ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση αρ. 476/2010)
31 Ιανουαρίου 2012
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΛΑΤΟΜΕΙΑ ΜΟΣΦΙΛΩΤΗΣ ΛΤΔ,
Αιτήτρια,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
3. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ
ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
----------------------------------
Μ. Φράγκου (κα) για Α. Ευαγγέλου, για την Αιτήτρια.
Μ. Λοΐζου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
-------------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Οι αιτητές επιδιώκουν την αναθεώρηση και ταυτόχρονα ακύρωση της απόφασης των καθ΄ ων, με την οποία απέρριψαν την ένσταση τους κατά του σχεδίου της λατομικής ζώνης Μοσφιλωτής.
Οι αιτητές ασχολούνται με λατομικές εργασίες με προνόμιο της Υπηρεσίας Μεταλλείων από το 1977. Λόγω της σταδιακής μείωσης των αποθεμάτων στο υφιστάμενο προνόμιο στην εγκεκριμένη λατομική ζώνη στο χωριό Μοσφιλωτή, οι αιτητές υπέβαλαν το 1995 αίτηση για ερευνητική άδεια βόρεια και ανατολικά του υφισταμένου προνομίου, άδεια η οποία αρχικά δόθηκε, αλλά στη συνέχεια ακυρώθηκε λόγω μη ανταπόκρισης των αιτητών στη διεξαγωγή ερευνητικών εργασιών. Οι αιτητές υπέβαλαν και νέα αίτηση το 2000, η οποία απέληξε σε παραχώρηση άδειας που έληξε το 2002. Αργότερα, το 2007 υπεβλήθη αίτηση για νέα ερευνητική άδεια, η οποία δόθηκε ώστε να λήγει, μετά από ανανέωση, στις 18.4.2009. Λίγο μετά την αίτηση για ερευνητική άδεια στις 7.3.2007, εγκρίθηκε νέα λατομική ζώνη στο λόφο ανατολικά του υφισταμένου προνομίου, εναντίον της οποίας οι αιτητές υπέβαλαν ένσταση στις 16.11.2007, εισηγούμενοι την τροποποίηση της με επέκταση προς τα βορειοδυτικά σε περιοχή άγονη και απομακρυσμένη. Ένσταση για τα όρια της νέας εγκριθείσας λατομικής ζώνης υπέβαλαν και οι τοπικές αρχές Μοσφιλωτής, καθώς και ιδιώτης ιδιοκτήτης κτηνοτροφικής μονάδας με τη δικαιολογία ότι δημιουργούνταν προβλήματα στα όμορα κτηνοτροφικά υποστατικά.
Οι αιτητές υπέβαλαν στις 15.5.2008 αίτηση για τροποποίηση της εισήγησης για επέκταση της λατομικής ζώνης εγκαταλείποντας το νότιο όμορο με τα κτηνοτροφικά υποστατικά μέρος, ενώ ο ιδιώτης απέσυρε στις 10.7.2009 τη δική του ένσταση. Η Υπηρεσία Μεταλλείων ενημέρωσε τους αιτητές στις 23.4.2009 ότι η άδεια αρ. 4265 είχε αντικατασταθεί με την άδεια αρ. 4337 για περίοδο ενός έτους, με ημερομηνία λήξης τις 12.4.2010. Η άδεια αυτή περιλαμβάνει ολόκληρη τη νέα λατομική ζώνη, καθώς και την περιοχή επέκτασης βόρεια και δυτικά, όπως είχαν εισηγηθεί οι αιτητές.
Για την εξέταση της ένστασης ακολουθήθηκε από τους καθ΄ ων η καθορισθείσα από τον Υπουργό Εσωτερικών διαδικασία που περιελάμβανε την εξέταση από την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων. Η εν λόγω Επιτροπή διαπίστωσε σε επιτόπια εξέταση στις 11.9.2009, ότι η περιοχή αποτελείται από μια λοφώδη έκταση με πεύκα και βλάστηση με άμεση γειτνίαση με την κτηνοτροφική ζώνη Δ.1 και Δ.2 της κοινότητας Μοσφιλωτής και με το φυσικό όριο να λειτουργεί ως απομονωτική λωρίδα μεταξύ δύο μη συμβατών χρήσεων, δηλαδή, λατομικής και κτηνοτροφικής. Η μορφολογία του εδάφους θα καθιστούσε ορατές οποιεσδήποτε λατομικές εργασίες από τις κοινότητες της ευρύτερης περιοχής, Ψευδά και Λυμπιών. Περαιτέρω, η από τους αιτητές προτεινόμενη επέκταση της λατομικής ζώνης περιελάμβανε και έκταση του τμήματος του ποταμού Τρέμιθου, που εμπίπτει στην ειδική ζώνη προστασίας Ζ3. Ταυτόχρονα, μέρος της αιτούμενης επέκτασης νοτιοδυτικά της υφιστάμενης λατομικής ζώνης ενέπιπτε στη ζώνη προστασίας Ζ1, ενώ απείχε περίπου 430 μ. από την πλησιέστερη οικιστική ζώνη της κοινότητας Μοσφιλωτής, γεγονός που θα επηρέαζε δυσμενώς τόσο τις ανέσεις των κατοίκων της περιοχής, όσο και το χαρακτήρα της ευρύτερης περιοχής.
Στις 15.5.2008, οι αιτητές υπέβαλαν συμπληρωματική εισήγηση για τον περιορισμό της επέκτασης της λατομικής ζώνης που είχαν αρχικά προτείνει. Η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων εισηγήθηκε την απόρριψη της ένστασης, αφού έλαβε υπόψη και τις εισηγήσεις των αρμοδίων τμημάτων και υπηρεσιών, κρίνοντας ότι οι λατομικές δραστηριότητες θα επηρέαζαν δυσμενώς γειτονικές χρήσεις, θα προκαλούσε συρρίκνωση της κτηνοτροφικής ζώνης και θα επηρέαζε τον υδροφορέα της περιοχής, δηλαδή, τον ποταμό Τρέμιθο. Ο Υπουργός Εσωτερικών αφού μελέτησε τις ενστάσεις και τις εισηγήσεις, υιοθέτησε τη θέση της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων και υπέβαλε απορριπτική πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο με τη σειρά του ενέκρινε τα σχέδια των λατομικών ζωνών και τα σχέδια των πολεοδομικών ζωνών στην έκταση που αυτά σχετίζονταν με λατομικές αναπτύξεις, ως μέρος της Δήλωσης Πολιτικής. Σχετική Γνωστοποίηση δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 22.1.2010, οι δε αιτητές ενημερώθηκαν στις 9.2.2010 για την απόρριψη της έντασης τους, με αποτέλεσμα την καταχώρηση της υπό κρίση προσφυγής.
Προδικαστική ένσταση ως προς το εκπρόθεσμο της προσφυγής απεσύρθη, με αποτέλεσμα να παραμένουν προς απόφαση οι λόγοι που κατά τους αιτητές πρέπει να οδηγήσουν το Δικαστήριο στην ακύρωση της απόρριψης της ένστασης τους. Βασική τους θέση είναι ότι κακώς οι καθ΄ ων απέρριψαν την ένσταση παρά το γεγονός ότι οι διάφοροι αρμόδιοι φορείς εισηγήθηκαν την αποδοχή της δεύτερης πρότασης των αιτητών, η οποία υπεβλήθη με επιστολή τους ημερ. 15.5.2008, θεωρούμενη από την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων ως συμπληρωματική της αρχικής ένστασης. Τόσο η Υπηρεσία Μεταλλείων, όσο και το Τμήμα Δασών, αλλά και η Υπηρεσία Περιβάλλοντος συμφώνησαν με την εισήγηση των αιτητών για επέκταση της λατομικής ζώνης, ενώ ο ιδιώτης κτηνοτρόφος που αρχικά ενέστη απέσυρε εν τέλει την ένσταση του. Παρά ταύτα η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων, χωρίς να λάβει επαρκώς ή και καθόλου υπόψη τα ανωτέρω, εισηγήθηκε την απόρριψη της ένστασης, θέση που έγινε χωρίς άλλη ιδιαίτερη έρευνα, αποδεκτή από τον Υπουργό Εσωτερικών και το Υπουργικό Συμβούλιο.
Υπό το φως των ανωτέρω, οι αιτητές εισηγούνται ότι οι καθ΄ ων παρέλειψαν να ασκήσουν τη διακριτική τους ευχέρεια στη βάση προηγηθείσας δέουσας έρευνας, κατά παράβαση του νόμου και κατά πλάνη ως προς τα πραγματικά γεγονότα. Η απόφαση στερείται και οποιασδήποτε ή επαρκούς αιτιολογίας και είναι αποτέλεσμα παραβίασης της αρχής της καλής πίστης και της αρχής της αναλογικότητας.
Αντίθετη είναι η θέση των καθ΄ ων, έχοντας ως βασικό επιχείρημα το ότι η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων δεν είχε υποχρέωση να εγκρίνει την ένσταση των αιτητών στη βάση των απόψεων των αρμοδίων Τμημάτων. Αντίθετα οι καθ΄ ων προέβησαν σε πλήρη έρευνα, μέσω των αρμοδίων φορέων, των δεδομένων που υπήρχαν, αξιολογώντας πλήρως τόσο τις εισηγήσεις των αιτητών, όσο και τις εισηγήσεις των αρμοδίων Τμημάτων και Υπηρεσιών. Κατά την άποψη των καθ΄ ων, η απόφαση ουδόλως στερείται αιτιολογίας εφόσον τόσο από το κείμενο της προσβαλλόμενης πράξης, όσο και από το περιεχόμενο του διοικητικού φακέλου, φαίνονται πλήρως οι λόγοι απόρριψης της ένστασης των αιτητών. Συνάγεται ότι δεν υπήρξε ούτε πλάνη περί τα πράγματα, ούτε ευσταθούν οι γενικοί και αόριστοι λόγοι που προβάλλουν οι αιτητές για παραβίαση των αρχών της καλής πίστης και της αναλογικότητας.
Κατά τις διευκρινίσεις ηγέρθηκε από τη δικηγόρο των καθ΄ ων ζήτημα ως προς την απώλεια της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξης ενόψει του γεγονότος ότι μετά την απόρριψη της ένστασης των αιτητών το Υπουργικό Συμβούλιο προχώρησε δυνάμει του Νόμου να εγκρίνει και δημοσιεύσει την τελική δήλωση πολιτικής με τη σχετική γνωστοποίηση στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, ως το Παράρτημα Ζ στην ένσταση. Η κα Λοΐζου εισηγήθηκε ότι το ζήτημα μπορεί να εξεταστεί από το Δικαστήριο παρόλον που δεν τέθηκε ρητά στην ένσταση, ως θέμα δημοσίου δικαίου και στη βάση του ότι εν πάση περιπτώσει από τα γεγονότα που είναι καταγραμμένα στην ένσταση φαίνεται το ιστορικό της όλης διαδικασίας που απέληξε στην τελική δημοσίευση της Γνωστοποίησης, ημερ. 19.1.2010, που δημοσιεύθηκε στις 22.1.2010, ως το Παράρτημα Ζ.
Η διαδικασία που προνοείται από το άρθρο 34Α του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου αρ. 90/72, ως τροποποιήθηκε, αναφέρεται στη δυνατότητα του Υπουργού Εσωτερικών και την υποχρέωση του αν απαιτηθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο, να εκπονεί Δήλωση Πολιτικής στην οποία διαγράφεται η γενική πολιτική ως προς την προαγωγή και έλεγχο της ανάπτυξης σε περιφερειακή βάση, την κατανομή περιοχών για οικιστικούς, γεωργικούς, βιομηχανικούς, εμπορικούς ή άλλους σκοπούς κλπ. Η Δήλωση Πολιτικής τελεί υπό τη διαρκή αναθεώρηση του Υπουργού και δημοσιεύεται σε τακτά χρονικά διαστήματα. Ως αναφέρεται στο εδάφιο (6) του εν λόγω άρθρου, ο Υπουργός όταν εκπονήσει ή τροποποιήσει τη Δήλωση Πολιτικής καταθέτει αντίγραφο στο γραφείο του Επάρχου της επαρχίας εντός της οποίας κείται η περιλαμβανόμενη δυνάμει της Δηλώσεως Πολιτικής περιοχή, δημοσιεύεται δε κατά το εδάφιο (7), ως Γνωστοποίηση στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και σε δύο τουλάχιστον εφημερίδες.
Συμφώνως του εδαφίου (9), παραχωρείται περίοδος οκτώ μηνών από τη δημοσίευση για την έγγραφη υποβολή αιτιολογημένων ενστάσεων στον Υπουργό από επηρεαζόμενους. Ο Υπουργός εξετάζει το ταχύτερο δυνατό τις ενστάσεις και τις υποβάλλει με τη Δήλωση Πολιτικής στο Υπουργικό Συμβούλιο, μαζί με τις δικές του παρατηρήσεις και συστάσεις. Το Υπουργικό Συμβούλιο εξετάζει το όλο θέμα και είτε επικυρώνει τη Δήλωση Πολιτικής, είτε επιφέρει σ΄ αυτή τις κατά την κρίση του αναγκαίες τροποποιήσεις. Εν τέλει, η Δήλωση Πολιτικής όπως εγκρίνεται από το Υπουργικό Συμβούλιο, δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα με τυχόν τροποποιήσεις και τίθεται σε ισχύ κατά την ημερομηνία δημοσίευσης.
Με βάση τα πιο πάνω, οι καθ΄ ων εισηγούνται ότι η απόρρριψη της ενστάσεως αποτελούσε προπαρασκευαστική πράξη η οποία απορροφήθηκε στην τελική δημοσιευθείσα Δήλωση Πολιτικής. Εγείρεται το ζήτημα κατά πόσο το Δικαστήριο μπορεί να εξετάσει το θέμα εφόσον δεν ηγέρθηκε ρητά στην ένσταση των καθ΄ ων, συμφώνως της επιταγής του Καν. 7 του περί Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου Διαδικαστικού Κανονισμού του 1962. Αποτελεί σίγουρα υποχρέωση κάθε διαδίκου που αντιπροσωπεύεται από δικηγόρο να εκθέτει, όπως αναφέρει ο Κανονισμός, τα νομικά σημεία επί των οποίων στηρίζεται αιτιολογώντας αυτά πλήρως. Θα ήταν δε δυνατόν εφόσον η Δημοκρατία είχε κατά νουν να εγείρει το ζήτημα, να ζητήσει εγκαίρως τροποποίηση των λόγων ένστασης ώστε να εγερθεί και αυτό το προδικαστικό ζήτημα για να δοθεί και η ευκαιρία στην πλευρά των αιτητών να τοποθετηθεί αναλόγως. Παρά ταύτα, είναι ορθή η θέση της κας Λοΐζου ότι τα γεγονότα που καταγράφησαν στην ένσταση φανερώνουν την πορεία που ακολουθήθηκε για τη δημοσίευση της Γνωστοποίησης σύμφωνα με το άρθρο 34(12) του Νόμου, με την οποία το Υπουργικό Συμβούλιο αφού εξέτασε τις ενστάσεις που υποβλήθηκαν εναντίον των ζωνών, ενέκρινε μεταξύ άλλων και τα σχέδια των λατομικών ζωνών. Μεταξύ των ζωνών περιλαμβανόταν και η περιοχή της Μοσφιλωτής της επαρχίας Λάρνακας.
Εγείρεται επομένως εύλογα ζήτημα που αφορά την εκτελεστότητα της πράξης από άποψη προπαρασκευαστικής ή αυτοτελούς πράξης που μπορεί να προσβληθεί από μόνη της. Στην ουσία πρόκειται περί σύνθετης διοικητικής πράξης, όπως είναι γνωστή στο διοικητικό δίκαιο, που, όπως αναφέρει το σύγγραμμα του Π.Δ. Δαγτόγλου «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο» 5η έκδ., σελ. 305, παρ. 576, αποτελεί ενιαία διοικητική διαδικασία. Η ουσιαστική συνέπεια του κύρους της κάθε επί μέρους πράξεως είναι ότι η κάθε μια από αυτές εξαρτάται από το κύρος όλων των προηγουμένων, οι οποίες θεωρούνται προπαρασκευαστικές. Το νομικό ελάττωμα μιας προπαρασκευαστικής πράξης συμπαρασύρει σε ακυρότητα και την τελική διοικητική ενέργεια. Αυτό δεν σημαίνει ότι προσβάλλεται νόμιμα, σε αποκλεισμό της τελικής πράξης, μόνο η προπαρασκευαστική. Εφόσον εκδίδεται τελική πράξη, αυτή απορροφά μετά την έκδοση της τα συνθετικά στοιχεία των προπαρασκευαστικών, τα οποία και χάνουν την αυτοτέλεια τους. (δέστε Tamassos Tobacco Supplíers & Co v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60 και Sigma Radio T.V. Ltd v. Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (Αρ. 1) (2010) 3 Α.Α.Δ. 333).
Όπως έχει εξηγηθεί και στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 244, επί συνθέτου διοικητικής πράξεως προσβλητή είναι μόνο η τελευταία πράξις και όχι οι μεμονωμένες ενδιάμεσες, η αυτοτέλεια των οποίων συγχωνεύεται στην τελική πράξη. Εφόσον προσβάλλεται, παραδεκτώς βεβαίως, η τελική πράξη είναι δυνατόν να προβάλλονται και λόγοι που αναφέρονται στις προηγηθείσες πράξεις κατά τρόπο ώστε η ακυρότητα μιας εξ αυτών, να επιφέρει την ακυρότητα όλων των υπολοίπων. Το ζήτημα της σύνθετης διοικητικής πράξης εξέτασε πρόσφατα η Πλήρης Ολομέλεια στις υποθέσεις Chrikar Trading Ltd κ.ά. ν. Δημοκρατίας, συνεκδ. υποθ. αρ. 993/05 κ.ά., ημερ. 13.7.2011. Επιβεβαιώθηκε ότι και αν ακόμη η εκεί ενδιάμεση πράξη του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, καθορισμού της ποσότητας πλεονάζουσας ζάχαρης ήταν αυτοτελής διοικητική πράξη, αυτή απορροφήθηκε και ενσωματώθηκε στην τελική πράξη επιβολής του προστίμου, χάνοντας έτσι την εκτελεστότητα της. Έγινε αναφορά στην υπόθεση Κοινοπραξία Cyprus Airports Group v. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 437, στην οποία η Ολομέλεια απορρίπτοντας την έφεση, υιοθέτησε τα λεχθέντα πρωτοδίκως με αναφορά σε συγγράμματα του Ελληνικού Διοικητικού Δικαίου ότι εφόσον απαιτούνται περισσότερες της μιας διαδοχικές διοικητικές πράξεις, η τελευταία ενσωματώνει όλες τις προηγούμενες, οι οποίες και αποβάλλουν την αυτοτέλεια τους. Αναφέρθηκε επίσης και η υπόθεση Pavlos Varellas Trading Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 615, όπου η Ολομέλεια εξήγησε ότι και στην περίπτωση καθαρά ενδιάμεσων πράξεων που επιφέρουν αυτόνομα έννομα αποτελέσματα, η ενσωμάτωση τους στην τελική εκτελεστή πράξη απορροφά το αποτέλεσμα των ενδιαμέσων πράξεων, κατά τον έλεγχο δε της νομιμότητας της τελευταίας πράξης ελέγχεται και η ενδιάμεση προπαρασκευαστική.
Υπό το φως της διαδικασίας που εξηγήθηκε ανωτέρω όσον αφορά την εκπόνηση Δήλωσης Πολιτικής, τη δημοσίευση της Γνωστοποίησης της, τη δυνατότητα υποβολής ενστάσεων, την εξέταση τους και τη δημοσίευση της Δήλωσης Πολιτικής μετά και την αποδοχή ή απόρριψη των ενστάσεων, είναι φανερό ότι η απόφαση επί των ενστάσεων αποτελεί μεν κατά το χρόνο έκδοσης της αυτοτελή διοικητική πράξη, η οποία νομίμως προσβάλλεται, αλλά από τη στιγμή που εκδίδεται η τελική απόφαση τότε προσβλητή είναι μόνο η τελευταία διά της οποίας μπορεί να ελεγχθεί και το βάσιμο ή μη της απόρριψης των ενστάσεων.
Λόγω του ότι το θέμα ηγέρθη εκ του προχείρου κατά τις διευκρινίσεις, διαπιστώνεται κατά τον έλεγχο των δεδομένων της υπόθεσης ότι εκείνο το οποίο προσβάλλεται με την προσφυγή είναι η κοινοποιηθείσα στους αιτητές με επιστολή των καθ΄ ων ημερ. 9.2.2010, απόρριψη της ένστασης των αιτητών που είχε υποβληθεί στις 16.11.2007 κατά του σχεδίου λατομικής ζώνης Μοσφιλωτής. Η προσβαλλόμενη πράξη η οποία και παρατίθεται αυτούσια στο Παράρτημα Ι της αίτησης ακύρωσης, πληροφορεί τους αιτητές για την απόρριψη της ενστάσεως τους με αναφορά όμως στα εγκεγκριμμένα από το Υπουργικό Συμβούλιο σχέδια των λατομικών ζωνών τα οποία δημοσιεύθηκαν ως μέρος της Δήλωσης Πολιτικής με βάση το άρθρο 34Α(12) του Νόμου στις 22.1.2010, «….. μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας μελέτης των ενστάσεων ……». Προκύπτει, επομένως, ότι δεν υπάρχει χρονική απόσταση μεταξύ της απόφασης για την απόρριψη της ένστασης και της πληροφόρησης των αιτητών περί της απόρριψης αυτής, πληροφόρηση που έγινε ταυτόχρονα με τη δημοσίευση των τελικών σχεδίων από το Υπουργικό Συμβούλιο. Επομένως, η θέση της Δημοκρατίας, που υπενθυμίζεται τέθηκε άτυπα ενώπιον του Δικαστηρίου κατά τις διευκρινίσεις, έχει θεωρητική μόνο σημασία. Πρακτική αξία θα είχε μόνο εάν η δημοσίευση των τελικών σχεδίων ακολουθούσε πολύ αργότερα από την απόρριψη της ενστάσεως, εγειρόταν προσφυγή επί αυτής της απόρριψης, αλλά όχι και επί της δημοσίευσης των τελικών σχεδίων.
Εδώ στην ουσία προκύπτει ότι ήταν ταυτόχρονη η πληροφόρηση της απόρριψης της ένστασης με τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των εγκριθέντων από το Υπουργικό Συμβούλιο σχεδίων λατομικών ζωνών. Έχει λεχθεί στις υποθέσεις Αλεξάνδρα Νικολάκη ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Επισκοπής Λεμεσού (2002) 3 Α.Α.Δ. 762, I. Soteriou Construction Ltd v. Δήμου Λευκωσίας (Δημόσιες Επιχειρήσεις) Λτδ, υπόθ. αρ. 153/04, ημερ. 3.9.2004, Χριστοθέα Λοΐζου Καλλικά κ.ά. ν. Δήμου Αραδίππου, υπόθ. αρ. 728/06, ημερ. 15.9.2008 και Petrolina (Holdings) Public Ltd v. Υπουργού Οικονομικών, υπόθ. αρ. 1019/09, ημερ. 22.6.2010, ότι το Δικαστήριο οφείλει να ανιχνεύει την ουσιαστική πράξη που προσβάλλεται ούτως ώστε να μην αποτελεί εμπόδιο η όποια λανθασμένη αναφορά στην αίτηση ακυρώσεως της ορθής προσβαλλόμενης απόφασης. Ως θέμα δημόσιας τάξης το αναθεωρητικό Δικαστήριο δικαιούται να διαπιστώσει τον πραγματικό λόγο ακύρωσης. Εύλογα, επομένως, μπορεί να θεωρηθεί ότι η προσφυγή στρέφεται εν τέλει κατά των δημοσιευμένων τελικών σχεδίων και κατά της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, η οποία βεβαίως εμπεριέχει την απόρριψη της ένστασης των αιτητών. Διαφορετική προσέγγιση θα απέληγε σε αδικία για τους αιτητές υπό το φως των πραγματικών δεδομένων τα οποία και δεν μπορούν να διαχωριστούν πλασματικά ώστε να τίθεται βάσιμα θέμα ότι οι αιτητές εναντιωνόμενοι στην απόρριψη της ένστασης τους δεν προσέφυγαν ταυτόχρονα και εναντίον της τελικής πράξης, εφόσον μια και μοναδική ήταν η σχετική πληροφόρηση για αμφότερες.
Ως προς την ουσία των αιτιάσεων για ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, θα πρέπει πρώτιστα να λεχθεί ότι ο καταρτισμός Δήλωσης Πολιτικής αποτελεί ένα ιδιάζον τεχνικό ζήτημα για το οποίο το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν υποκαθιστά με τη δική του κρίση τη διοικητική ευχέρεια των αρμοδίων οργάνων είτε ως προς την επιλογή των ζωνών και των χώρων που αυτές θα καλύπτουν, είτε τις αναπτύξεις που θα επιτρέπονται και σε ποιο βαθμό στις διάφορες περιοχές της νήσου. Έχει λεχθεί ειδικά για τον καθορισμό της Δήλωσης Πολιτικής και τη διαδικασία εξέτασης και απόφασης επί ενστάσεων, ότι ως τεχνικά θέματα παραμένουν κατ΄ ουσίαν ανέλεγκτα από το Δικαστήριο. (Pamela Edward Storey v. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 113, Ε. Φιλίππου Λτδ ν. Δημοκρατίας (2004) 3 Α.Α.Δ. 389, Ειρήνη Κουτσού ν. Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού (2001) 3 Α.Α.Δ. 311 και Θεμιστός Θεμιστού ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 879/2009, ημερ. 29.3.2011). Σχετική είναι και η απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στην Παπαντωνίου κ.ά. ν. Δήμου Λευκωσίας (αρ. 2) (2010) 3 Α.Α.Δ. 476, με αναφορά σε δεδομένα αναγκαστικής απαλλοτρίωσης από δημοτική αρχή.
Το παράπονο των αιτητών για μη διεξαγωγή δέουσας έρευνας δεν είναι βάσιμο. Υπενθυμίζεται γενικώς ότι η έρευνα θεωρείται κατά το διοικητικό δίκαιο ως επαρκής εφόσον επεκτείνεται στη διερεύνηση κάθε γεγονότος που είναι σχετικό, ο δε τρόπος, η έκταση και η διαδικασία έρευνας συναρτάται με το αντικείμενο του υπό εξέταση θέματος. (Motorways Ltd v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 447). Περαιτέρω, το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν ασχολείται με τη διαπίστωση πρωτογενών γεγονότων, αλλά με το κατά πόσο η έρευνα που διεξήχθη ήταν επαρκής υπό τις περιστάσεις (Καμηλάρης ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 725 και Δημοκρατία ν. C. Cassinos Constructions Ltd (1990) 3 (E) Α.Α.Δ. 3835).
Τόσο από τα έγγραφα που έχουν επισυναφθεί στην ένσταση, όσο και από το διοικητικό φάκελο, αποκαλύπτεται η διερεύνηση όλων των στοιχείων που ήταν δυνατό να ληφθούν υπόψη ώστε να μην παρέχεται περιθώριο ακυρότητας λόγω έλλειψης δέουσας έρευνας. Καθορίστηκε ο τρόπος αξιολόγησης των ενστάσεων διά της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων, η οποία εξέτασε επισταμένα και υπέβαλε την πρόταση στο Υπουργείο Εσωτερικών, το οποίο με τη σειρά του υπέβαλε την πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο, ο δε Υπουργός Εσωτερικών υιοθέτησε τις εισηγήσεις της αρμοδίας οικείας Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων. Η εισήγηση για απόρριψη της ένστασης εδραζόταν στο γεγονός ότι οι λατομικές δραστηριότητες θα επηρέαζαν δυσμενώς τις γειτονικές χρήσεις που ενέπιπταν κατά μέρος στην κτηνοτροφική ζώνη, προκαλώντας έτσι τη συρρίκνωση της, ενώ θα επηρέαζε και τον υδροφορέα της περιοχής. Δεν παύει βεβαίως, ως έχει νομολογηθεί, να διαπιστώνεται δέουσα έρευνα από το αρμόδιο όργανο έστω και εάν αυτή διεξάγεται από άλλο όργανο στο οποίο μπορεί να ανατεθεί η διεξαγωγή της και η συλλογή των στοιχείων, (δέστε Δημοκρατία ν. Κοινότητας Πυργών (1996) 3 Α.Α.Δ. 503, Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ν. Ζάμπογλου (1997) 3 Α.Α.Δ. 270 και Μαγδαληνή Παπαλουκά ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 116/09, ημερ. 27.1.2010).
Από τα πιο πάνω προκύπτει επίσης ότι η αιτιολογία που δόθηκε ήταν επίσης επαρκής εφόσον γνωστοποιήθηκε η θέση της διοίκησης εξωτερικεύοντας τις σκέψεις του διοικητικού οργάνου που οδήγησαν στην έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης. Σαφώς αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη ότι ο λόγος απόρριψης της ένστασης είναι ότι η περιοχή που οι αιτητές πρότειναν την ένταξη της σε λατομική ζώνη εξακολουθεί να διέπεται από το ίδιο πολεοδομικό καθεστώς, έχοντας υπόψη ότι τυχόν επέκταση των λατομικών δραστηριοτήτων θα επηρέαζε δυσμενώς γειτονικές χρήσεις και τον υδροφορέα της περιοχής του ποταμού Τρέμιθου. Παρέχεται επομένως αιτιολογία η οποία μπορεί να ελεγχθεί από το αναθεωρητικό Δικαστήριο, έχοντας υπόψη τις γενικότερες αρχές αναθεώρησης που έχουν ήδη καταγραφεί πιο πάνω, ενώ ταυτόχρονα είναι εδώ εύλογη η συμπλήρωση της δικαιολογίας από το διοικητικό φάκελο. Σύμφωνα με τα αναφερόμενα στο διοικητικό φάκελο 5.33.31 1/2 (μέρος του Τεκμ. «Α» κατά τις διευκρινίσεις), η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων κατέγραψε στα ερυθρά 79-78, με αναφορά και στα προηγηθέντα παραρτήματα, ότι εισηγείτο την απόρριψη της ένστασης-εισήγησης των αιτητών ενόψει των λόγων που αναφέρονται στην ένσταση αρ. 13/2007 και επιπρόσθετα ότι οι λατομικές εργασίες θα είναι ορατές στις γύρω κοινότητες, η σύνδεση των δύο λατομικών ζωνών που προτείνουν οι αιτητές θα επηρεάσει την κοίτη του ποταμού, διέρχεται από ζώνη προστασίας και τέλος, ότι πρόκειται για νέα περιοχή και όχι επέκταση της υφιστάμενης.
Άλλωστε, έχει αποφασιστεί νομολογιακά ότι η απόφαση Υπουργικού Συμβουλίου θεωρείται επαρκώς αιτιολογημένη εφόσον υιοθετεί την πρόταση του αρμοδίου θεσμικού οργάνου, όπου δεν απαιτείται βεβαίως εκ του νόμου ή τους κανονισμούς η καταγραφή ρητής αιτιολογίας, (δέστε Ioannis Georgiou Piggery Ltd v. Δημοκρατίας, Α.Ε. αρ. 170/07, ημερ. 15.4.2011 και Δημητρίου ν. Δημοκρατίας (1988) 3 Α.Α.Δ. 91). Τα εδάφια (10), (11) και (12) του άρθρου 34Α του Νόμου, δεν προνοούν ειδική ρητή αιτιολόγηση της απόφασης είτε του Υπουργού, είτε του Υπουργικού Συμβουλίου ώστε να τίθεται ζήτημα για αναιτιολόγητη πράξη. Ούτε και υπό το φως των ανωτέρω, τίθεται βάσιμα ζήτημα για ένθεση απλής «σφραγίδας» στην απόφαση του Υπουργού, από το Υπουργικό Συμβούλιο ή απεμπόλησης εξουσίας ή αναρμοδιότητας (δέστε και Τζιωνής ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 689).
Θα πρέπει να υπομνησθεί στα πιο πάνω πλαίσια ότι κατ΄ ουσίαν, όπως ορθά παρατηρεί η δικηγόρος των καθ΄ ων, οι αιτητές επιχείρησαν την τροποποίηση της αρχικής τους ένστασης διαφοροποιώντας την ώστε να συρρικνώσουν την περιοχή για την οποία οι ίδιοι πρότειναν αρχικά επέκταση της λατομικής ζώνης. Πρόκειτο δηλαδή στην ουσία για μια ένσταση που εισηγείτο την κατά παρέκκλιση ή την κατά χάρη διαφοροποίηση της Δήλωσης Πολιτικής όσον αφορούσε τη λατομική ζώνη που οριοθετήθηκε στην περιοχή. Κατ΄ αναλογία με τις αιτήσεις με τις οποίες επιδιώκεται πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση υφισταμένου νόμου ή κανονισμού, η απόρριψη της δεν χρειάζεται και ειδική αιτιολόγηση. Όταν τίθεται θέμα κατά χάρη έγκριση αίτησης, τότε εξυπηρετούνται μόνο τα ιδιωτικά συμφέροντα των αιτητών και όχι το δημόσιο συμφέρον, (Ανδρέας Σιμιλλίδης ν. Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 43), και δεν συντρέχουν λόγοι υποχρεωτικής αιτιολόγησης εφόσον δεν υπάρχει θέμα δημοσίου συμφέροντος (Αθανάσιος Χριστοφή κ.ά. ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 403/2010, ημερ. 30.11.2011). Εδώ, οι αιτητές στην ουσία ζήτησαν την επέκταση της λατομικής ζώνης και δεν ενίσταντο στην καθαυτή δημοσιευθείσα με τη Γνωστοποίηση λατομική ζώνη, (σχετικό είναι το αιτιολογικό της ένστασης, όπου εξηγείται ο λόγος του αιτήματος για επέκταση της ζώνης και επισυνάπτονται τα αναγκαία σχέδια - Παράρτημα Γ στην ένσταση), (δέστε και Κωνσταντίνου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 26).
Δεν τίθεται ούτε εκ των ανωτέρω, αλλά ούτε και γενικότερα, ζήτημα κατάχρησης εξουσίας ή κακής άσκησης διακριτικής ευχέρειας. Το γεγονός ότι οι διάφορες υπηρεσίες (Υπηρεσία Μεταλλίων, Τμήμα Δασών, Υπηρεσία Περιβάλλοντος), είχαν συμφωνήσει με την διαφοροποιημένη εισήγηση των αιτητών, έστω και υπό όρους (η Υπηρεσία Περιβάλλοντος ζήτησε την εξασφάλιση της προστασίας του ποταμού Τρέμιθου από τη λατομική λειτουργία), δεν δέσμευε την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων, όπως άλλωστε αναφέρεται στη Διαδικασία Μελέτης Ενστάσεων, Παράρτημα Β στην ένσταση, όπου είναι σαφές ότι η Επιτροπή καλεί, όπου χρειάζεται, διάφορες υπηρεσίες για τις απόψεις τους, ενώ η ίδια δεν είναι, κατά την παρ. 1.12 αρμόδια να καταλήγει σε οποιεσδήποτε αποφάσεις ή συμφωνίες μεταξύ των μερών. Απλώς εισηγείται στον Υπουργό Εσωτερικών τις θέσεις της, οι οποίες και πρέπει να τεκμηριώνονται από τα μέλη της, περιλαμβανομένων και μειοψηφουσών απόψεων. Δεν χρειάζεται επομένως ούτε και να δοθεί γενική ή ειδική αιτιολογία για την διαφοροποίηση της θέσης της, από αυτή των αρμοδίων υπηρεσιών.
Η αρμοδιότητα της Επιτροπής είναι να καταλήγει στις δικές της εισηγήσεις κατά τεκμηριωμένο τρόπο και όχι να δικαιολογεί την απόκλιση της από τις θέσεις των υπηρεσιών που υποβάλλουν τις απόψεις τους ενώπιον της. Άλλωστε, όπως προκύπτει από το διοικητικό φάκελο, η Επιτροπή υπέβαλε την εισήγηση της τεκμηριωμένα, στην οποία περιλαμβάνονταν και οι θέσεις των διαφόρων υπηρεσιών, έτσι ώστε να υπάρχει σφαιρική και ολοκληρωμένη εικόνα από τον Υπουργό προς μελέτη και λήψη απόφασης, η οποία, επαναλαμβάνεται, ήταν δική του και όχι της Επιτροπής (τα σχετικά έγγραφα βρίσκονται στο διοικητικό φάκελο 5.33.31.1/2 ερ. 79 μαζί με τα προηγούμενα Παραρτήματα). Η απόφαση εναπόκειται στον Υπουργό Εσωτερικών ως αρμόδιο όργανο, κατά το άρθρο 34Α(10) του Νόμου, ο οποίος υιοθετώντας τις εισηγήσεις της Επιτροπής, τις κατέστησε δικές του, μια καθόλα επιτρεπτή διαδικασία όπως ήδη αναφέρθηκε. Και βέβαια δεν εξάγεται υπέρβαση της ακραίας διακριτικής ευχέρειας των καθ΄ ων επειδή η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων είχε άλλη άποψη από αυτή των αρμοδίων οργάνων. Καμιά πλάνη περί τα πράγματα δεν εμφιλοχώρησε στη σκέψη των καθ΄ ων. Όλα τα αναγκαία γεγονότα ήταν ενώπιον τους, αξιολογήθηκαν και απετέλεσαν την ουσία της σχετικής απόφασης.
Είναι γεγονός (και δυστυχώς ουδέν σχολιάζεται στην αγόρευση των καθ΄ ων), ότι η πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 16.10.2009, όπως αποτυπώνεται στον Πίνακα 3 του Παραρτήματος Ε στην ένσταση, καταγράφει για τον Ανδρέα Παπαϊωάννου, που ως ιδιώτης ήγειρε ένσταση, ότι η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων εισηγήθηκε την αποδοχή της. Ως προς αυτό, οι αιτητές λέγουν ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της ότι ο Παπαϊωάννου απέσυρε (όπως και όντως έπραξε), την ένσταση του. Παρατηρείται όμως από τα έγγραφα ότι ο Παπαϊωάννου απέστειλε χειρόγραφη επιστολή αναίρεσης της ένστασης του στις 10.7.2009 στο Κοινοτικό Συμβούλιο Μοσφιλωτής (Παράρτημα Α στην αγόρευση των αιτητών) και όχι προς την ίδια την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων. Το Κοινοτικό Συμβούλιο όμως δεν φαίνεται να κοινοποίησε αυτή την απόσυρση στην Επιτροπή. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή είχε και άλλες θέσεις διαφόρων υπηρεσιών υπέρ της διαφοροποιημένης εισήγησης των αιτητών που βεβαίως λήφθηκαν υπόψη από την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων στην τελική της εισήγηση στον Υπουργό. Η ένσταση του ιδιώτη ήταν σε σύμπνοια με την τελική θέση της Επιτροπής. Η απόσυρση της δεν υποστήριζε περισσότερο τις θέσεις των αιτητών, ενόψει και των υπολοίπων θετικών θέσεων.
Η υπόθεση Cytechno Ltd v. Δημοκρατίας (1979) 3 C.L.R. 513, την οποία μνημονεύουν οι αιτητές προς υποστήριξη των θέσεων τους, αποφασίστηκε επί των δικών της γεγονότων και επί διαφορετικής στην ουσία νομοθεσίας. Εκεί κρίθηκε ότι η διακριτική ευχέρεια του Υπουργού να μην ανανεώσει μεταλλευτική άδεια είχε ασκηθεί λανθασμένα ενόψει σαφούς προς το αντίθετο επιστημονικής γνώμης από ειδικούς που είχαν μετακληθεί μέσω των Ηνωμένων Εθνών, ως προς την πιθανότητα μόλυνσης του νερού. Εδώ, κρίνεται ότι υπό το φως και της εξέλιξης της νομολογίας από το Ανώτατο Δικαστήριο, σ΄ ό,τι αφορά τεχνικά θέματα, η άσκηση της ευχέρειας του Υπουργού και του Υπουργικού Συμβουλίου έγινε εντός των ορθών παραμέτρων της.
Τέλος, δεν προκύπτει καμιά παραβίαση της αρχής της καλής πίστης ή της αναλογικότητας. Επαναλαμβάνεται ότι η απόφαση ανήκε στο Υπουργικό Συμβούλιο και καμιά προσδοκία δεν μπορούσε βάσιμα να προκύψει από την ευνοϊκή θέση που τήρησαν οι διάφορες υπηρεσίες που κλήθηκαν από την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων να εκφέρουν τις απόψεις τους. Αντίθετα με τα όσα εισηγούνται οι αιτητές, ακριβώς το γεγονός ότι η Υπηρεσία Μεταλλείων παραχώρησε νέα ερευνητική άδεια με ημερομηνία λήξης 12.4.2010, (τρεις ημέρες αργότερα καταχωρήθηκε η παρούσα προσφυγή), καλύπτουσα, ως οι ίδιοι οι αιτητές αναφέρουν στις παρ. 11 και 12 των γεγονότων της προσφυγής (δέστε και Παράρτημα VI στην προσφυγή), την περιοχή που είχαν εισηγηθεί οι ίδιοι για επέκταση, δείχνει ότι ούτε αλλότρια κριτήρια υπήρχαν, ούτε έλλειψη καλής πίστης. Άλλο όμως είναι η έκδοση ερευνητικής άδειας για συγκεκριμένο χρόνο και άλλο η καθιέρωση λατομικής ζώνης μέσα στα πλαίσια της ευρύτερης πολιτικής της Δημοκρατίας.
Ενόψει όλων των ανωτέρω, η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα εναντίον των αιτητών και υπέρ των καθ΄ ων, ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η προσβαλλόμενη πράξη επικυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο