ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 884/2009)
30 Νοεμβρίου 2010
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΓΕΩΡΓΙΑ ΙΩΑΝΝΟΥ,
Αιτήτρια,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
-------------------------------
Α.Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.
Δ.Μ. Εργατούδη (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
-----------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Στις 15.4.2009, το Ανώτατο Δικαστήριο με σχετική απόφαση του ακύρωσε το Τοπικό Σχέδιο Λευκωσίας όπως αυτό δημοσιεύθηκε το Μάρτιο του 2003, έχοντας οριστικοποιηθεί μετά την ολοκλήρωση της μελέτης των διαφόρων ενστάσεων. Μεταξύ των ενστάσεων που απορρίφθηκαν ήταν και αυτή της αιτήτριας, η οποία είναι ιδιοκτήτρια τεμαχίου στην Αγλαντζιά και η οποία εναντίον της απόρριψης της ενστάσεως της καταχώρησε στις 23.3.2007 την υπ΄ αρ. 12/2007 προσφυγή. Η προσφυγή αυτή μαζί με άλλες είχαν συνενωθεί, από δε την απορριπτική απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου καταχωρήθηκε έφεση η οποία ακόμη εκκρεμεί στα πλαίσια της οποίας ζητήθηκε διάταγμα αναστολής, χωρίς όμως αποτέλεσμα.
Ενόψει της ακύρωσης του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας και μέχρι την επανεξέταση του όλου ζητήματος, το Υπουργικό Συμβούλιο θεώρησε επιβεβλημένο όπως κηρύξει ως Λευκή Ζώνη ορισμένες περιοχές που ενέπιπταν στις Γεωργικές Ζώνες Γα και Ζώνες Προστασίας Δα, ώστε να αποφεύγετο η ενδεχόμενη πρόωρη διασπορά οικοδομικής ανάπτυξης που θα υπονόμευε τη γενικότερη εφαρμογή και τη γενική στρατηγική ανάπτυξη του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας 1996-2000. Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου για τη δημιουργία Λευκής Ζώνης δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 24.4.2009, ως Κ.Δ.Π. 182/2009. Στο μεταξύ ενόψει της ακυρωτικής απόφασης το όλο θέμα επανεξετάστηκε με αποτέλεσμα να δημοσιευθεί στις 10.7.2009 στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας. Ως εξ αυτής της τροποποίησης η ανάγκη δέσμευσης του χώρου που είχε καθοριστεί ως Λευκή Ζώνη τερματίστηκε με απόφαση και πάλι του Υπουργικού Συμβουλίου ίδιας ημερομηνίας, δηλαδή, στις 10.7.2009, που δημοσιεύθηκε στις 17.7.2009 στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας.
Η αιτήτρια επιδιώκει την κήρυξη της πράξης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 24.4.2009, με την οποία καθορίσθηκε περιοχή Λευκής Ζώνης ως άκυρης, ως αποτέλεσμα υπέρβασης και κατάχρησης εξουσίας, επιδίωξης αλλότριου σκοπού, απολήγουσα σε στέρηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Ταυτόχρονα εισηγείται ότι ισοδυναμεί με de facto απαλλοτρίωση, στερείται αιτιολογίας και είναι προϊόν ελλιπούς έρευνας, αυθαίρετης ενέργειας και έλλειψης μελέτης και αναγκαίων σχεδίων για το βαθμό προστασίας της περιοχής στην οποία κείται το ακίνητο της αιτήτριας.
Οι καθ΄ ων εισηγούνται ότι η πράξη που προσβάλλεται είναι καθ΄ όλα ορθή και νόμιμη ληφθείσα με γνώμονα την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και αποτέλεσμα δέουσας έρευνας, με πλήρη ή επαρκή αιτιολογία. Εγείρουν όμως ταυτόχρονα και προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη πράξη έχει απωλέσει το αντικείμενο της εφόσον αυτή ανακλήθηκε με τη μεταγενέστερη πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 17.7.2009.
Προέχει βεβαίως η εξέταση της προδικαστικής ενστάσεως στην οποία και επικεντρώθηκαν οι συνήγοροι, με τον κ. Αγγελίδη να ισχυρίζεται ότι για όσο χρονικό διάστημα το διάταγμα της λευκής ζώνης ήταν σε ισχύ επέφερε αρνητικές συνέπειες, βλάβη και ζημία και πλήρη αδρανοποίηση της ιδιοκτησίας της αιτήτριας. Με δεδομένο ότι η αιτήτρια εμπρόθεσμα καταχώρησε την προσφυγή της έχουσα έννομο συμφέρον, δικαιούται δικαστικής κρίσης ως προς τη νομιμότητα της εκδοθείσας πράξεως. Η περιορισμένη, όπως διαφάνηκε εκ των υστέρων χρονική ισχύς της πράξεως, δεν εξαφανίζει τα δικαιώματα της αιτήτριας εφόσον με βάση τη νομολογία έχουν δημιουργηθεί ή έχουν παραμείνει ζημιογόνα αποτελέσματα. Στο στάδιο των διευκρινίσεων ο κ. Αγγελίδης αναφέρθηκε σε αριθμό αυθεντιών του Ανωτάτου Δικαστηρίου προς υποστήριξη της θέσης του, συνηγορούσες υπέρ της διαπίστωσης της παρανομίας της πράξης, του ζητήματος της ζημίας, υλικής, ηθικής ή άλλης, παραμένοντος να εκδικαστεί από το Επαρχιακό Δικαστήριο, το οποίο έχει και την αρμοδιότητα με βάση το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος.
Η αντίθετη άποψη, τόσο μέσα από τη γραπτή αγόρευση που καταχωρήθηκε, όσο και από την προφορική αγόρευση κατά τις διευκρινίσεις, ήταν ότι η δίκη καταργείται όταν εκλείψει το αντικείμενο της, όπως έγινε και στην παρούσα περίπτωση. Μοναδική εξαίρεση που η νομολογία αποδέχεται είναι η παραμονή ζημιογόνων επιπτώσεων που προκύπτουν ευθέως από την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη με το βάρος απόδειξης περί αυτών των επιπτώσεων να παραμένει με τον αιτητή. Η κα Εργατούδη εισηγήθηκε ότι πουθενά στη γραπτή ή την απαντητική αγόρευση της αιτήτριας δεν προκύπτει οποιαδήποτε ζημιά και, επομένως, η προδικαστική ένσταση θα πρέπει να επιτύχει.
Είναι δεδομένο ότι κατά πάγια ακολουθούμενη νομολογία το έννομο συμφέρον πρέπει να ενυπάρχει σε τρία διαφορετικά στάδια της διαδικασίας, ήτοι, κατά την έκδοση της πράξης, κατά την άσκηση της αίτησης ακυρώσεως και κατά τη συζήτηση της. Σύμφωνα και με το σύγγραμμα του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου: Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 12η έκδ., Τόμος ΙΙ, σελ. 85, παρ. 457, διαφοροποιήσεις που επέρχονται στην εξέλιξη των γεγονότων δυνατόν να έχουν ως αποτέλεσμα την εξαφάνιση του εννόμου συμφέροντος είτε για υποκειμενικούς, είτε για αντικειμενικούς λόγους. Σημειώνεται δε στη σελ. 86, παρ. 459, ότι η λήξη της χρονικής ισχύος μιας πράξης συγκαταλέγεται στους αντικειμενικούς λόγους για τους οποίους δυνατό να εκλείψει σε μεταγενέστερο στάδιο το έννομο συμφέρον. Όπου η μεταβολή στα αντικειμενικά δεδομένα επέρχεται μεταγενέστερα της καταθέσεως της προσφυγής τότε «….. η δίκη καταργείται λόγω έλλειψης αντικειμένου.». Στην απόφαση της Ολομέλειας στη Στράκκα Λτδ ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 643, σημειώθηκε ότι η δίκη καταργείται όταν λήγει ο χρόνος ισχύος της πράξεως ή όταν εξαφανίζεται το αντικείμενο με ανάκληση της προσβαλλόμενης πράξης, περιλαμβανομένης και της σιωπηράς ακόμη ανάκλησης. Διατηρείται όμως έννομο συμφέρον προώθησης της προσφυγής όταν προκύπτουν ενδεχόμενες ζημιογόνες συνέπειες από τη διοικητική πράξη, ενώ αυτή ακόμη βρισκόταν σε ισχύ.
Ο κ. Αγγελίδης με αναφορά στις αποφάσεις Thekla Kittou and Others v. Republic (1983) 3 C.L.R. 605, Ανδρέας Πάταλλου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1996) 4 Α.Α.Δ. 2735, η οποία επικυρώθηκε με την απόφαση της Ολομέλειας στην Αρχή Λιμένων Κύπρου ν. Ανδρέα Πάταλλου (1999) 3 Α.Α.Δ. 399 και Ανδρέας Ιωάννου ν. Συμβουλίου Αμπελουργικών Προϊόντων, υπόθ. αρ. 17/2002, ημερ. 5.5.2003, επιχείρησε να θεμελιώσει την εισήγηση του ότι παραμένει το έννομο συμφέρον της αιτήτριας διότι αυτή έχει υποστεί ζημιογόνες συνέπειες, έστω και κατά την ισχύ της παραμονής της προσβαλλόμενης πράξης, υπαρχούσης διαφοράς μεταξύ τερματισμού πράξεως και ανακλήσεως της. Με δεδομένο ότι η προσφυγή της αιτήτριας καταχωρήθηκε εμπροθέσμως δεν μπορεί να τιμωρηθεί εκ του γεγονότος ότι δεν ήταν δυνατή η εκδίκαση και η έκδοση απόφασης εντός του χρόνου διάρκειας της ισχύος της προσβαλλόμενης πράξης.
Το ότι παραμένει δικαίωμα σε ένα αιτητή να προωθήσει την προσφυγή του έστω και αν έχουν διαφοροποιηθεί τα δεδομένα στην περίπτωση που η πράξη έχει επιφέρει ζημιογόνες συνέπειες, δεν αμφισβητείται ούτε και από τη Δημοκρατία. Είναι δε και περαιτέρω δεδομένο ότι σε περίπτωση ανάκλησης της πράξης και ανάλογα βέβαια με το αντικείμενο αυτής, εξαφανίζεται εξ υπαρχής η πράξη ώστε να μην υπολοίπεται οτιδήποτε για σκοπούς επανεξέτασης. Εδώ η πράξη που προσβάλλεται αφορούσε τερματισμό και όχι ανάκληση της λευκής ζώνης όπως ρητά αναφέρεται στη γνωστοποίηση για τερματισμό της ισχύος του διατάγματος, ως το Παράρτημα Γ στην ένσταση των καθ΄ ων, η δε χρήση της λέξης «ανάκλησης» στο σώμα της ένστασης, λανθασμένα αναγράφηκε. Η νομολογία, όμως, επιβάλλει ταυτόχρονα και υποχρέωση στον αιτητή που εξακολουθεί να εμμένει στην προώθηση της προσφυγής του, παρά την κατάργηση της πράξης, να δείξει ότι έχει όντως υποστεί ζημιογόνες συνέπειες. Όπως αναφέρθηκε και στη Στράκκα Λτδ πιο πάνω:
«Εναπόκειται, βέβαια, στον εκάστοτε αιτητή να αποδείξει ότι ήδη έχουν προκύψει σε αυτόν ζημιογόνες συνέπειες από την προσβαλλόμενη πράξη πριν την ανάκλησή της ή την ικανοποίηση της αξίωσής του και συντρέχει, επομένως, λόγος για την συνέχιση της δίκης.»
Η απόδειξη αυτών των ενδεχομένων ζημιογόνων συνεπειών δεν θα αφεθεί βεβαίως να εξεταστεί κατά το στάδιο θεμελίωσης αγωγής στο Επαρχιακό Δικαστήριο κατά το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος, όπου είναι πλέον αναγκαία η προσκόμιση σχετικής και ικανής μαρτυρίας ως προς αυτές. Για να δυνηθεί ο αιτητής να καταφύγει στο Επαρχιακό Δικαστήριο, θα πρέπει προηγουμένως να πετύχει την ακύρωση της διοικητικής πράξης. Αλλά για το επιτύχει αυτό στις περιπτώσεις όπου το αντικείμενο έχει στο μεταξύ εξαφανιστεί ή αλλοιωθεί λόγω κατάργησης ή ανάκλησης της διοικητικής πράξης, θα πρέπει να πείσει το αναθεωρητικό Δικαστήριο ότι η εκδίκαση της προσφυγής δεν συνεχίζεται επί ματαίω, αλλά λόγω του ότι έχουν όντως προκύψει τέτοιες ζημιογόνες συνέπειες, οι οποίες έστω και εκ πρώτης όψεως, παρουσιάζονται να είναι υπαρκτές και δεδομένες. Και αυτό εναπόκειται στον αιτητή να το δείξει με κατάλληλη και ανάλογη αναφορά σε δεδομένα και στοιχεία υποστηρικτικά της θέσης του. Η διαπίστωση αυτή δεν είναι και δεν μπορεί να είναι θεωρητική, αλλά πραγματική. Το κατάλοιπο της συνέπειας της έκδοσης της διοικητικής πράξης είναι αναγκαίο να διαφανεί ως παράγωγο δυσμενών αποτελεσμάτων στο διοικούμενο, έστω και εκ πρώτης όψεως. (Αφρόκηπος Λτδ ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 281 και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 242-243). Εφόσον εκ πρώτης όψεως διαφανεί αυτή η συνέπεια, τότε η έκταση της ζημιάς αποφασίζεται στο Επαρχιακό Δικαστήριο.
Όπως και στην απόφαση Παναγιώτη Θεοδουλίδη ν. Συμβουλίου Υδατοπρομήθειας Λευκωσίας, υπόθ. αρ. 1717/2009, ημερ. 28.9.2010, η εδώ αιτήτρια ουδέν συγκεκριμένο ανέφερε ή κατέγραψε στην προσφυγή της που να οριοθετεί ευλόγως τα όσα ο κ. Αγγελίδης εισηγήθηκε περί ύπαρξης ζημιογόνων συνεπειών. Είναι παντελώς αόριστες και γενικόλογες οι προβαλλόμενες θέσεις περί ζημιάς, παραμένουσες στη σφαίρα της θεωρίας. Εξαντλούνται στην αναφορά στο δικαίωμα του οποιουδήποτε πολίτη, όπως αυτό κατοχυρώνεται από το Άρθρο 23 του Συντάγματος, να αξιοποιήσει την περιουσία του. Καταγράφεται απλώς στην παρ. (ε) των γεγονότων ότι «….. η ιδιοκτησία της έχει επηρεαστεί δυσμενώς με την αντιφατική στάση των καθ΄ ων με αποτέλεσμα να έχει πληγεί ο πυρήνας του συνταγματικού δικαιώματος της …..».
Τα πιο πάνω όμως δεν επαρκούν ως νομιμοποιητικό υπόβαθρο της συνέχισης της δίκης, άνευ ετέρου. Σημειώνεται ότι στη σχετικά πρόσφατη απόφαση Karoullas και Μarkoullis Ltd v. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 2384/2006, ημερ. 1.2.2010, (Ερωτοκρίτου, Δ.), που αφορούσε ακριβώς σε καθορισμό λευκής ζώνης που εκ των υστέρων τερματίστηκε, το Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη παρά το γεγονός ότι προσκομίστηκε μαρτυρία σχετικά με κατ΄ ισχυρισμόν ζημίες που προέκυψαν από την ετοιμασία αρχιτεκτονικών σχεδίων και άλλων συναφών εξόδων για την ανέγερση οκτώ κατοικιών. Υποδείχθηκε, όμως, από το Δικαστήριο ότι όλα αυτά τα έξοδα είχαν γίνει με πρωτοβουλία των εκεί αιτητών χωρίς να είχε προηγηθεί άδεια οικοδομής, οπότε με αναφορά στην απόφαση της Ολομέλειας Papaefstathiou and Others v. Republic (1983) 3 C.L.R. 434, σημειώθηκε ότι όλα τα έξοδα προέκυψαν ως αποτέλεσμα παρανόμων ενεργειών του αιτητή, εφόσον δεν είχε εκδοθεί άδεια οικοδομής, ενώ δεν θα μπορούσαν εν πάση περιπτώσει να συνδεθούν και με το τερματισθέν διάταγμα λευκής ζώνης. Στη δε Γεώργιος Μ. Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 826/06, ημερ. 29.1.2008, (Παπαδοπούλου, Δ.), που αφορούσε και πάλι ανανέωση διατάγματος λευκής ζώνης, η προσφυγή απορρίφθηκε όταν διαπιστώθηκε ότι το προσβαλλόμενο διάταγμα έπαυσε να ισχύει αυτοδίκαια πριν την ολοκλήρωση της προσφυγής, ενώ η εξασφαλισθείσα άδεια οικοδομής του τεμαχίου του αιτητή είχε παύσει να ισχύει, ταυτόχρονα δε, δεν υποδείχθηκε ότι απέρρεαν ζημιογόνες συνέπειες. Σημαντικό επίσης για την κρίση του Δικαστηρίου ήταν και ότι η διοίκηση με δεδομένη την στο μεταξύ εκπνοή της ισχύος του διατάγματος, δεν όφειλε να προβεί σε οποιαδήποτε επανεξέταση για επαναφορά, δηλαδή, της προηγούμενης ισχύουσας κατάστασης, για σκοπούς συμμόρφωσης, εφόσον δεν υπήρχε πλέον αντικείμενο.
Ενόψει όλων των πιο πάνω, τα οποία τυγχάνουν πλήρους εφαρμογής και εδώ, η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη λόγω ελλείψεως εννόμου συμφέροντος με €1.200 έξοδα εναντίον
της αιτήτριας και υπέρ των καθ΄ ων. Η προσβαλλόμενη πράξη επικυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο