενεργώντας νομότυπα εντός των προνοιών του Κανονισμού οφείλουν να διασφαλίζουν ότι η επιθεώρηση γίνεται δεόντως και από τους επίσημους κτηνιάτρους. Ορθά η συνήγορος των καθ΄ ων αναφέρεται στη γραπτή της αγόρευση, σελ. 7, για τη διάκριση μεταξύ επισήμων κτηνιάτρων και εγκεκριμένων τοιούτων. Είναι πρόδηλο από το άρθρο 4 παρ. 7 του Κανονισμού ότι είναι ο επίσημος κτηνίατρος που ασκεί τα καθήκοντα της επιθεώρησης. Αν και δεν αποκλείεται δυνάμει και του ορισμού του «εντεταλμένου κτηνιάτρου» στο άρθρο 2 του Νόμου, να διενεργούνται καθορισμένοι κτηνιατρικοί ελέγχοι διά εξουσιοδοτήσεως του Διευθυντή των καθ΄ ων δυνάμει του άρθρου 8, θεωρουμένων έτσι ως επισήμων κτηνιάτρων, δεν υπάρχει υποχρέωση προς τέτοιο διορισμό. Το άρθρο 8 του Νόμου παρέχει δυνατότητα, που αναμφιβόλως σχετίζεται και με τη διαθεσιμότητα του κατάλληλου προσωπικού και των ανάλογων κονδυλίων για τα οποία δεν δύνανται οι αιτητές να επιβάλλουν τις δικές τους απόψεις. Οι καθ΄ ων έχουν τη δυνατότητα και το δικαίωμα λειτουργίας της υπηρεσίας τους σε συνάρτηση με τον ευρύτερο κυβερνητικό μηχανισμό και τα διαθέσιμα, υπό το φως του εκάστοτε προϋπολογισμού, κονδυλίων. Αναδρομή στο διοικητικό φάκελο, Τεκμ,. «Α», αποκαλύπτει την αγωνία και την προσπάθεια των καθ΄ ων να εξεύρουν διαθέσιμα κονδύλια και να εισηγηθούν τρόπους βελτίωσης του ελέγχου της σφαγής των ζώων. (δέστε κυανά 12-13). Η μη παροχή όμως επιπρόσθετων υπηρεσιών λόγω έλλειψης κονδυλίων και ανθρωπίνου δυναμικού δεν ισοδυναμεί με παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης, της καλής πίστης, ούτε προκύπτει μεροληψία εναντίον των αιτητών, ως εισηγείται ο συνήγορος τους, που εν πάση περιπτώσει πρέπει να αποδεικνύεται από εύλογα στοιχεία που προκύπτουν από τους υπηρεσιακούς φακέλους, με την αναγκαία βεβαιότητα. (δέστε Μούστρας ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 70 σελ. 79-80 και Christou ν. Republic (1980) 3 C.L.R. 437). Ισχυρισμοί περί μεροληψίας δεν πρέπει να τίθενται με ευκολία στην απουσία συγκεκριμένων στοιχείων. Ο έλεγχος του διοικητικού φακέλου, όπως υποδείχθηκε και πριν, αποδεικνύει την πολλαπλή εξυπηρέτηση των αιτητών και την προσπάθεια για εξυπηρέτηση όλων των σφαγείων με τη συνεχή παρουσία ενός τουλάχιστον κτηνιάτρου, με τους βοηθούς του, σε κάθε γραμμή σφαγής. Κάθε άλλο παρά μεροληψία παρουσιάζεται.
Για όλους τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή απορρίπτεται με €1.200 έξοδα υπέρ των καθ΄ ων η αίτηση και εναντίον των αιτητών.
Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο