ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 76/2009)
31 Μαΐου 2011
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΕΚΔΟΤΙΚΟΣ ΟΙΚΟΣ ΔΙΑΣ ΛΤΔ,
Αιτήτρια
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση
-----------------------------------
Α.Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.
Β. Χριστοφόρου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
------------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Οι αιτητές επιδιώκουν την ακύρωση της ανάκλησης του διατάγματος απαλλοτρίωσης που δημοσιεύθηκε στις 14.11.08, με την Α.Δ.Π. 1014, που αφορά την ακίνητη ιδιοκτησία αυτών, ως αναφέρεται στο διάταγμα ανάκλησης.
Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες τεμαχίου στο Στρόβολο, μερικώς αξιοποιηθέν. Στις 7.2.03 με βάση τον περί Αναγκαστικής Απαλλοτρίωσης Νόμο αρ. 15/62, ως τροποποιήθηκε, δημοσιεύθηκε η γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης μέρους της ακίνητης αυτής ιδιοκτησίας, (ερ. 222 του διοικητικού φακέλου Τεκμ. «Β»), στη συνέχεια δε και συγκεκριμένα στις 6.2.04, εκδόθηκε διάταγμα απαλλοτρίωσης τμήματος της ακίνητης αυτής ιδιοκτησίας (ερ. 214 του Τεκμ. «Β»). Στις 19.9.04 οι αιτητές καταχώρησαν την ειδοποίηση παραπομπής υπ΄ αρ. 91/04 στο Επαρχιακό Δικαστήριο Λευκωσίας για τον καθορισμό αποζημίωσης για την απαλλοτρίωση του μέρους του τεμαχίου τους. Οι προσπάθειες που έγιναν για διευθέτηση της παραπομπής ακόμη και με αίτηση για απαλλαγή του κτήματος δεν τελεσφόρησαν, μετά παρέλευση δε τεσσάρων ετών από την καταχώρηση της παραπομπής δημοσιεύθηκε η ανάκληση του διατάγματος απαλλοτρίωσης χωρίς καμιά αιτιολογία και χωρίς να εξειδικεύονται οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος.
Στα βασικά αυτά γεγονότα οι καθ΄ ων προσθέτουν με την ένσταση τους και τα εξής: Στις 31.12.02 εκδόθηκε από την αρμοδία αρχή πολεοδομική άδεια διαίρεσης του ακινήτου σε 12 οικόπεδα. Στη βάση της άδειας παραχωρείτο έκταση γης συνολικού εμβαδού 2.300 τ.μ. για την κατασκευή δημοσίων δρόμων και χώρων πρασίνου, επηρεάζοντας έτσι το ακίνητο σε ποσοστό 36%. Οι αιτητές δεν αποτάθηκαν για αποζημίωση συμφώνως του άρθρου 67 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου αρ. 90/72, αλλά αντίθετα άρχισαν να εφαρμόζουν την πολεοδομική άδεια τόσο κατασκευαστικά, όσο και με την πώληση των υπό διαχωρισμό οικοπέδων. Ως ακόλουθο της πιο πάνω άδειας διαίρεσης ήταν που η απαλλοτριούσα αρχή, το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως, εξέδωσε τη σχετική γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης, περιλαμβάνοντας και το τεμάχιο, εφόσον οι αιτητές δεν είχαν προχωρήσει για τελική έγκριση, το δε ακίνητο κατά την ημέρα εκείνη ήταν χωράφι συνολικού εμβαδού 29.334 τ.μ. Οι αιτητές στα πλαίσια των δικαιωμάτων τους καταχώρησαν την ως άνω παραπομπή, αντικείμενο της οποίας ήταν κατά πόσο δικαιούνταν ή όχι σε αποζημίωση, εφόσον εφάρμοσαν την άδεια με την οποία παραχωρήθηκε η έκταση αυτή στο δημόσιο. Η θέση των καθ΄ ων είναι ότι η παραπομπή κατέστη άνευ αντικειμένου εφόσον η απαλλοτριωθείσα ιδιοκτησία παραχωρήθηκε με βάση όρο στην πολεοδομική άδεια και τη συνακόλουθη άδεια οικοδομής, η οποία εκτελέστηκε, το δε διάταγμα απαλλοτρίωσης ανακλήθηκε.
Η θέση των αιτητών είναι ότι με την ανάκληση της απαλλοτρίωσης αφαιρέθηκε χωρίς νόμιμο λόγο δικαστική ύλη από το Δικαστήριο κατά παράβαση της διάκρισης των εξουσιών, οι δε καθ΄ ων παρανόμως ανακάλεσαν το διάταγμα απαλλοτρίωσης υπό συνθήκες που στην ουσία αποστέρησαν τους αιτητές, ως ιδιοκτήτες της γης του δικαιώματος να τύχουν αποζημίωσης μέσω της νόμιμης διαδικασίας της παραπομπής. Το διάταγμα ανάκλησης δεν αναφέρει κατά πόσο η απαλλοτρίωση ήταν παράνομη και γι΄ αυτό ανακλήθηκε, ούτε όμως και αν ήταν νόμιμη, αλλά χρειαζόταν η ιδιοκτησία για κάποιο άλλο σκοπό και γι΄ αυτό ανακλήθηκε. Το αποτέλεσμα ήταν ότι η γη των αιτητών κατακρατήθηκε παράνομα και χρησιμοποιήθηκε χωρίς προηγουμένως να μεταβιβαστεί στη Δημοκρατία δυνάμει της διαδικασίας απαλλοτρίωσης.
Αντίθετα, οι καθ΄ ων, πέραν από την προδικαστική ένσταση που εγείρουν ως προς το εκπρόθεσμο της προσφυγής, θεωρούν, με αναφορά στα πραγματικά γεγονότα, ότι οι αιτητές είχαν ενεργήσει κακόπιστα διότι δεν προχώρησαν να ακολουθήσουν τους όρους της πολεοδομικής άδειας ώστε να εκδοθεί το πιστοποιητικό τελικής έγκρισης, αλλά και εν πάση περιπτώσει ουδέν δικαίωμα δημιουργήθηκε στους αιτητές με την απαλλοτρίωση εφόσον το απαλλοτριωθέν μέρος της γης ήταν μη αξιοποιήσιμο από τους αιτητές ως καθορισθέν να είναι μέρος του δημοσίου δρόμου. Οι καθ΄ ων εξέδωσαν το διάταγμα απαλλοτρίωσης για να δεσμεύσουν την ιδιοκτησία του επιδίκου ακινήτου που ούτως ή άλλως θα ενέπιπτε στην κυριότητα του δημοσίου βάσει της εκδοθείσας πολεοδομικής άδειας διαίρεσης και του όρου αρ. 500 αυτής. Η ανάκληση του διατάγματος ήταν καθόλα νόμιμη με επαρκή αιτιολογία εφόσον, όπως απορρέει από το ίδιο το κείμενο του διατάγματος, η επίτευξη του σκοπού της απαλλοτρίωσης εξέλιπε, οι δε αιτητές εφάρμοσαν στην πράξη την πολεοδομική άδεια αποδεχόμενοι τους όρους της. Οι αιτητές δεν αποστερήθηκαν οποιουδήποτε δικαιώματος στην ιδιοκτησία εφόσον ο περιορισμός που τέθηκε με τον όρο αρ. 500, δεν ισοδυναμούσε με αποστέρηση ιδιοκτησίας δυνάμει του Συντάγματος, ούτε και οι αιτητές προσέβαλαν οποτεδήποτε τον επιβληθέντα όρο. Αντίθετα, εφάρμοσαν τη δοθείσα πολεοδομική άδεια παραλείποντας όμως να προχωρήσουν στην έκδοση πιστοποιητικού τελικής έγκρισης.
Η προδικαστική ένσταση δεν έχει βεβαίως έρεισμα. Η ανακλητική πράξη δημοσιεύτηκε στις 14.11.08, η δε προσφυγή καταχωρήθηκε εμπρόθεσμα στις 22.1.09.
Οι θέσεις των αιτητών κατά τα υπόλοιπα δεν κρίνονται βάσιμες. Το άρθρο 7 του περί Αναγκαστικής Απαλλοτρίωσης Νόμου αρ. 15/62, ως τροποποιήθηκε, βάσει του οποίου δημοσιεύτηκε το προσβαλλόμενο διάταγμα ανάκλησης, επιτρέπει σε οποιοδήποτε χρόνο μετά τη δημοσίευση της γνωστοποίησης της απαλλοτρίωσης και πριν την πληρωμή ή κατάθεση της αποζημίωσης, τη δημοσίευση από την απαλλοτριούσα αρχή διατάγματος ανάκλησης της γνωστοποίησης. Ως αποτέλεσμα τέτοιας ανάκλησης, ατονεί η διαδικασία γνωστοποίησης ή του διατάγματος απαλλοτρίωσης και η απαλλοτρίωση λογίζεται ως εγκαταληφθείσα είτε γενικώς, είτε μερικώς. Παρατηρείται ότι δεν αναφέρεται στο εδάφιο (1) του εν λόγω άρθρου η ανάγκη για την παροχή συγκεκριμένης αιτιολογίας. Αυτό συνάδει με τα προνοούμενα και στο άρθρο 6 του ιδίου Νόμου για τη δημοσίευση διατάγματος απαλλοτρίωσης. Σε αυτή την περίπτωση και πάλι δεν προνοείται οποιαδήποτε ιδιαίτερη αιτιολογία, όπως έχει άλλωστε αναγνωρισθεί και από τη νομολογία, όπως στις αποφάσεις Δημητρίου ν. Δημοκρατίας (1988) 3 Α.Α.Δ. 91, Γεωργίου ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 589 και Μαγδαληνή Παπαλουκά ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 116/09, ημερ. 27.1.2010.
Σύμφωνα με τη θεωρία στο διοικητικό δίκαιο περί ανακλήσεων, οι νόμιμες ατομικές διοικητικές πράξεις από τις οποίες ο διοικούμενος απέκτησε δικαιώματα δεν ανακαλούνται κατά κανόνα, απαγορευμένης της ανάκλησης λόγω μεταγενέστερης διαφορετικής εκτίμησης των δεδομένων που υπήρχαν κατά την έκδοση της πράξης, επειδή η διοίκηση μετέβαλε αντιλήψεις. Η ανάκληση όμως αυτών των νομίμων ατομικών ή γενικού περιεχομένου επωφελών πράξεων για λόγους δημοσίου συμφέροντος, επιτρέπεται ακόμη και αν έχει παρέλθει μακρύ χρονικό διάστημα από την έκδοση τους. (δέστε Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου: «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», Τόμος 1, 12η έκδ. σελ. 192-193, παρ. 175-176 και Μίχαλος Δημητρίου Λτδ ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 675).
Σύμφωνα με την πιο πάνω παραπομπή από τον Σπηλιωτόπουλο, επιτρέπεται ελευθέρως και η ανάκληση στην περίπτωση που ο διοικούμενος δεν συμμορφώνεται προς τους όρους ισχύος της πράξεως ή όπου δεν έχουν επέλθει σ΄ αυτόν δικαιώματα. Συναφώς αναφέρεται ότι μπορεί να ανακληθεί η πράξη που επιβάλλει την αναγκαστική απαλλοτρίωση υπέρ του διοικούμενου εάν δεν καταβληθεί η αποζημίωση που καθορίσθηκε. Τα ίδια αναφέρονται και στο σύγγραμμα του Π. Δ. Δαγτόγλου: «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», 5η έκδ., 2004, στις σελ. 927-928, παρ. 1359, όπου γίνεται λόγος, με βάση βέβαια ειδική νομοθετική ρύθμιση στην Ελλάδα, για αυτοδίκαιη άρση της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης μεταξύ άλλων και στην περίπτωση του μη προσδιορισμού της αποζημίωσης εντός τετραετίας ή της μη καταβολής της εντός ενός και ημίσεως έτους από τον προσδιορισμό της. Επίσης γίνεται λόγος στην επόμενη παράγραφο για υποχρεωτική ανάκληση λόγω μη έγκαιρης χρησιμοποίησης του απαλλοτριωθέντος. Τα ίδια αναφέρονται και στη σελ. 385, παρ. 715 και 176, όπου δύνανται να ανακληθούν πράξεις όταν ο διοικούμενος δεν κάνει προσωπική χρήση του δικαιώματος που του δίνεται ή το δημόσιο συμφέρον επιβάλλει την ανάκληση οπότε και είναι αναγκαία η εύλογη στάθμιση μεταξύ ιδιωτικού και δημοσίου συμφέροντος.
Τα άρθρα 8 και 9 του Μέρους ΙΙΙ του Νόμου αρ. 15/62, προνοούν για την απόδοση αποζημίωσης σε περίπτωση απαλλοτρίωσης και τον καθορισμό αυτής σε περίπτωση μη συμφωνίας από το Δικαστήριο, το οποίο ορίζεται στο ερμηνευτικό άρθρο 2 να είναι το αρμόδιο Επαρχιακό Δικαστήριο. Ως προκύπτει από τα γεγονότα το αρμόδιο Επαρχιακό Δικαστήριο δεν είχε ακόμη καθορίσει αποζημίωση πριν από την ανάκληση. Επομένως, παρόλον ότι οι αιτητές άσκησαν το δικαίωμα τους να καθοριστεί διά παραπομπής η αποζημίωση για το απαλλοτριωθέν μέρος της ιδιοκτησίας τους, το δικαίωμα αυτό δεν αποκρυσταλλώθηκε ώστε να είχε ήδη επιφέρει συγκεκριμένα δικαιώματα στους αιτητές. Ούτε μπορεί να γίνεται λόγος για αφαίρεση δικαστικής ύλης με την ανάκληση της διοικητικής πράξης, εφόσον η ανάκληση παρέμενε πάντοτε ένα ανοικτό ενδεχόμενο από πλευράς της διοίκησης. Άλλωστε, υπήρχε διαφορά στην αντίληψη των πραγμάτων κατά πόσο οι καθ΄ ων θα έπρεπε να πληρώσουν οποιαδήποτε αποζημίωση και αυτό είναι εμφανές και από την αιτιολογημένη έκθεση εκτίμησης της εμπειρογνώμονος μάρτυρα της απαλλοτριούσας αρχής, Ρίτας Χριστοφίδου, εκτιμήτριας, στο Επαρχιακό Κτηματολόγιο Λευκωσίας, Παράρτημα Γ στην ένσταση. Από την έκθεση εξάγεται το συμπέρασμα, κατά τη διοίκηση, ότι ουδεμία ουσιαστική αποζημίωση θα έπρεπε να πληρωθεί στους αιτητές λόγω αφενός της επαύξησης της αξίας του υπολοίπου του ακινήτου των αιτητών λόγω της απαλλοτρίωσης στη βάση συγκριτικών πωλήσεων και αφετέρου λόγω του ότι η απαλλοτριωθείσα έκταση 2.300 τ.μ. είχε παραχωρηθεί ως δημόσιος δρόμος σύμφωνα με τους όρους της πολεοδομικής άδειας διαίρεσης, η οποία εξακολουθούσε να ισχύει. Ως εκ τούτου οι καθ΄ ων προσέφεραν στις 29.3.04, το ονομαστικό ποσό των £100 μεταξύ άλλων και στους αιτητές οι οποίοι δεν αποδέχθηκαν την προσφορά. Αντίθετη είναι βέβαια η θέση των ιδίων των αιτητών που με τη δική τους εκτίμηση θεωρούν ότι θα έπρεπε να αποζημιωθούν με ένα πολύ υψηλό ποσό ως αγοραία αξία του απαλλοτριωθέντος.
Τα πιο πάνω αναφέρονται για να επιβεβαιωθεί ότι πέραν του δικαιώματος να αποταθούν οι αιτητές στο Δικαστήριο, ουδέν ουσιαστικό δικαίωμα αποστερήθηκε από αυτούς λόγω της ανάκλησης εφόσον δεν είχε καθορισθεί ακόμη η αποζημίωση από το Δικαστήριο, ενώ η αξίωση των αιτητών για υψηλή αποζημίωση αμφισβητείτο έντονα από την απαλλοτριούσα αρχή.
Ορθά πρόσθετα εισηγούνται οι καθ΄ ων ότι η πράξη ανακλήσεως ήταν το φυσιολογικό αποτέλεσμα του γεγονότος ότι το απαλλοτριωθέν κομμάτι έκτασης 2.300 τ.μ. θα αποτελούσε συμφώνως του όρου 500 των όρων χορηγήσεως άδειας δημόσιο δρόμο και ενώ αρχικά θα έπρεπε να κατασκευαστεί από τους αιτητές προς ικανοποίηση της αρμοδίας αρχής και του Τμήματος Δημοσίων Έργων, στο τέλος με σχετική τροποποίηση ημερ. 31.3.2003, οι αιτητές θα παραχωρούσαν μόνο και δεν θα κατασκεύαζαν το δημόσιο δρόμο. Αυτό επετεύχθη μετά από ένσταση που υπεβλήθη στις 31.3.03 (ερ. 289, Τεκμ. «Β»). Το διάταγμα απαλλοτρίωσης επομένως που είχε εκδοθεί, σκοπό είχε να δεσμεύσει την ιδιοκτησία αυτή που ούτως ή άλλως θα περιερχόταν στην κυριότητα του δημοσίου βάσει της πολεοδομικής άδειας. Εάν δε οι αιτητές ως όφειλαν εξασφάλιζαν και πιστοποιητικό τελικής έγκρισης, το όλο θέμα θα είχε λήξει. Η αργοπορία όμως των αιτητών να προβούν στα δέοντα ανάγκασε τους καθ΄ ων να ανακαλέσουν το διάταγμα απαλλοτρίωσης, αφού η επίτευξη του σκοπού εξέλιπε ιδιαιτέρως εφόσον οι αιτητές εφάρμοσαν στην ουσία την πολεοδομική άδεια, έστω και αν δεν προχώρησαν να αιτηθούν την τελική έγκριση. Τα θέματα που εγείρονται από τους αιτητές για στέρηση ιδιοκτησίας λόγω του όρου 500, ουδόλως μπορούν να συζητηθούν στο πλαίσιο της ανάκλησης εφόσον οι αιτητές φαίνεται να έχουν προσφύγει στις 31.3.03 ιεραρχικώς, ως είχαν άλλωστε το δικαίωμα με βάση και τη γνωστοποίηση της χορήγησης της πολεοδομικής άδειας (Παράρτημα Α2 στην ένσταση). Με την προσφυγή αυτή, που έγινε δεκτή, παραχωρήθηκε τελικώς ο δρόμος στο δημόσιο αντί της κατασκευής του από τους αιτητές. Κατά τα άλλα δίδεται δικαίωμα αποζημίωσης με βάση το άρθρο 67 του Νόμου αρ. 90/72, ως τροποποιήθηκε, που δεν έτυχε χρήσης από τους αιτητές. Κατά δε το άρθρο 25(2) του πιο πάνω Νόμου, όταν χορηγείται πολεοδομική άδεια υπό όρους, οι όροι αυτοί είναι και θεωρούνται αναπόσπαστο μέρος της άδειας, η δε πράξη της χορήγησης της άδειας δεν είναι διαιρετή ώστε οι όροι της να είναι προσβλητοί αυτοτελώς (Κυπριακό Διϋλιστήριο Πετρελαίου Λτδ ν. Δήμου Λάρνακας (2000) 3 Α.Α.Δ. 345, Οικονομίδης ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 368 και Λάμπρου ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 79).
Αλλά και ευρύτερα εφόσον οι αιτητές χρησιμοποίησαν τη χορηγηθείσα άδεια με την τροποποίηση που επετεύχθη, προχωρώντας στην ανάπτυξη, τίθεται και θέμα εφαρμογής του δόγματος της επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας (Ηλία ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884, Κάππα ν. Οργανισμού Κυπριακής Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 36 και Κούππα ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 149). Αυτά αναφέρονται για να καταδειχθεί ότι οι αιτητές δεν μπορούν να παραπονούνται για δικές τους είτε ενέργειες, είτε παραλείψεις. Άλλωστε, η τυχόν επιτυχία της προσφυγής θα ήταν αλυσιτελής εφόσον θα πρέπει να επιδιωχθεί η τελική έγκριση, το επηρεασθέν τμήμα του τεμαχίου των αιτητών αποτελεί μέρος του δημόσιου δρόμου, ενώ και η παραπομπή έχει αποσυρθεί στις 11.6.09, όπως αναφέρεται στην απαντητική αγόρευση των αιτητών σελ. 2.
Η ουσία της υπόθεσης είναι ότι η απαλλοτρίωση του επίδικου μέρους του τεμαχίου παρέμεινε άνευ αντικειμένου και ανεκλήθη για λόγους δημοσίου συμφέροντος, εφόσον δεν ήταν πλέον αναγκαία για σκοπούς δημόσιας ωφελείας.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα εναντίον της αιτήτριας και υπέρ των καθ΄ ων ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η προσβαλλόμενη πράξη επικυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο