ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 232/2008)
30 Απριλίου 2010
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΝΙΚΟΛΑΣ ΑΡΙΣΤΕΙΔΟΥ,
Αιτητή,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
-----------------------------
Α.Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.
Β. Χριστοφόρου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
-------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Ο αιτητής επιδιώκει την ακύρωση της επίταξης της ακίνητης ιδιοκτησίας του που δημοσιεύθηκε την 1.2.08 με σκοπό την κατασκευή και διαμόρφωση του νότιου παρακαμπτήριου δρόμου Λευκωσίας και συγκεκριμένα τη σύνδεση της Βιομηχανικής Ζώνης Στροβόλου με τον αυτοκινητόδρομο Λευκωσίας-Λεμεσού. Ταυτόχρονα με την επίταξη δημοσιεύθηκε την ίδια ημέρα και σχετική Γνωστοποίηση Απαλλοτρίωσης, μεταξύ άλλων, και του τεμαχίου του αιτητή.
Η περιοχή της Βιομηχανικής Ζώνης Στροβόλου και συγκεκριμένα η είσοδος-έξοδος από τη Λευκωσία στη Λεμεσό λόγω της ανέγερσης του Νέου Γενικού Νοσοκομείου Λευκωσίας, της λειτουργίας μεγάλων εμπορικών αναπτύξεων και της επέκτασης της λεωφόρου Καλαμών προς τις περιοχές Γερίου-Αγλαντζιάς και Πανεπιστημίου Κύπρου, επιβαρύνθηκε σοβαρά από κυκλοφοριακή κίνηση με αποτέλεσμα να αποφασιστεί σε διάφορες συνεδρίες των αρμοδίων φορέων του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων, η απάμβλυνση του προβλήματος με την κατασκευή νέου οδικού δικτύου. Κατά τη διάρκεια των μελετών διαπιστώθηκε ότι δεν ήταν δυνατό να επηρεαστούν μόνο κρατικά τεμάχια με αποτέλεσμα να καθίστατο αναγκαίος και ο επηρεασμός ιδιωτικής γης, όπως το τεμάχιο του αιτητή. Μετά από συσκέψεις και προτάσεις όλων των αρμοδίων φορέων, το Υπουργικό Συμβούλιο υιοθέτησε την πρόταση του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων για την υλοποίηση έργων που θα βοηθούσαν στην αντιμετώπιση των προβλημάτων βραχυπρόθεσμα, μεσοπρόθεσμα, αλλά και μακροπρόθεσμα. Μετά την ετοιμασία από το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, σε συνεργασία με το Τμήμα Πολεοδομίας, των τελικών σχεδίων απαλλοτρίωσης, εκδόθηκε από τον Υπουργό Εσωτερικών και δημοσιεύθηκε στη συνέχεια τόσο η σχετική γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης, όσο και το διάταγμα επίταξης.
Αποτελεί τη θέση του αιτητή ότι δεν προϋπήρξε η δέουσα έρευνα και μελέτη, με αποτέλεσμα να μην επιλεγεί η λιγότερο επαχθής για τον αιτητή λύση η οποία θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει άλλα συγκεκριμένα τεμάχια κρατικής γης που θα βοηθούσαν στην επίτευξη του σκοπού της απαλλοτρίωσης και επίταξης, ενώ ταυτόχρονα η διαδικασία που ακολουθήθηκε παραβίαζε την αρχή της καλής πίστης, της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη προς το κράτος δικαίου, την αρχή της ισότητας, ενώ λήφθηκε και κατά πάσχουσα γενικώς διαδικασία χωρίς συγκεκριμένες μελέτες ή υπαρκτά σχέδια δικαιολογούντα την επίταξη του τεμαχίου του αιτητή.
Αποτελεί την αντίθετη θέση των καθ΄ ων ότι το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν υποκαθιστά την ουσιαστική κρίση της διοίκησης, εκτός εάν διαπιστώνεται πλάνη περί τα πράγματα ή το νόμο, ενώ τα δεδομένα της υπό κρίση υπόθεσης δείχνουν αντίθετα ότι η έκδοση του διατάγματος επίταξης έγινε συμφώνως του νόμου για την επίτευξη σκοπού δημοσίας ωφελείας και στη βάση συγκεκριμένων σχεδίων και μελετών. Σε αντίθεση με τα όσα ισχυρίζεται ο αιτητής, οι καθ΄ ων αναφέρουν ότι τηρήθηκαν τα αναμενόμενα πρακτικά από το Υπουργικό Συμβούλιο τα οποία δείχνουν ότι ήταν αναγκαία, ως επείγον μέτρο, η απάμβλυνση των κυκλοφοριακών προβλήματων στην περιοχή, προβλήματα που διαπιστώθηκαν εκτενώς από όλους τους αρμόδιους φορείς. Μετέπειτα, το τεμάχιο του αιτητή κρίθηκε αναγκαίο να επιταχθεί εφόσον βρισκόταν ανάμεσα σε κρατική και ιδιωτική γη και ήταν απαραίτητο για την όδευση του συγκεκριμένου δρόμου. Η αποστέρηση της περιουσίας του αιτητή έγινε με την ταυτόχρονη δημοσίευση της γνωστοποίησης απαλλοτρίωσης και δεν παρέμειναν οι καθ΄ ων με την επίταξη και μόνο για συγκεκριμένους σκοπούς προαγωγής δημοσίας ωφελείας. Αντίθετα δε με τους ισχυρισμούς του αιτητή, δεν παρέχεται η δυνατότητα προηγούμενης ακρόασης κατά τη διαδικασία έκδοσης του διατάγματος επίταξης, οι θέσεις του οποίου θα μπορούσαν να λαμβάνονταν υπόψη με το προβλεπόμενο δικαίωμα υποβολής ένστασης στην σκοπούμενη επίταξη, δικαίωμα το οποίο ο αιτητής δεν άσκησε.
Το Άρθρο 23 του Συντάγματος καθορίζει με την παρ. 8 αυτού, τη δυνατότητα επίταξης ιδιοκτησίας για περίοδο μέχρι και τρία χρόνια υπό την προϋπόθεση ότι υφίστανται οι συγκεκριμένοι εκεί αναφερόμενοι όροι, δηλαδή, η εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίας ωφελείας, η εξειδίκευση του με αιτιολογημένη απόφαση από την επιτάσσουσα αρχή, η περίοδος που δεν πρέπει να υπερβαίνει τα τρία έτη, καθώς βέβαια και η καταβολή το ταχύτερο δίκαιας και εύλογης αποζημίωσης. Ο σχετικός περί Επιτάξεως Ιδιοκτησίας Νόμος αρ. 21/62, ως τροποποιήθηκε, προνοεί στο άρθρο 3(1) ότι, τηρουμένων των διατάξεων του Συντάγματος, κάθε ιδιοκτησία μπορεί να επιταχθεί για σκοπούς δημοσίας ωφελείας, οι οποίοι εξειδικευμένοι στο εδάφιο (2) περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, και την προνοούμενη με την υποπαρ. (ι), δημιουργία, συντήρηση ή ανάπτυξη «….. των διά ξηράς, θαλάσσης ή αέρος συγκοινωνιών». Το άρθρο 4(1) καθορίζει ότι το διάταγμα επίταξης θα πρέπει να δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα και να αναφέρει με σαφήνεια τον σκοπό για τον οποίο η επίταξη κατέστη αναγκαία, τους λόγους της επίταξης και την ημερομηνία από την οποία αρχίζει η επίταξη.
Σημειώνεται εδώ ότι η προσφυγή προσβάλλει μόνο το διάταγμα επίταξης και όχι τη γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης. Ως είχε εξηγηθεί από την Ολομέλεια στην Παντελίδης ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 203, η επίταξη δεν εξαρτάται από την απαλλοτρίωση, ούτε αποτελεί πράξη συναρτώμενη προς αυτήν. Οι δύο πράξεις είναι αυτοτελείς και ανεξάρτητες μεταξύ τους, η δε επίταξη χωρίς προγενέστερη απαλλοτρίωση του τεμαχίου δεν την καθιστά, άνευ ετέρου, παράνομη. Η επίταξη μπορεί να διαταχθεί, εφόσον η χρήση του έργου καθίσταται για χρονική περίοδο επιβεβλημένη για σκοπούς δημοσίας ωφελείας.
Δεν διαπιστώνεται λόγος ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης. Από τα παρουσιασθέντα στην ένσταση έγγραφα ως Παραρτήματα, αλλά και τους διοικητικούς φακέλους που κατατέθηκαν κατά τις διευκρινίσεις, προκύπτει τόσο η επάρκεια της προηγηθείσας έρευνας, όσο και η ανάγκη για τη συγκεκριμένη επίταξη που αφορούσε όχι μόνο το τεμάχιο του αιτητή, αλλά και άλλα ιδιωτικά τεμάχια, πέραν βέβαια της χρησιμοποιηθείσας κρατικής γης. Δεν αφορά το αναθεωρητικό Δικαστήριο (ως η εισήγηση του αιτητή στη σελ. 3 της γραπτής αγόρευσης του), ο λόγος ή οι λόγοι που προέκυψαν στην πορεία του χρόνου για την παρατηρηθείσα τροχαία συμφόρηση στην περιοχή λόγω των κατά παρέκκλιση ή των κατ΄ εξαίρεση χορηγηθεισών κατά διάφορα χρονικά διαστήματα πολεοδομικών και οικοδομικών αδειών, με σκοπό την εκτεταμένη εμπορική ανάπτυξη στη συγκεκριμένη περιοχή. Αυτά όλα αποτελούσαν αυθύπαρκτες διοικητικές πράξεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν ή ενδεχομένως αποτέλεσαν το αντικείμενο άλλων προσφυγών. Όπως λέχθηκε και στην Θεοδουλίδης ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1998) 3 Α.Α.Δ. 742, «…. η κρίση της αρμοδίας αρχής αναφορικά με την αναγκαιότητα του έργου, δεν ελέγχεται• ούτε υπεισέρχεται το Δικαστήριο σε διαπιστώσεις που αποτελούν απόρροια τεχνικών γνώσεων». Αναδρομή στα σχετικά πρακτικά πιστοποιεί τόσο την προκύψασα ανάγκη (Παράρτημα 4 στην ένσταση), την αναγκαιότητα εξεύρεσης λύσεων, αλλά και την τροχιοδρόμηση των κατασκευαστικών έργων που θα μπορούσαν να γίνουν για την αναβάθμιση της συμβολής του δρόμου Αθαλάσσας με τον αυτοκινητόδρομο Λευκωσίας-Λεμεσού, την επέκταση της λεωφόρου Ακαδημίας, τη διάνοιξη λωρίδων για βελτίωση δρόμων γενικώς, την κατασκευή υπέργειας γέφυρας, την κατασκευή εισόδων και εξόδων κλπ. Όλα αυτά περιέχονται στο Παράρτημα 5Α στην ένσταση, τα οποία ενσωματώθηκαν σε πρόταση του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων ημερ. 4.10.07 προς το Υπουργικό Συμβούλιο με συνημμένα σχέδια, ως αυτά φαίνονται στο Παράρτημα 5Β της ένστασης. Παρατηρείται ότι στην πρόταση προς το Υπουργικό Συμβούλιο καθορίστηκαν και οι δαπάνες που θα ήσαν αναγκαίες για τη δημιουργία ενός εκάστου των έργων.
Συντρέχουν επομένως οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για την έκδοση του διατάγματος επίταξης και εφαρμόζεται εδώ η ευρύτερα αποδεκτή νομολογιακή αρχή ότι το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν ελέγχει τεχνικά θέματα η λύση των οποίων πρωτίστως εναπόκειται στη διοίκηση. Στη διοίκηση πίπτει το βάρος για εξέταση και επίλυση ζητημάτων που είναι αρκούντως εξειδικευμένα ως εκ της φύσεως τους και τα οποία ανήκουν στην αποκλειστική σφαίρα των αρμοδίων διοικητικών φορέων. (δέστε Ε. Φιλίππου Λτδ ν. Δημοκρατίας (2004) 3 Α.Α.Δ. 389, Πιερίδη ν. Δημοκρατίας (αρ. 2) (2007) 3 Α.Α.Δ. 543 και Pamela Edward Storey v. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 113).
Με ιδιαίτερη αναφορά σε θέματα επίταξης και απαλλοτρίωσης γης, είναι αποδεκτό από τη νομολογία ότι «…. η επιλογή της γης, η προώθηση της απαλλοτρίωσης και η κρίση της αρμόδιας αρχής σε σχέση με την αναγκαιότητα του έργου, αποτελούν θέματα, κατ΄ εξοχήν διοικητικά, στα οποία κατά κανόνα δεν επεμβαίνει το Δικαστήριο.» (Χαράλαμπος Κύπρου Χωματένου ν. Δήμου Ιδαλίου, Α.Ε. 125/07, ημερ. 15.1.09 και Ολυμπία Πιερίδη ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 543). Αυτό βέβαια υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχουν επαρκή δεδομένα που καθιστούν τη λήψη της απόφασης αναγκαία ώστε να είναι δυνατός ο δικαστικός έλεγχος από την άποψη της εκφοράς κρίσης επί της νομιμότητας της ιδίας της διοικητικής πράξης και όχι του ουσιαστικού ελέγχου της. Δεδομένα που εδώ είναι αρκούντως εμφανή, αλλά και ικανοποιητικά από την όλη διοικητική διεργασία που προηγήθηκε. Ιδιαιτέρως, όπου η θέση του αιτητή ότι η απαλλοτρίωση θα μπορούσε να επιτευχθεί με τη χρήση άλλων δημοσίων τεμαχίων των υπ΄ αρ. 106, 288 και 360, και άρα μιας λιγότερο επαχθούς λύσης, απαντάται από τους καθ΄ ων με την εισήγηση ότι αυτά τα τεμάχια είναι διάσπαρτα στο χώρο, χωρίς ουσιαστικό αντίλογο.
Συνάγεται ότι τα πρακτικά που τηρήθηκαν ως το Παράρτημα 6 στην ένσταση είναι πλήρη και πρέπει βέβαια να αναγνωσθούν υπό το φως της απόφασης περί άμεσης προώθησης των έργων που εγκρίνονται και των όσων υποστηρικτικών σχετικών εγγράφων βρίσκονται στους κατατεθέντες διοικητικούς φακέλους Τεκμ. «Α»-«Δ». Είναι εμφανές και από το Παράρτημα 4, ημερ. 3.9.07 στην ένσταση, ότι έγιναν ευρείες ανταλλαγές απόψεων από όλους τους αρμόδιους φορείς και εξηγήθηκαν τα υπέρ και τα κατά των διαφόρων προτεινομένων λύσεων, ενώ το όλο θέμα επανεξετάσθηκε σε ειδική συνεδρία υπό την προεδρία του τέως Προέδρου της Δημοκρατίας, ως αποκαλύπτει το πρακτικό ημερ. 5.10.07, μέρος του Παραρτήματος 5α ημερ. 22.11.07. Όπως ορθά λέχθηκε και στην Παντελίδου ν. Δημοκρατίας – πιο πάνω – σελ. 210:
«Ο καθορισμός των συγκοινωνιακών αναγκών και η αντιμετώπιση τους είναι σύνθετο και πολύπλοκο έργο στο οποίο εμπλέκεται τόσο το Τμήμα Πολεοδομίας όσο και το Τμήμα Δημοσίων Έργων.»
Υπήρξε επομένως επαρκής έρευνα και δόθηκε η αναμενόμενη αιτιολογία στο σώμα του ιδίου του διατάγματος επίταξης.
Όσον αφορά το προηγούμενο δικαίωμα ακρόασης, σειρά νομολογίας έχει προδιαγράψει ότι δεν παρέχεται τέτοιο δικαίωμα πριν την επίταξη, ως μέτρο καθαρά διοικητικής ενέργειας και όχι πειθαρχικής φύσεως. Στις Lavrentios Demetriou v. Republic (1988) 3 C.L.R. 91, αποφασίστηκε ότι σε καθαρές διοικητικές πράξεις δεν είναι επιθυμητό «…. to judicialise the process of administrative action». Και στη Μαρία Λαζάρου Κούτσου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 720/97, ημερ. 10.3.2000 (Νικήτας, Δ.), απορρίφθηκε το επιχείρημα ότι το εκεί διάταγμα επίταξης ήταν ακυρωτέο λόγω μη προηγούμενης ακρόασης της αιτήτριας, εφόσον ο Νόμος δεν παρέχει τέτοιο δικαίωμα, ούτε πρόκειται για πειθαρχική διαδικασία. Το ίδιο λέχθηκε και προηγουμένως στην Κώστας Ιωσηφίδης ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 72/89, ημερ. 27.12.90 (Πογιατζής, Δ.), όπου επαναβεβαιώθηκε ότι δικαίωμα ακρόασης υπάρχει όπου ο νόμος ρητά το αναγνωρίζει ή ρητά το επιβάλλει ή σε περιπτώσεις τιμωρητικής φύσης. Επισημάνθηκε δε ότι σ΄ αντίθεση με τις περιπτώσεις απαλλοτρίωσης, η νομοθεσία περί επιτάξεως δεν προβλέπει τέτοιο δικαίωμα, ούτε προνοεί για δικαίωμα προηγούμενης ένστασης. Εύλογα, εφόσον η επίταξη όπως λέχθηκε και στην Κούτσου – πιο πάνω – «…. γίνεται για την ικανοποίηση ανάγκης εκτάκτης και προσωρινής και όχι μόνιμης και διαρκούς, για την επίτευξη της οποίας μπορεί να επιβληθεί αναγκαστική απαλλοτρίωση.».
Η διασύνδεση του δικαιώματος ακρόασης για την επίταξη με τις πρόνοιες του άρθρου 43(1) του Νόμου αρ. 158(Ι)/99 και το σκεπτικό στην Ρ.Ι.Κ. ν. Κέττηρου και άλλης (2007) 3 Α.Α.Δ. 555 (απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας), είναι, κρίνεται, ατυχής. Διαφορετικό είναι το διοικητικό μέτρο της διαθεσιμότητας από ένα διάταγμα επίταξης. Και στην G.P. Iron & Wood Makers Ltd v. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 155, η Ολομέλεια ανέφερε ότι το άρθρο 43(1) προνοεί για το δικαίωμα ακρόασης «…. εκτός από τις περιπτώσεις τις οποίες ο νόμος προβλέπει ρητά ….» και όπου θα ληφθεί απόφαση μεταξύ άλλων «δυσμενούς φύσεως». Ο περί Επιτάξεως Νόμος αρ. 21/62, δεν προβλέπει ρητά τέτοιο δικαίωμα, ενώ ερμηνεύτηκε ότι και το άρθρο 43(2) αφορά ζητήματα προσωποπαγή. Η φράση «ή άλλης δυσμενούς φύσεως» πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως της νομολογίας για τις επιτάξεις και της ανάγκης ταχείας επίτευξης του σκοπού της επίταξης.
Τα πιο πάνω πρέπει να ιδωθούν και υπό το πραγματικό δεδομένο ότι εδώ η επίταξη δημοσιεύτηκε ταυτόχρονα με τη γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης. Αυτό, πέραν του ότι πιστοποιεί την ανυπαρξία αλλότριου σκοπού (όπως διαπιστώθηκε για παράδειγμα στην Παντελίδου ν. Δημοκρατίας – πιο πάνω –), δείχνει ότι ήταν δυνατή η δικαιωματική καταχώρηση ένστασης στη γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης, όπως και έγινε, ούτως ώστε ο αιτητής να ηδύνατο να προβάλει τους λόγους που κατά την άποψη του αυτή ήταν τρωτή. Επομένως στην πράξη ακούσθηκε και για το διάταγμα επίταξης. Και όπως λέχθηκε και στην Lavrentios Demetriou – πιο πάνω – η δημοσίευση διατάγματος επίταξης (και εκεί είχε γίνει ταυτόχρονη δημοσίευση και του διατάγματος επίταξης και της γνωστοποίησης απαλλοτρίωσης), δεν δημιουργεί αφ΄ εαυτού fait accompli, ώστε να μην είναι δυνατή η εξ αντικειμένου διερεύνηση των λόγων που οδήγησε τη διοίκηση στη δημοσίευση της γνωστοποίησης απαλλοτρίωσης. Ούτε και ευσταθεί ο ισχυρισμός του αιτητή περί de facto στέρησης περιουσίας, εφόσον εδώ η επίταξη έγινε δυνάμει του σχετικού Νόμου για να ακολουθήσει αμέσως η διαδικασία απαλλοτρίωσης. Υπενθυμίζεται ότι στην προσφυγή, μόνο το διάταγμα επίταξης προσβάλλεται.
Υπό το φως όλων των ανωτέρω, η προσφυγή απορρίπτεται με €1.200 έξοδα εναντίον του αιτητή και υπέρ των καθ΄ ων.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο