ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 1053/09
26 Aυγούστου, 2010.
[Μ. ΦΩΤΙΟΥ, Δ/ΣΤΗΣ]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΚΙΝΗΤΑ Λ.Α.Κ. ΛΙΜΙΤΕΔ
Αιτητές
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΤΟΥ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
Καθ’ ων η αίτηση
.........................
Αχ. Αιμιλιανίδης, για τους αιτητές
Μ. Σπηλιωτοπούλου (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους καθ’ ων η αίτηση
............................
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Μ. ΦΩΤΙΟΥ, Δ: Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές ζητούν δήλωση του Δικαστηρίου ότι η απόφαση των καθ’ ων η αίτηση ημερ. 20/5/09 με την οποία απέρριψαν ένστασή τους κατά των προνοιών των πολεοδομικών ζωνών Τσερίου, ως μέρος Δήλωσης Πολιτικής και ο καθορισμός με τον τρόπο αυτό ζώνης προστασίας αναφορικά με το τεμάχιο των αιτητών με αρ. 115, Φ/Σχ. 30/46Ε1, στο Τσέρι, είναι άκυρη και χωρίς οποιοδήποτε νομικό αποτέλεσμα.
Σύμφωνα με τα γεγονότα, όπως τα επικαλούνται οι αιτητές στην προσφυγή τους, αυτοί είναι ιδιωτική μετοχική εταιρεία περιορισμένης ευθύνης δεόντως εγγεγραμμένη στην Κύπρο με έδρα τα Λατσιά. Οι αιτητές είναι και ήσαν κατά πάντα ουσιώδη χρόνο οι ιδιοκτήτες της ακίνητης ιδιοκτησίας με αρ. εγγραφής 7/99, Φύλλο 30, Σχέδιο 46 Ε1, Τεμάχιο 115, 9 δεκάρια και 969 τ.μ., μερίδιο 5/8, χωράφι, στο Τσέρι της επαρχίας Λευκωσίας. Το εν λόγω ακίνητο ήταν στην ζώνη Γ3. Κατά ή περί το έτος 2007 ο Υπουργός Εσωτερικών προχώρησε σε δημοσίευση αναθεώρησης της Δήλωσης Πολιτικής σε σχέση με τον καθορισμό ζωνών προστασίας για την προστασία υδροφορέων και άλλων στοιχείων και καθόρισε τις πολεοδομικές ζώνες Τσερίου με αποτέλεσμα η ζώνη στην οποία υπήγετο προηγουμένως το τεμ. 115 που ήταν Γ3 να μετατραπεί σε ζώνη Γ3 και Ζ3 (ζώνη προστασίας).
Οι αιτητές υπέβαλαν ένσταση δυνάμει του Νόμου στην οποία δόθηκε αριθμος «Τσέρι 145/2007». Με επιστολή του Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 20/5/09 (ερυθρό 145 στο Φάκελο τεκμ. 5) οι αιτητές πληροφορήθηκαν την απόρριψη της ένστασης με αποτέλεσμα το πιο πάνω ακίνητο εξακολουθούσε να διέπεται από το ίδιο πολεοδομικό καθεστώς δηλαδή στην ζώνη Γ3 και Ζ3 (ζώνη προστασίας). Συγκεκριμένα οι αιτητές πληροφορήθηκαν τα ακόλουθα:
«Αναφέρομαι στην ένσταση με αρ. ΤΣΕΡΙ 145/2007 που έχετε υποβάλει κατά των προνοιών των Πολεοδομικών Ζωνών Τσερίου, και επιθυμώ να σας πληροφορήσω ότι με βάση τα εγκριμένα από το Υπουργικό Συμβούλιο Σχέδια των Πολεοδομικών Ζωνών Τσερίου, τα οποία δημοσιεύθηκαν ως μέρος της Δήλωσης Πολιτικής με βάση το άρθρο 34 Α(12) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου στην Επίσημη εφημερίδα της Δημοκρατίας με αρ. 4296 ημερομηνίας 8.5.2009 μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας μελέτης των ενστάσεων, η ιδιοκτησία σας εξακολουθεί να διέπεται από το ίδιο πολεοδομικό καθεστώς, επειδή εμπίπτει στο δίκτυο προστασίας «ΦΥΣΗ 2000» και τυχόν αποδοχή της ένστασης σας θα καταστρατηγούσε βασικές αρχές της Έκθεσης του Υπουργού Εσωτερικών που δημοσιεύθηκε στο πλαίσιο αναθεώρησης της Δήλωσης Πολιτικής, σε σχέση με τον καθορισμό Ζωνών Προστασίας για την προστασία υδροφορέων και άλλων αξιόλογων στοιχείων.»
Αποτέλεσμα ήταν η καταχώρηση στις 29/7/09 της παρούσας προσφυγής, η οποία ορίστηκε για πρώτη φορά για οδηγίες στις 6/10/09. Κατά την εν λόγω ημερομηνία υπήρξε εμφάνιση εκ μέρους των καθ’ ων η αίτηση και ζητήθηκε χρόνος 6 εβδομάδων για καταχώρηση της ένστασης. Η υπόθεση ορίστηκε για το σκοπό αυτό στις 17/11/09, οπότε ζητήθηκε παράταση 4 εβδομάδων για καταχώρηση ένστασης. Έτσι η υπόθεση ορίστηκε για τις 15/12/09 με οδηγίες όπως η ένσταση καταχωρηθεί μέχρι τότε. Όμως δεν καταχωρήθηκε και ζητήθηκε χρόνος 6 εβδομάδων για καταχώρηση ένστασης. Αποτέλεσμα ήταν να ορισθεί η υπόθεση για τις 3/2/10 και οι οδηγίες ήταν να καταχωρηθεί η ένσταση σε 6 εβδομάδες. Στις 3/2/10 διαφάνηκε ότι δεν υπήρξε συμμόρφωση αλλά ούτε και εμφανίστηκε δικηγόρος για τους καθ’ ων η αίτηση. Έτσι το Δικαστήριο έδωσε χρόνο στην πλευρά των αιτητών να καταχωρήσουν τη γραπτή τους αγόρευση.
Ενόψει της φύσης της δικαιοδοσίας αυτής, το γεγονός ότι οι καθ’ ων η αίτηση δεν καταχώρησαν ένσταση δεν σημαίνει ότι αυτόματα η προσφυγή θα πρέπει να επιτύχει. Ενόψει του τεκμηρίου της κανονικότητας που χαρακτηρίζει τις διοικητικές πράξεις και/ή αποφάσεις, το βάρος απόδειξης είναι στους ώμους του αιτητή να αποδείξει ότι υπάρχει λόγος ακυρότητας.
Είναι η θέση του ευπαιδεύτου συνηγόρου του αιτητή ότι (α) η απόφαση ελήφθη με κακή σύνθεση της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων και/ή λόγω μη τήρησης πρακτικού στο οποίο να φαίνεται η σύνθεση όπως απαιτεί η νομολογία και το άρθρο 24 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(1)/99 ως έχει τροποποιηθεί), (β) λήφθηκε η απόφαση με κακή συγκρότηση και/ή αναρμοδιότητα της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων λόγω μη συμμετοχής εξουσιοδοτημένων εκπροσώπων του Επάρχου Λευκωσίας και του Προέδρου ΄Ενωσης Κοινοτήτων Κύπρου, (γ) στερείται επαρκούς ή δέουσας αιτιολογίας και (δ) λήφθηκε με πλάνη περί τα πράγματα και το νόμο και χωρίς τη δέουσα έρευνα.
Αναφορικά με τον (α) πιο πάνω λόγο, ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών αφού αναφέρεται στις πρόνοιες των άρθρων 20, 21, 22 και 24 του προαναφερθέντος Ν. 158(1)/99 που αφορούν αντίστοιχα (α) τη συγκρότηση συλλογικού οργάνου, (β) τη σύνθεση και συνεδρίες συλλογικού οργάνου, (γ) αλλαγή στη σύνθεση και (δ) στην τήρηση πρακτικού των συνεδριάσεων, καταλήγει ως ακολούθως:
«Η δυνατότητα εξέτασης από το Δικαστήριο του πρωταρχικού ζητήματος κατά πόσο υπάρχει ή όχι κακή σύνθεση προϋποθέτει ότι τηρούνται πρακτικά στις συνεδρίες που διεξάγονται. Μόνο σε περίπτωση που τηρούνται πρακτικά μπορεί να διασφαλιστεί ότι δεν υπήρξε συμμετοχή προσώπου που δεν είχε δικαίωμα να συμμετάσχει στην σύνθεση του διοικητικού οργάνου ή απουσία μελών από τις συνεδρίες ή και ενδεχόμενες άλλες παρατυπίες στην σύνθεση. Στην πρόσφατη υπόθεση Νίκη Πίτσιακκου κ.α. ν. Δημοκρατίας, συνεκδ. Υποθ. 2445/06 κα., ημερ. 15/4/09 το Δικαστήριο ακύρωσε την προσβαλλόμενη πράξη λόγω κακής σύνθεσης θεωρώντας ότι ο ισχυρισμός των αιτητών περί ανομοιομορφίας στη σύνθεση του Πολεοδομικού Συμβουλίου ευσταθούσε διότι η σύνθεση δεν διατηρήθηκε η ίδια στις σχετικές συνεδρίες, όπως διαφαινόταν από τα σχετικά πρακτικά. Στην περίπτωση που δεν τηρούνται πρακτικά ο δικαστικός έλεγχος καθίσταται αδύνατος.
Στην παρούσα υπόθεση, όπως εμφαίνεται από τους διοικητικούς φακέλους, η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων συνεδρίασε πέντε φορές. Στην έκθεση της Επιτροπής (ερυθρά 26) αναφέρεται ότι «έγιναν πέντε συνεδριάσεις», οι δύο πρώτες στις 17/10/08 και 1/12/08 και οι δύο επόμενες στις 8/1/2009 και 23/1/2009. Δεν αναφέρεται η ημερομηνία διεξαγωγής της πέμπτης συνεδρίας στην Έκθεση της Επιτροπής, αν και αυτή φαίνεται να είναι η 9/2/2009 ημερομηνία σύνταξης της Έκθεσης. Η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε από την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων κατά τις συνεδρίες αυτές. Ελλείψει όμως πρακτικών δεν μπορεί να διαφανεί με ακρίβεια σε ποιά ή ποιές συνεδρίες λήφθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση και κατά πόσο η σύνθεση της Επιτροπής υπήρξε νόμιμη. Στην Έκθεση της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων που φέρει τον επίτιτλο Πρακτικά Μελέτης Ενστάσεων, δεν επισυνάπτονται τα πρακτικά των πέντε συνεδριάσεων της Επιτροπής. Υπάρχει μόνο μια Έκθεση, η οποία υπογράφεται από τα μέλη της Επιτροπής, χωρίς να υπάρχουν χωριστά από την Έκθεση τα πρακτικά των συνεδριάσεων της Επιτροπής.
Το άρθρο 24(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου 158(1)/99 ρητά προβλέπει ότι «πρέπει να τηρούνται λεπτομερή πρακτικά των συνεδριάσεων των συλλογικών οργάνων, στα οποία να διατυπώνονται με σαφήνεια οι αποφάσεις που λαμβάνονται. Η τήρηση άρτιων πρακτικών είναι υποχρέωση κάθε οργάνου που ασκεί διοικητική λειτουργία». Στην υπόθεση Χρυσάφη ν. Δημοκρατίας (2005) 2 Α.Α.Δ. 550 η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, αφού περιέγραψε τις ανεπάρκειες της Έκθεσης της Συμβουλευτικής Επιτροπής, κατέληξε:
«Την ανεπάρκεια της Έκθεσης, σε ό,τι αφορά την πληροφόρηση ως προς τα όσα ενδιαφέρουν σε σχέση με τη σύνθεση της Συμβουλευτικής Επιτροπής, την αναφέρουμε ως μέρος της περιγραφής του προβλήματος. Γιατί και πλήρη στοιχεία να παρείχε, αυτό δεν θα ήταν αρκετό. Η νομολογία απαιτεί σε τέτοιες περιπτώσεις την τήρηση των πρακτικών: βλ. Μedcon Construction and others v. Republic (1968) C.L.R. 535. To ίδιο και το άρθρο 24(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(1)/99..........................................Τα πρακτικά αποτελούν ως η μόνη αυθεντική πηγή για τα όσα συνθέτουν τη διαδικασία, προϋπόθεση της χρηστής διοίκησης. Χωρίς αυτά καθίσταται εν προκειμένω ανέφικτος ο δικαστικός έλεγχος και η προσβληθείσα διοικητική απόφαση οδηγείται αναπόφευκτα σε ακύρωση.»
Προχωρεί ο συνήγορος του αιτητή και ισχυρίζεται τα ακόλουθα:
«Στην προκειμένη απόφαση δεν υπάρχουν οποιαδήποτε πρακτικά των συνεδριών που διεξήχθησαν, ενώ γίνεται αναφορά στις συνεδριάσεις αυτές στην Έκθεση της Επιτροπής και αναφέρεται ποιοί ήταν παρόντες. Σύμφωνα με τη νομολογία, ακόμα και αν η Έκθεση είναι υπογραμμένη από τα μέλη ή τους παρόντες, όπως συμβαίνει στην παρούσα υπόθεση, αυτό δεν υποκαθιστά την ανάγκη για ύπαρξη πρακτικών που να επιτρέπει να κριθεί κατά πόσο η σύνθεση της Επιτροπής ήταν ή όχι νόμιμη. Παραμένει άγνωστο στην απουσία πρακτικών κατά πόσο η σύνθεση της Επιτροπής μεταβλήθηκε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, κατά πόσο συμμετείχαν ή παρευρίσκονταν πρόσωπα που δεν είχαν δικαίωμα να παρευρίσκονται, κατά πόσο αποχώρησαν από την συνεδρία, για τον αριθμό και τις ημερομηνίες των συνεδριάσεων και το περιεχόμενο της καθεμιάς και γενικά κατά πόσο η σύνθεση υπήρξε νόμιμη ή όχι.
Με δεδομένο ότι ο Υπουργός και το Υπουργικό Συμβούλιο υιοθέτησαν αυτούσιες τις εισηγήσεις της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων, υποβάλλουμε ότι σε συμμόρφωση με την νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου (και μάλιστα της Ολομέλειας), όπως αυτή αναφέρθηκε πιο πάνω, το Δικαστήριο θα πρέπει να ακυρώσει την προσβαλλόμενη πράξη λόγω έλλειψης πρακτικών των συνεδριάσεων της Επιτροπής, γεγονός που καθιστά αδύνατο τον δικαστικό έλεγχο της νομιμότητας της σύνθεσης της Επιτροπής και κατά συνέπεια οδηγεί αναπόφευκτα σε ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης.»
Όπως ήδη ανέφερα, ενόψει του ότι δεν είχε (παρά τις επανειλημμένες ευκαιρίες που είχαν δοθεί) καταχωρηθεί η ένσταση, οι πιο πάνω ισχυρισμοί γεγονότων που αναφέρουν οι αιτητές, παρέμειναν αναντίλεκτοι. Από μελέτη των σχετικών διοικητικών φακέλων (τεκμήρια 1-5) ιδιαίτερα το τεκμ. 4 ερυθρό 26, φαίνεται ότι η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων που ορίστηκε για μελέτη των ενστάσεων κατά των προνοιών των Πολεοδομικών Ζωνών της κοινότητας Τσερίου (ΑΔΠ 320 ημερ. 20/4/07) αποτελείτο από τους κ. Μιχαλάκη Χαραλαμπίδη, εκπρόσωπο Επάρχου Συντονιστή, την κα Μαρκέλλα Χατζηδά, εκπρόσωπο του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και τον κ. Αριστείδη Κωνσταντίνου εκπρόσωπο της Επαρχιακής Ένωσης Κοινοτήτων Επαρχίας Λευκωσίας και ότι η Επιτροπή πραγματοποίησε μια επιτόπου επίσκεψη και 5 συνεδριάσεις. Οι δυο πρώτες ήταν στις 17/10/08 και 1/12/08. Άλλες δυο στις 8/1/09 και 23/1/09 αφού μεσολάβησε η επιτόπια επίσκεψη στις 4/12708. Το έγγραφο Ερυθρό 26 φέρει τίτλο: «ΔΗΛΩΣΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Πρακτικά Επιτροπής Μελέτης των Ενστάσεων των Προνοιών των Πολεοδομικών Ζωνών της Κοινότητας Τσερίου (Έπαρχος Λευκωσίας) ΑΔΠ 320/20.4.07». Πέραν των πιο πάνω, δεν έχω εντοπίσει τα πρακτικά της κάθε συνεδρίας για να διαφανεί αν ήταν παρόντα όλα τα μέλη της Επιτροπής Μελετών Ενστάσεων σε κάθε συνεδρία.
Το άρθρο 24(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(1)/99 ως έχει τροποποιηθεί) διαλαμβάνει τα εξής:
«Πρέπει να τηρούνται λεπτομερή πρακτικά των συνεδριάσεων των συλλογικών οργάνων στα οποία να διατυπώνονται με σαφήνεια οι αποφάσεις που λαμβάνονται. Η τήρηση άρτιων πρακτικών είναι υποχρέωση κάθε οργάνου που ασκεί διοικητική λειτουργία».
Στην υπόθεση Πέτεβης & Γεωργιάδης Συνεργάτες ν. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 138 τονίστηκε ότι η απουσία πρακτικών καθιστά ανέφικτο τον έλεγχο της νομιμότητας μιας διοικητικής πράξης. Στη σελ. 142 λέχθηκαν τα εξής:
«Σχετικό είναι και το ακόλουθο απόσπασμα από την απόφαση της Ολομέλειας στην Χρυσάφη ν. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 550, στις σελ. 552-553:
«Η νομολογία απαιτεί σε τέτοιες περιπτώσεις την τήρηση πρακτικών: βλ. Medcon Construction and Others v. Republic (1968) C.L.R. 535. Το ίδιο και το Άρθρο 24(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(1)/99) σύμφωνα με το οποίο:
«24. – (1) Πρέπει να τηρούνται λεπτομερή πρακτικά των συνεδριάσεων των συλλογικών οργάνων, στα οποία να διατυπώνονται με σαφήνεια οι αποφάσεις που λαμβάνονται. Η τήρηση άρτιων πρακτικών είναι υποχρέωση κάθε οργάνου που ασκεί διοικητική λειτουργία.»
Τα πρακτικά αποτελούν, ως η μόνη αυθεντική πηγή για τα όσα συνθέτουν τη διαδικασία, προϋπόθεση της χρηστής διοίκησης. Χωρίς αυτά καθίσταται εν προκειμένω ανέφικτος ο δικαστικός έλεγχος και η προσβληθείσα διοικητική απόφαση οδηγείται αναπόφευκτα σε ακύρωση.»
Στην παρούσα υπόθεση ενώ υπάρχουν κάποια πρακτικά εντούτοις αυτά δεν είναι πλήρη και δε φαίνεται σ’ αυτά η σύνθεση του συλλογικού οργάνου και κατά πόσο αυτό συνεδρίαζε πάντα με την ίδια σύνθεση όπως απαιτείται από το άρθρο 22 του Νόμου 158(1)/99. (βλ. Πειθαρχικό Συμβούλιο Ιατρών ν. Δρα Νίκου Παυλίδη κ.α., Α.Ε. 132/2007 ημερ. 20/5/2010).
Ενόψει όλων των πιο πάνω η προσφυγή επιτυγχάνει με €1.200 έξοδα υπέρ του αιτητή και εναντίον των καθ’ ων η αίτηση.
Η προσβαλλόμενη απόφαση, στην έκταση που αφορά το ακίνητο των αιτητών, ακυρώνεται σύμφωνα με το Άρθρο 146.4(β) του Συντάγματος.
Μ. Φωτίου, Δ.
/ΚΑς
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο