ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
(Υπόθεση Αρ. 879/2009)
29 Μαρτίου 2011
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΘΕΜΙΣΤΟΣ ΘΕΜΙΣΤΟΥ,
Αιτητής,
- ΚΑΙ -
ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
-------------------------------
Λ. Διομήδους για Κ. Καλλή, για τον Αιτητή.
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
-------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Ο αιτητής ιδιοκτήτης κτήματος στο χωριό Τσέρι της επαρχίας Λευκωσίας προσβάλλει την απόφαση των καθ΄ ων ημερ. 20.5.2009, με την οποία το πολεοδομικό καθεστώς που διέπει την ιδιοκτησία του τροποποιήθηκε μερικώς ώστε τμήμα μόνο της ιδιοκτησίας αυτής που ενέπιπτε προηγουμένως στην οικιστική ζώνη Η3, με συντελεστή δόμησης 0.60.1, να είχε ενταχθεί στην οικιστική ζώνη Η2, με συντελεστή δόμησης 0.90.1, με την υπόλοιπη ιδιοκτησία του να παραμένει στη Γεωργική Ζώνη.
Ο αιτητής είχε υποβάλει ένσταση στις 20.7.2007 στη δημοσίευση από τον Υπουργό Εσωτερικών στην Επίσημη Εφημερίδα της 22.3.2007 της Γνωστοποίησης με την οποία γνωστοποιείτο η τροποποίηση των σχεδίων των πολεοδομικών ζωνών της διοικητικής περιοχής της κοινότητας Τσερίου. Η ένσταση υπεβλήθη εφόσον κατά τον αιτητή το ακίνητο του επηρεαζόταν δυσμενώς, εισηγούμενος όπως ολόκληρο το τεμάχιο του περιληφθεί στην οικιστική ζώνη. Ήταν εισήγηση και της κοινοτικής αρχής Τσερίου όπως το τεμάχιο αυτό περιληφθεί στην οικιστική ζώνη. Με το γεγονός ότι όμορα τεμάχια του ακινήτου του αιτητή περιελήφθησαν στην οικιστική ζώνη, ο αιτητής θεωρεί ότι υπήρξε παράβαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης από την προσβαλλόμενη πράξη, η οποία λήφθηκε εν πάση περιπτώσει από αναρμόδιο όργανο του οποίου η σύνθεση και ή συγκρότηση έπασχε, οι δε συνεδριάσεις του γίνονταν κατά παράβαση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου. Η προσβαλλόμενη πράξη επίσης είναι αναιτιολόγητη, ληφθείσα χωρίς δέουσα ή με ανεπαρκή έρευνα, με ουσιώδη πλάνη περί τα πράγματα και το νόμο και ως ληφθείσα καθ΄ υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας.
Αντίθετη είναι η άποψη των καθ΄ ων οι οποίοι διατείνονται ότι το Κοινοτικό Συμβούλιο Τσερίου δεν εισηγήθηκε ποτέ την ένταξη του συνόλου του τεμαχίου του αιτητή στην οικιστική ζώνη, αλλά μόνο τμήμα αυτού. Οι ενστάσεις που υπεβλήθησαν κατά των προνοιών των σχεδίων πολεοδομικών ζωνών της συγκεκριμένης περιοχής εξετάστηκαν κατά τρόπο μεθοδικό και συστηματικό από την αρμόδια Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων, (εφεξής «η Επιτροπή»), η οποία και υπέβαλε εμπεριστατωμένες εισηγήσεις στον Υπουργό Εσωτερικών. Η Επιτροπή αυτή εξέτασε λεπτομερώς τα χωρομετρικά σχέδια και προέβηκε σε επιτόπια μελέτη της περιοχής με γνώμονα, μεταξύ άλλων, της διασφάλισης της οργανωμένης και ενοποιημένης ανάπτυξης της περιοχής. Οποιαδήποτε δε ιδιοκτησία έπρεπε να ήταν άμεσα εφαπτόμενη ή σε κοντινή απόσταση από το καθοριζόμενο όριο ανάπτυξης για να μπορούσε να ενταχθεί στην οικιστική ζώνη. Αφού μελέτησε την ένσταση του αιτητή, η Επιτροπή θεώρησε ότι το αίτημα για ένταξη και του υπολοίπου τμήματος του ακινήτου του σε ζώνη ανάπτυξης δεν δικαιολογείτο προς ευθυγράμμιση του ορίου ζωνών ή προς ολοκλήρωση του οδικού δικτύου. Ο Υπουργός Εσωτερικών υιοθέτησε τις εισηγήσεις της Επιτροπής, υπέβαλε σχετική πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο το οποίο και ενέκρινε στις 14.2.2009, τα σχέδια των Πολεοδομικών Ζωνών της κοινότητας Τσερίου ως μέρος της Δήλωσης Πολιτικής. Ο αιτητής ενημερώθηκε για την έκβαση της ένστασης του με την προσβαλλόμενη πράξη.
Μεγάλο μέρος των εκατέρωθεν και βεβαίως αντίθετων εισηγήσεων των μερών αναλώνεται στη φυσιογνωμία της Επιτροπής. Ο αιτητής θεωρεί ότι η Επιτροπή εμπίπτει στην έννοια του συλλογικού οργάνου που λαμβάνει απόφαση που επηρεάζει διοικητικά τον πολίτη και επομένως η όλη διαδικασία που ακολούθησε ήταν μεμπτή ενόψει του ότι δεν τηρήθηκαν χωριστά πρακτικά για κάθε συνεδρία, δεν υπήρχαν εγκεκριμένα και υπογραμμένα πρακτικά, δεν αναφέρονται τα μέλη της Επιτροπής που ήταν παρόντα και απόντα σε κάθε συνεδρία, ούτε κατά πόσο οι αποφάσεις ήταν ομόφωνες ή όχι, ούτε και καταγράφηκε τι ακριβώς αποφασίστηκε σε κάθε μια από τις πέντε συνεδρίες της. Περαιτέρω ο αιτητής εισηγείται ότι δεν φαίνεται πουθενά κατά πόσο σε κάθε μια από τις συνεδρίες είχαν κληθεί ή όχι νομότυπα όλα τα μέλη της Επιτροπής.
Οι καθ΄ ων θεωρούν ότι η Επιτροπή δεν εντάσσεται σε καθορισμένο από το Νόμο συλλογικό όργανο και επομένως η λειτουργία της δεν διέπεται από τις πρόνοιες του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/99 και έτσι τα όσα ισχυρίζεται ο αιτητής ως προς τη λειτουργία, τις συνεδρίες και τον τρόπο λήψης των αποφάσεων των συλλογικών διοικητικών οργάνων δεν έχουν εφαρμογή στην περίπτωση. Οι καθ΄ ων θεωρούν ότι η Επιτροπή αποτελεί εσωτερικό ενδοτμηματικό ή ενδοϋπουργικό όργανο, συμβουλευτικού και μόνο χαρακτήρα το οποίο συστήνεται για να βοηθά τον Υπουργό Εσωτερικών στην άσκηση των αρμοδιοτήτων του. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή κατέγραψε τις τελικές απόψεις της σε μια και μόνο συνεδρία στις 9.2.2009, με εισηγήσεις που ήταν ομόφωνες και δεν χρειαζόταν επομένως η αναζήτηση προηγούμενων πρακτικών.
Ο αιτητής εξαντλεί τις αναφορές του περί της κακής σύνθεσης της Επιτροπής και των παρατύπων πρακτικών που τηρήθηκαν ή την έλλειψη αυτών κατά τις συνεδρίες, στις αρχές που έχουν ενσωματωθεί στον περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/99 και ιδιαίτερα στα άρθρα 20-24. Δεν συγκεκριμενοποιείται λοιπόν οποιαδήποτε ειδική πρόνοια στον περί Χωροταξίας και Πολεοδομίας Νόμο αρ. 80/70, ως τροποποιήθηκε, (εφεξής «ο Νόμος»), από την οποία να εξάγεται η καθιέρωση της εν λόγω Επιτροπής ως οργάνου που έχει ουσιαστικό εκ της νομοθεσίας ρόλο να διαδραματίσει, ή οι αποφάσεις του οποίου να αποτελούν μέρος μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Αποδέχεται δε ο αιτητής, κατ΄ αντίφαση προς την ουσιαστική αρμοδιότητα που θέλει να προσδώσει στην Επιτροπή ως οργάνου που παράγει ή συνδράμει στην παραγωγή διοικητικής πράξης, ότι η εξέταση των ενστάσεων από την Επιτροπή δεν είναι μέρος μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Αυτό δεν μπορεί νομικά ή λογικά να ευσταθεί διότι η Επιτροπή αποφάσισε περί των ενστάσεων. Επομένως δεν μπορεί να διαχωρίζεται η εξέταση των ενστάσεων από την καθαυτή απόφαση της Επιτροπής.
Ορθά επομένως οι καθ΄ ων εντοπίζουν ως πρωταρχικό το ζήτημα ότι η Επιτροπή δεν εμπίπτει στο άρθρο 20 του Νόμου αρ. 158(Ι)/99, εφόσον η συγκρότηση της δεν απαιτείται από νομοθετική πρόνοια, όπως το εν λόγω άρθρο προϋποθέτει για τη νομιμότητα συλλογικού οργάνου. Το εδάφιο (1) του άρθρου 20, προνοεί ότι για τη νομιμότητα συλλογικού οργάνου αυτό πρέπει να είναι συγκροτημένο από όλα τα πρόσωπα που καθορίζει ο νόμος.
Στο άρθρο 34Α του Νόμου, το οποίο εισήχθηκε στη νομοθεσία με τους τροποποιητικούς Νόμους αρ. 56/82 και αρ. 241(Ι)/02, προνοείται η δυνατότητα του Υπουργού Εσωτερικών και η υποχρέωση του, εάν αυτό απαιτείται από το Υπουργικό Συμβούλιο, να εκπονεί Δήλωση Πολιτικής σε σχέση με την οποία θα εξετάζονται οι εκάστοτε αιτήσεις για πολεοδομική άδεια σε οποιαδήποτε περιοχή στην οποία δεν έχει τεθεί σε ισχύ Τοπικό Σχέδιο ή Σχέδιο Περιοχής. Σκοπός της Δήλωσης Πολιτικής είναι «….. η μεθοδική ανάπτυξη προς το συμφέρον της υγείας, των ανέσεων, της εξυπηρέτησης και της γενικής ευημερίας.». Η Δήλωση Πολιτικής ως απαιτείται από το εδάφιο (4) του άρθρου αυτού, συνοδεύεται από τέτοιους χάρτες και άλλο περιγραφικό υλικό προς επεξήγηση της, κατά δε το εδάφιο (5), τελεί υπό τη διαρκή αναθεώρηση του Υπουργού. Η Δήλωση Πολιτικής δημοσιεύεται υπό τύπο γνωστοποιήσεως, εντός δε της καθοριζόμενης προθεσμίας των οκτώ μηνών από τη δημοσίευση γνωστοποίησης στην Επίσημη Εφημερίδα, γίνονται δεκτές έγγραφες και αιτιολογημένες ενστάσεις προς τον Υπουργό για συγκεκριμένους λόγους. Ακολούθως, ο Υπουργός εξετάζει το ταχύτερο τις ενστάσεις και τις υποβάλλει μαζί με τη Δήλωση Πολιτικής στο Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο και επικυρώνει ή επιφέρει κατά την κρίση του τις τροποποιήσεις που θεωρεί αναγκαίες.
Πουθενά στις διατάξεις του άρθρου 34Α, δεν οριοθετείται η συγκρότηση της Επιτροπής, ούτε και η ύπαρξη της επιβάλλεται από Κανονισμούς που έχουν εκδοθεί δυνάμει του Νόμου. Οι καθ΄ ων επισυνάπτουν στην ένσταση και στη γραπτή τους αγόρευση ως Τεκμήριο 2, τη διαδικασία μελέτης ενστάσεων όπως έχει εγκριθεί από τον Υπουργό Εσωτερικών, στην οποία φαίνεται (παρ. 6), ότι οι ενστάσεις εξετάζονται από Επιτροπή που συστήνεται σε επαρχιακό επίπεδο με τη συμμετοχή του οικείου Επάρχου ή εκπροσώπου του, εκπροσώπου του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και εκπροσώπου της Ένωσης Κοινοτήτων. Ο συντονισμός της Επιτροπής γίνεται από τον Έπαρχο, ο οποίος δύναται να καλεί στις συνεδρίες της εκπροσώπους άλλων αρμοδίων τμημάτων, κατά περίπτωση, η δε Επιτροπή προσκαλεί τους προέδρους των Κοινοτικών Συμβουλίων να υποβάλουν τεκμηριωμένες ενστάσεις με έμφαση στα δεδομένα της κάθε διοικητικής περιοχής περιλαμβανομένων των πολεοδομικών παραμέτρων. Καθίσταται δε φανερό από την παρ. 1 του Τεκμηρίου 2, ότι οι ενστάσεις υποβάλλονται στο Υπουργείο Εσωτερικών, το οποίο τις καταχωρεί και τις ταξινομεί πληροφορώντας τον ενιστάμενο για τη λήψη της ένστασης μαζί με τον αύξοντα αριθμό της.
Το Τεκμήριο 1 στην αγόρευση των καθ΄ ων (Παράρτημα Δ στην ένσταση), περιέχει τις «Βασικές Αρχές Εξέτασης Ενστάσεων», που διέπουν τον τρόπο καθορισμού των εισηγήσεων της Επιτροπής ανάλογα και με το είδος της ανάπτυξης, οικιστικής, εμπορικής, κτηνοτροφικής, βιομηχανικής κ.ά.. Είναι πρόδηλο ότι η δημιουργία της Επιτροπής αποτελεί εσωτερικό διοικητικό μέτρο, ενδοτμηματικής φύσης, προς υποβοήθηση του Υπουργού στη λήψη απόφασης επί των ενστάσεων και δεν αποτελεί συλλογικό όργανο εντός της εννοίας του διοικητικού δικαίου ώστε να έχουν εφαρμογή οι γενικότερες αρχές που διέπουν τη σύνθεση και τη λειτουργία αυτών. Συνάγεται ότι όσα ο αιτητής διά της αγόρευσης των συνηγόρων του εισηγείται με λεπτομέρεια ως προς τις πλημμέλειες των συνεδριάσεων της Επιτροπής και συγκεκριμένα την απουσία χωριστού πρακτικού για κάθε συνεδρία, την απουσία έγκρισης και υπογραφής αυτών, τη μη αναφορά των μελών που ήταν παρόντα σε κάθε συνεδρία, το κατά πόσο οι αποφάσεις ήταν ομόφωνες ή κατά πλειοψηφία, το τι ακριβώς αποφασίστηκε σε κάθε μια από τις πέντε συνεδρίες, και κατά πόσο τα μέλη είχαν κληθεί νομότυπα σ΄ αυτές, δεν πρέπει να ιδωθούν ή να εξεταστούν κάτω από το πρίσμα λειτουργίας των καθαυτών συλλογικών οργάνων.
Εάν η Επιτροπή συγκροτείτο ως συλλογικό όργανο κατά επιταγή νόμου, πιθανό η απόφαση της επί των ενστάσεων, με ιδιαίτερη αναφορά στην ένσταση που υπέβαλε ο αιτητής, να υπόκειτο σε ακύρωση εφόσον το συλλογικό όργανο οφείλει να τηρεί χωριστά πρακτικά για κάθε συνεδρία με κύριο στόχο να φανερώνονται με διαφάνεια τα πεπραγμένα σε αυτές περιλαμβανομένων των παρόντων και απόντων κατά περίπτωση μελών, ώστε να είναι εφικτός ο τελικός δικαστικός έλεγχος. (Χρυσάφη ν. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 550, Πέτεβης και Γεωργιάδης Συνεργάτες ν. Δημοκρατίας μέσω Υπουργείου Άμυνας (2008) 3 Α.Α.Δ. 138 και Μάριος Αγγελίδης κ.α. ν. Αρχής Τηλεπικοινωνιών Κύπρου, συνεκ. υποθ. αρ. 1209/07 κ.ά., ημερ. 23.3.2010, του παρόντος Δικαστηρίου). Ακόμη όμως και στα συλλογικά όργανα που διέπονται από νόμο, επουσιώδεις παραλείψεις δεν οδηγούν κατ΄ ανάγκην σε ακύρωση της απόφασης τους εφόσον ο δικαστικός έλεγχος παραμένει εφικτός. Έτσι στις υποθέσεις Στέλλα Μουστάκα Πλέϊπελ κ.ά. ν. Δημοκρατίας, συνεκ. υποθ. αρ. 1185/07 κ.ά., ημερ. 22.7.2010, του παρόντος Δικαστηρίου, κρίθηκε ότι η τήρηση μνημονίων από τη Συμβουλευτική Επιτροπή που εξέτασε κατ΄ αρχάς τις υποψηφιότητες για τη θέση Ανώτερου Λειτουργού Εργασίας στο δημόσιο, ήταν επαρκής, έστω και αν δεν είχαν τηρηθεί ξέχωρα και άρτια πρακτικά, εφόσον σημασία είχε ότι σε κάθε ημερομηνία καταγραφόταν η σύνθεση της Συμβουλευτικής και η απόφαση που είχε ληφθεί με τις αναγκαίες λεπτομέρειες της. Ιδιαιτέρως, το τελικό πρακτικό-έκθεση της Συμβουλευτικής Επιτροπής ήταν υπογραμμένο από όλα τα μέλη με αναφορά στην προηγηθείσα διαδικασία με αποτέλεσμα η Συμβουλευτική να είχε στην ουσία υιοθετήσει όλες τις προηγηθείσες συνεδρίες ως ορθά και τυπικά γενόμενες. Στο ίδιο αποτέλεσμα κατέληξε η απόφαση στην Ανδρούλα Σχίζα-Κωνσταντινίδου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1552/08, ημερ. 31.1.2011, (Κληρίδης, Δ.), με αναφορά και στην προαναφερθείσα απόφαση Πλέϊπελ, εφόσον η μόνη παράλειψη ήταν η μη καταγραφή στο πρακτικό κάθε συνεδρίας των παρουσιών των μελών και του προέδρου, κάτι που έγινε στην τελική έκθεση της Συμβουλευτικής Επιτροπής.
Σημασία υπό το φως των ανωτέρω ενέχει το γεγονός ότι η Επιτροπή εδώ κατέγραψε τις απόψεις της, συμβουλευτικές προς τον Υπουργό, έστω σε μια και μόνη συνεδρία με πρακτικό που τηρήθηκε στις 9.2.2009 (Τεκμήριο 5 στην αγόρευση των καθ΄ ων), από την οποία όμως φαίνεται πλήρως η σύνθεση της Επιτροπής, η πραγματοποίηση των πέντε προηγουμένων συνεδριάσεων με επιμέρους αναφορές για το τι έλαβε χώρα σε κάθε μία από αυτές, καθώς και η καταγραφή της πραγματοποίησης μιας επί τόπου επίσκεψης. Τα πρακτικά αυτής της συνεδρίας παραπέμπουν σε δέκα συνολικά Παραρτήματα, τα οποία και αποτελούν μέρος των πρακτικών, όπως μέρος των πρακτικών αποτελούν και οι ενστάσεις που είχαν ληφθεί και οι απόψεις των διαφόρων ενδιαφερομένων αρμοδίων παραγόντων. Είναι πρόδηλο ότι έγινε πλήρης εξέταση των ενστάσεων, περιλαμβανομένης και αυτής του αιτητή, με αποτέλεσμα ο Υπουργός να έχει ενώπιον του μια ολοκληρωμένη εισήγηση από πλευράς της Επιτροπής, ώστε να δυνηθεί να λάβει την απόφαση, η οποία εκ του Νόμου εμπίπτει στη δική του αποκλειστική αρμοδιότητα και αποτελεί δικό του καθήκον. Τηρήθηκε από την Επιτροπή επαρκές πρακτικό για σκοπούς δικαστικού ελέγχου. (Δήμητρα Χ»Κυριάκου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 809/08, ημερ. 12.4.2010, (Φωτίου, Δ.)).
Η νομολογία επίσης οδηγεί στο συμπέρασμα ότι είναι επιτρεπτό και ακόμη και επιθυμητό, τα διοικητικά όργανα που έχουν την ευθύνη λήψης αποφάσεων να βοηθούνται από αρμόδιους υπηρεσιακούς παράγοντες. Δεν υπάρχει τίποτε το μεμπτό σ΄ αυτό, ούτε και υπάρχει υποκατάσταση είτε της ευθύνης, είτε της τελικής κρίσης με τέτοιου είδους χειρισμούς από το αποφασιστικό όργανο. Η νομολογία αποκαλύπτει ωσαύτως ότι το όργανο που αποφασίζει δεν είναι κατ΄ ανάγκην υπόχρεο να διεξάγει το ίδιο την αναγκαία έρευνα, αλλά είναι δυνατό να αναθέσει σε άλλο όργανο, την έρευνα και τη συλλογή των στοιχείων υπό την προϋπόθεση πάντοτε ότι το αρμόδιο όργανο δεν απεμπολεί τη δική του υποχρέωση. (Γεώργιος Σκαπούλλαρος ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1768/09, ημερ. 30.12.2010). Στην Ανθή Δημητριάδου ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, λέχθηκε ότι η αναζήτηση απόψεων τρίτων προς το σκοπό άσκησης εξουσίας που «…. εναποτίθεται σε νομοθετημένο όργανο δεν συνιστά απεμπόληση εξουσίας, αλλά μέτρο αναγόμενο στη δέουσα έρευνα των γεγονότων.». Στη δε Γεώργιος Οδυσσέα Γεωργίου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 236/00, ημερ. 28.11.2003, (Νικολάου, Δ.), λέχθηκε επίσης (παρά το ότι η προσφυγή πέτυχε επί άλλου λόγου), ότι «…. το είδος των τεχνικών θεμάτων που εγείρονταν σχετικά με τα Τοπικά Σχέδια, όπως και η ανάγκη αναφοράς σε μια συγκροτημένη πολιτική, συναρτημένη με τη συνολική εικόνα της διαμόρφωσης των Τοπικών Σχεδίων, καθιστούσε όχι απλώς χρήσιμη αλλά και απαραίτητη την παροχή προς τον Υπουργό εξειδικευμένης βοήθειας από διάφορους κρατικούς λειτουργούς και άλλους, σε διάφορα επίπεδα.»
Το ζητούμενο πάντοτε είναι να συλλεγούν όλα τα απαραίτητα γεγονότα ώστε η έρευνα να είναι πλήρης (Δημοκρατία ν. Κοινότητας Πυργών (1996) 3 Α.Α.Δ. 503, Κυριάκου ν. Δημοκρατίας (2001) 4 Α.Α.Δ. 211 και Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ν. Ζάμπογλου (1997) 3 Α.Α.Δ. 270). Σε θέματα μάλιστα ιεραρχικής προσφυγής στην αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, σε σχέση με πολεοδομικές άδειες, κρίθηκε στην Π. Στρούθος ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 72, ότι το Υπουργείο Εσωτερικών καθηκόντως οφείλει να θέτει ενώπιον της Υπουργικής Επιτροπής όλα τα στοιχεία που αφορούν την υπόθεση και δεν χρειάζεται προς τούτο ειδική άδεια ή εντολή για χορήγηση βοήθειας από αρμόδιο ή κατώτερο όργανο. Πόσο μάλλον εδώ που για την Επιτροπή έγινε πρόνοια από τον αρμόδιο Υπουργό (σχετική είναι και η Χριστοδούλου ν. Επάρχου Λευκωσίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 810, Μαρίνα Πίκολου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 878/2007, ημερ. 8.8.2008 και Δήμητρα Χ»Κυριάκου ν. Δημοκρατίας – ανωτέρω –).
Όπου ο Νόμος παρέχει σε διοικητικό όργανο συγκεκριμένη αρμοδιότητα αυτή ασκείται από το όργανο χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν είναι δυνατή η δημιουργία άλλου συμβουλευτικού σώματος προς κατατόπιση και γνωμοδότηση σε συναφή θέματα αρμοδιότητας. Η παροχή βοήθειας από τέτοιο άλλο σώμα δεν αντιβαίνει οποιαδήποτε αρχή (Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 246, σελ. 253 και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 193). Εκεί όπου θεωρείται χρήσιμη η σύσταση από το αρμόδιο διοικητικό όργανο επιτροπής συμβουλευτικού χαρακτήρα, η τελική αρμοδιότητα και απόφαση παραμένει βέβαια στο έχον από το νόμο την ουσιαστική αρμοδιότητα διοικητικό όργανο, πρόβλημα δε εμφανίζεται μόνο όταν ως πραγματικό θέμα προκύπτει ότι η εξουσία έχει απεμποληθεί εν όλω ή εν μέρει από το διοικητικό όργανο που έχει την αποφασιστική αρμοδιότητα. (δέστε Δημοτικό Συμβούλιο Λάρνακας ν. Mobil Oil (Cyprus) Ltd (1996) 3 A.A.Δ. 294 στη σελ. 298).
Η θέση του αιτητή ότι η Επιτροπή αποτελεί όργανο εντός της εννοίας του Καν. 12(1) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Πολεοδομικό Συμβούλιο) Κανονισμών του 1973, (Κ.Δ.Π. 163/73), είναι ανεδαφική. Όπως ορθά απαντούν οι καθ΄ ων η Επιτροπή δεν συστάθηκε για να συνδράμει το Πολεοδομικό Συμβούλιο με βάση την Κ.Δ.Π. 163/73, αλλά προς υποστήριξη του Υπουργού Εσωτερικών. Αυτό φανερώνεται άλλωστε και από το γεγονός ότι οι εν λόγω Κανονισμοί, καθώς και το διάταγμα που εκδόθηκε με την Κ.Δ.Π. 53/96 την 1.3.1996, ως οι περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Εκχώρηση Εξουσιών) Διάταγμα του 1996, σαφώς αναφέρονται στο Πολεοδομικό Συμβούλιο ως έχον αρμοδιότητα εκχωρούμενη από τον Υπουργό σε σχέση με την εκπόνηση Τοπικού Σχεδίου ή Σχεδίων Περιοχών. Η υπό κρίση περίπτωση του αιτητή αφορά τη Δήλωση Πολιτικής όπως καθορίζεται από το άρθρο 12Α του Νόμου και ουδεμία σχέση ή αρμοδιότητα είχε στην περίπτωση το Πολεοδομικό Συμβούλιο. Ορθά λοιπόν ο λόγος αυτός προς ακύρωση της πράξης απεσύρθη, έστω με την απαντητική αγόρευση του αιτητή.
Οι υποθέσεις Ακίνητα Λ.Α.Κ. Λίμιτεδ ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1053/09, ημερ. 26.8.2010, (Φωτίου, Δ.), Ζαντή ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1100/2000, ημερ. 9.7.2003, (Γαβριηλίδης, Δ.), Γεωργίου ν. Δημοκρατίας – ανωτέρω –(Νικολάου, Δ.) και C.P. Developers Ltd v. Υπουργικού Συμβουλίου, υπόθ. αρ. 635/08, ημερ. 12.5.2010, (Νικολάτος, Δ.), διαφοροποιούνται από την παρούσα υπόθεση είτε διότι δεν υπήρχαν εκεί οι συστατικές πράξεις των καταρτισθέντων συμβουλευτικών επιτροπών, είτε διότι κρίθηκε ότι δεν είχαν τηρηθεί επαρκή πρακτικά, χωρίς όμως να είχε εξεταστεί ταυτόχρονα και η θέση ότι αυτού του είδους οι γνωμοδοτικές ή συμβουλευτικές ενδοτμηματικές επιτροπές δεν θεωρούνται ως συλλογικά όργανα εν τη εννοία του Νόμου αρ. 158(Ι)/99, ώστε να υπάρχει η ανάγκη αυστηρής τήρησης όλων των σχετικών προϋποθέσεων λειτουργίας συλλογικού οργάνου. Πιο συγκεκριμένα, στην υπόθεση Ακίνητα Λ.Α.Κ. Λίμιτεδ – ανωτέρω – δεν τέθηκε τέτοιο θέμα από τη Δημοκρατία, η οποία είχε παραλείψει να καταχωρήσει σχετική ένσταση στην προσφυγή με αποτέλεσμα το Δικαστήριο να μην είχε ενώπιον του καν τη θέση των καθ΄ ων, οπότε η προσφυγή εξετάστηκε και αποφασίστηκε στη βάση των δεδομένων που τέθηκαν από τους αιτητές, χωρίς αντίλογο. Στις δε Ζαντή, Γεωργίου και C.P. Developers Ltd – ανωτέρω – είχε διαπιστωθεί η απουσία οποιωνδήποτε εγγράφων στους διοικητικούς φακέλους που να έριχναν φως ή να αποτελούσαν τη βάση της σύστασης και λειτουργίας της Επαρχιακής Συμβουλευτικής Επιτροπής και του Κεντρικού Συντονιστικού Κλιμακίου, ή, τη διερεύνηση της ένστασης του προηγούμενου ιδιοκτήτη, στην τελευταία ως άνω απόφαση.
Ακόμη και η θέση του αιτητή σε σχέση με την έννοια της τήρησης του διατεταγμένου τύπου δηλαδή της οικειοθελούς τήρησης τύπων που δεν επιβάλλονται μεν από το Νόμο, αλλά η διοίκηση οφείλει να τηρήσει εάν εκουσίως ζήτησε τη στήριξη υπηρεσιακού ή άλλου γνωμοδοτικού συμβουλίου, δεν οδηγεί στην ακύρωση της διοικητικής πράξης σε περίπτωση μη αυστηρής συμμόρφωσης με το διατεταγμένο αυτό τύπο. Ορθά, εισηγείται βέβαια ο αιτητής, ότι η ανυπαρξία νομοθετικής διάταξης για τη σύσταση της Επιτροπής δεν της παρέχει και ασυλία για μη συμμόρφωση με τις επιταγές της χρηστής διοίκησης. Όμως, όπως έχει ήδη παρατηρηθεί, η Επιτροπή τήρησε πρακτικό από το οποίο φαίνεται με επάρκεια η εργασία της, καθώς και η κατάληξη της επί κάθε μιας από τις ενστάσεις που υποβλήθηκαν εναντίον της Δήλωσης Πολιτικής. Δεν χρειάζεται να επαναληφθούν εδώ τα όσα προηγουμένως αναφέρθηκαν σε σχέση με τα όσα επαρκώς καταγράφηκαν από την Επιτροπή μαζί με τη σωρεία των συνημμένων Παραρτημάτων της έκθεσης της, ώστε να είναι δυνατός ο δικαστικός έλεγχος.
Σημασία άλλωστε έχει η καθαυτή απόφαση της απόρριψης της ένστασης από τον Υπουργό Εσωτερικών που οδήγησε και στην προσβαλλόμενη πράξη και οι λόγοι που την στηρίζουν.
Η απόφαση προσβάλλεται ως αναιτιολόγητη, αλλά αναδρομή τόσο στην ίδια την προσβαλλόμενη πράξη, όσο και στους διοικητικούς φακέλους, αποκαλύπτει ακριβώς το αντίθετο. Η ένσταση που υπεβλήθη από τον αιτητή ικανοποιήθηκε άλλωστε μερικώς, ώστε τμήμα της ιδιοκτησίας του που ενέπιπτε στην οικιστική ζώνη Η3, να είχε ενταχθεί στη ζώνη Η2. Ως προς αυτή βέβαια την πτυχή της απόφασης, ο αιτητής δεν εισηγείται ότι είναι αναιτιολόγητη. Προσβάλλει τη μη ένταξη και του υπολοίπου της ιδιοκτησίας του στην οικιστική ζώνη, αλλά η προσβαλλόμενη πράξη σαφώς αναφέρει ότι δεν ήταν απαραίτητη αυτή η ένταξη για σκοπούς ευθυγράμμισης του ορίου ζωνών ή προς ολοκλήρωση του οδικού δικτύου. Όπως ευλόγως αναπτύσσουν οι καθ΄ ων στην αγόρευση τους, η αιτιολογία πέραν από την ίδια την καταγραφή της στην προσβαλλόμενη πράξη, αναφέρεται και στον πίνακα των ενστάσεων που επισυνάπτεται στην πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 2.4.2009 (Παράρτημα ΣΤ στην ένσταση), καθώς και στο ίδιο το έντυπο μελέτης της ένστασης του αιτητή ημερ. 9.2.2009, Τεκμήριο 6 (στην αγόρευση των καθ΄ ων). Σε αυτό το σημείο να λεχθεί ότι πράγματι η ταυτόχρονα καταγραμμένη θέση στην ένσταση των καθ΄ ων παρ. 5 και στη σελ. 14 της γραπτής αγόρευσης τους, ότι, «αντίθετα, η συνεπακόλουθη δημιουργία οδικού δικτύου σε περιβαλλοντικά ευαίσθητη περιοχή, θα είχε επιπτώσεις στη φυσιογνωμία και τοπογραφία της περιοχής, δεδομένου ότι το τεμάχιο περιβάλλεται από υψώματα που σχεδόν εφάπτονται των ορίων του», δεν αποτελεί μέρος της αιτιολογίας που κατέγραψε η Επιτροπή ή που προώθησε ο Υπουργός προς έγκριση της Δήλωσης Πολιτικής στο Υπουργικό Συμβούλιο (Παράρτημα ΣΤ στην ένσταση), όπου στο στοιχείο με αριθμό 28, που είναι η απόφαση επί της ένστασης του αιτητή, καταγράφεται μόνο ότι δεν απαιτείται επέκταση στην περιοχή για σκοπούς ευθυγράμμισης του ορίου ζωνών ή για ολοκλήρωση του οδικού δικτύου. Η αιτιολογία αυτή προς απόρριψη της αιτήσεως του αιτητή είναι βέβαια από μόνη της επαρκής, και δεν πάσχει εκ της εκ των υστέρων προσθήκης που οι καθ΄ ων εισήγαγαν με την ένσταση και την αγόρευση τους. Να λεχθεί όμως εδώ ότι αιτιολογία ως προς τις τοπογραφικές ιδιομορφίες εμπεριέχεται στην απόφαση της Επιτροπής στην ένσταση του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου (Παράρτημα VII).
Το ότι δε η αιτιολόγηση δόθηκε τηλεφωνικώς από τον Πρόεδρο της Επιτροπής, επειδή εκ παραδρομής δεν είχε περιληφθεί στο έντυπο μελέτης των ενστάσεων, δεν αλλοιώνει το χαρακτήρα της απόφασης, ούτε την καθιστά άκυρη διότι κατ΄ ισχυρισμόν δεν φαίνεται ότι λήφθηκε από όλα τα μέλη. Η κοινοποίηση μόνο της αιτιολογίας δόθηκε από τον Πρόεδρο και απορρέει εξ αντιδιαστολής ότι δεν υπήρχε αντιγνωμία. Άλλωστε, δεν είναι δυνατόν για τον αιτητή από τη μια να δέχεται μόνο το μέρος εκείνο που αφορά τη μερική ένταξη της ιδιοκτησίας του στην επιθυμητή Ζώνη Ανάπτυξης, αλλά να καταφέρεται εναντίον του υπόλοιπου τμήματος λόγω κοινοποίησης του από τον Πρόεδρο.
Ο καταρτισμός Δήλωσης Πολιτικής αποτελεί ιδιάζον τεχνικό ζήτημα για το οποίο το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν υποκαθιστά τη δική του κρίση, ούτε και ελέγχει την ευχέρεια της διοίκησης ως προς τον τρόπο ανάπτυξης της γης. Το Δικαστήριο ως είναι παγίως αναγνωρισμένο δεν ασχολείται με τη διαπίστωση πρωτογενών γεγονότων εφόσον κρίνει ότι η διεξαχθείσα έρευνα ήταν επαρκής (Καμηλάρης ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 725 και Δημοκρατία ν. C. Cassinos Construction Ltd (1990) 3 (Ε) Α.Α.Δ. 3835), έρευνα δε θεωρείται επαρκώς διεξαχθείσα εφόσον επεκτείνεται στη διερεύνηση κάθε σχετικού γεγονότος. (Motorways Ltd v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 447). Οι πολεοδομικές ζώνες και τα τοπικά σχέδια προδιαγράφουν κατά την κρίση της διοίκησης τα όρια ανάπτυξης και έχουν κριθεί κατ΄ επανάληψη ότι δεν αποστερούν τον ιδιοκτήτη από το δικαίωμα του στην ιδιοκτησία (Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου – ανωτέρω –). Ο καθορισμός της Δήλωσης Πολιτικής και η διαδικασία εξέτασης και απόφασης επί ενστάσεων αποτελούν τεχνικά θέματα ανέλεγκτα από το αναθεωρητικό Δικαστήριο. (Pamela Edward Storey v. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 113, Ε. Φιλίππου Λτδ ν. Δημοκρατίας (2004) 3 Α.Α.Δ. 389 και Ειρήνη Κουτσού ν. Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού (2001) 3 Α.Α.Δ. 311).
Τα όσα αφορούν το ανέλεγκτο της κρίσης της διοίκησης επί τεχνικών θεμάτων εφαρμόζονται και για τη θέση που έλαβε η Επιτροπή στην ένσταση του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου η οποία, όπως ορθά αναφέρουν οι καθ΄ ων, δεν εισηγείτο την ένταξη του συνόλου του τεμαχίου του αιτητή στην οικιστική ζώνη, αλλά μόνο του τμήματος που φαίνεται στο χάρτη που είχε ετοιμάσει στο Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως (Παράρτημα Γ στην ένσταση). Ο αιτητής είναι με γενικότητα που θέτει στη σελ. 25 της αρχικής αγόρευσης του ότι έγινε εισήγηση για το συγκεκριμένο ακίνητο του αιτητή, ενόψει του ότι στην παρ. 3.8 της εισήγησης του Κοινοτικού Συμβουλίου, το τελευταίο απλώς κατέγραψε την επιθυμία του στην ικανοποίηση του συνόλου των αιτούμενων αναβαθμίσεων και επεκτάσεων των οικιστικών ζωνών.
Λανθασμένα εν πάση περιπτώσει δε ο αιτητής εισηγείται ότι δεν υπήρξε απάντηση και αιτιολογία από την Επιτροπή των εισηγήσεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου. Όπως έχει αναφερθεί και προηγουμένως, η Επιτροπή επισύναψε δέκα συνολικά Παραρτήματα προς πλήρη εξήγηση της διαδικασίας που ακολούθησε και της μελέτης μιας εκάστης των διαφόρων εισηγήσεων, τα οποία Παραρτήματα βρίσκονται ολοκληρωμένα στον πέμπτο τόμο των διοικητικών φακέλων που κατατέθηκαν κατά τις διευκρινίσεις. Το Παράρτημα VII αφορά την εξέταση του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου (ερυθρά 6-11), όπου και φαίνεται λεπτομερειακά η εξέταση και εισήγηση της Επιτροπής είτε θετική, είτε αρνητική, σε κάθε μια από τις εξετασθείσες επτά θεματικές ενότητες στις οποίες αφορούσε η ένσταση του Κοινοτικού Συμβουλίου. Ιδιαίτερα για την επέκταση της ζώνης ανάπτυξης Η3, καταγράφηκε η μερικώς θετική εισήγηση της Επιτροπής ότι θα μπορούσε να εγκριθεί μερική επέκταση της οικιστικής ζώνης Η3 περιμετρικά της κοινότητας που πληρούν τις βασικές αρχές για ένταξη σε οικιστική ζώνη, οι περιοχές δε όπου θα γίνονταν επεκτάσεις θα ήταν μικρής έκτασης, εφαπτόμενες με το καθορισμένο όριο ανάπτυξης χωρίς σημαντικές τοπογραφικές ιδιομορφίες. Από το συγκεκριμένο Παράρτημα VII πιστοποιείται εκ νέου η επάρκεια της έρευνας, αλλά και η τεχνογνωσία που απαιτείτο για την εξέταση των ζητημάτων που τέθηκαν διά των ενστάσεων ενώπιον της Επιτροπής.
Να σημειωθεί δε, ότι όπως ορθά απαντούν οι καθ΄ ων στη δική τους αγόρευση, το ζήτημα της κατ΄ ισχυρισμόν ανισότητας που θέτει ο αιτητής, έχει καταγραφεί με πλήρη γενικότητα, χωρίς καμιά συγκεκριμένη αναφορά και στερείται οποιουδήποτε πραγματικού ή νομικού ερείσματος.
Τέλος, όσον αφορά την κατ΄ ισχυρισμό αναιτιολόγητη απόφαση του Υπουργού ή του Υπουργικού Συμβουλίου παρατηρείται ότι το άρθρο 34Α(10), καθορίζει ότι ο Υπουργός εξετάζει το ταχύτερο τις ενστάσεις και υποβάλλει στο Υπουργικό Συμβούλιο τη Δήλωση Πολιτικής, μαζί με τις ενστάσεις και τις δικές του παρατηρήσεις και συστάσεις. Αυτό αναμφίβολα έγινε και είναι αρκετό να γίνει παραπομπή στο Παράρτημα Στ στην ένσταση που είναι η πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 2.4.2009, προς το Υπουργικό Συμβούλιο, όπου στην παρ. 5 και με αναφορά ειδικά στις εισηγήσεις της Επιτροπής σε σχέση με τις υποβληθείσες ενστάσεις, καταγράφηκε ότι ο Υπουργός υιοθετούσε τις εισηγήσεις αυτές «…. ως δικές του συστάσεις και παρατηρήσεις.». Έχει αναφερθεί άλλωστε από τη νομολογία ότι απόφαση Υπουργικού Συμβουλίου ή Υπουργού, θεωρείται επαρκώς αιτιολογημένη εφόσον υιοθετεί την πρόταση του αρμοδίου οργάνου όπου δεν απαιτείται εκ του Νόμου ή τους Κανονισμούς η καταγραφή ρητής αιτιολογίας (δέστε Δημητρίου ν. Δημοκρατίας (1988) 3 Α.Α.Δ. 91, Γεωργίου ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 589 και Μαγδαληνή Παπαλουκά κ.ά. ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 116/09, ημερ. 27.1.2010). Τα εδάφια (10) και (11) του άρθρου 34Α, δεν προνοούν για ρητή αιτιολόγηση της απόφασης είτε του Υπουργού, είτε του Υπουργικού Συμβουλίου.
Υπό το φως όλων των ανωτέρω η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα εναντίον του αιτητή και υπέρ των καθ΄ ων ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
Η προσβαλλόμενη πράξη επικυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο