ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 570/2009)
15 Μαρτίου, 2012
[ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΜΙΧΑΛΗΣ ΑΝΔΡΕΟΥ,
Αιτητής,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ’ων η αίτηση.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.
Κ. Σταυρινός, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ’ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ.: Με απόφαση του που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 27/4/2009, το Υπουργικό Συμβούλιο απέρριψε την αίτηση του αιτητή για χορήγηση πολεοδομικής άδειας, κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής για την ανέγερση εστιατορίου ταχείας εξυπηρέτησης (Mc Donald’s Drive Through), σε συγκεκριμένο τεμάχιο γης δικής του ιδιοκτησίας.
Αντιδρώντας ο αιτητής καταχώρισε την παρούσα προσφυγή με στόχο την ακύρωση της πιο πάνω απόφασης. Τα γεγονότα που οδήγησαν στην καταχώριση της προσφυγής έχουν περιληπτικά ως πιο κάτω.
Ο αιτητής είναι ιδιοκτήτης του υπ’ αρ. 563 τεμαχίου, Φ. Σχ. XLIX/62, το οποίο βρίσκεται στη Χοιροκοιτία, εκτός των καθορισμένων περιοχών και συγκεκριμένα στη ζώνη Ζ1, η οποία είναι ζώνη προστασίας του αυτοκινητόδρομου Λευκωσίας - Λεμεσού. Η συγκεκριμένη ζώνη προνοεί ανώτατο επιτρεπόμενο συντελεστή δόμησης και ποσοστό κάλυψης 0.06:1, ανώτατο επιτρεπόμενο ύψος 8.30 μ. και αριθμό ορόφων 2.
Στις 22/12/2006 ο αιτητής υπέβαλε την υπ’ αρ. ΛΑΡ/1572/2006 αίτηση στην Πολεοδομική Αρχή για να του χορηγηθεί πολεοδομική άδεια σε σχέση με την ανέγερση εστιατορίου ταχείας εξυπηρέτησης (Mc Donald’s Drive Through), κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής, με βάση τον Κανονισμό 13(1) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Παρεκκλίσεις) Κανονισμών του 1999 (Κ.Δ.Π. 309/99).
Η Πολεοδομική Αρχή, εφαρμόζοντας τις πρόνοιες των σχετικών Κανονισμών, ετοίμασε και υπέβαλε στο Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων έκθεση ημερομηνίας 8/2/2008, με την οποία, για τους λόγους που απαριθμούντο στην έκθεση, εισηγείτο τη χορήγηση της αιτούμενης άδειας. Στα πλαίσια εξέτασης της αίτησης η Πολεοδομική Αρχή ζήτησε και έλαβε τις απόψεις των αρμόδιων φορέων (του Αν. Επάρχου Λάρνακας, ο οποίος σύστηνε έγκριση της αίτησης, του Προέδρου του Κοινοτικού Συμβουλίου Χοιροκοιτίας, ο οποίος αν και αρχικά έφερνε ένσταση, τελικά σύστησε την αίτηση, του Αρχηγού Αστυνομίας, ο οποίος έδωσε τη συγκατάθεση του υπό προϋποθέσεις, του Επαρχιακού Μηχανικού του Τμήματος Αναπτύξεως Υδάτων, ο οποίος δεν ενίστατο στην έγκριση της αίτησης και του Επαρχιακού Μηχανικού Τμήματος Δημοσίων Έργων Λάρνακας, ο οποίος επίσης σύστηνε την αίτηση), όπως και επτά ιδιοκτητών κέντρων αναψυχής στην περιοχή οι οποίοι υποστήριζαν ότι θα επηρεασθούν αρνητικά από τη λειτουργία της προτεινόμενης ανάπτυξης. Οι απόψεις των αρμόδιων φορέων, όπως και των ιδιοκτητών κέντρων αναψυχής, λήφθηκαν υπόψη κατά τη μελέτη εξέτασης της αίτησης από την Πολεοδομική Αρχή.
Το Συμβούλιο Παρεκκλίσεων, στο οποίο η Πολεοδομική Αρχή υπέβαλε την έκθεσή της, με επιστολή του ημερομηνίας 19/2/2008 ζήτησε και πήρε τις απόψεις του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, του Τμήματος Δημοσίων Έργων, του Κ.Ο.Τ. και της Πυροσβεστικής Υπηρεσίας, οι οποίοι ήταν θετικοί ως προς την έγκριση της αίτησης, υπό συγκεκριμένους όρους. Το Συμβούλιο Παρεκκλίσεων σε συνεδρία του που έλαβε χώρα στις 28/8/2008, αφού άκουσε και τους ενιστάμενους στην αίτηση και εξέτασε την αίτηση, αποφάσισε, κατά πλειοψηφία, όπως εισηγηθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο τη χορήγηση της αιτούμενης άδειας με όρους.
Το Υπουργικό Συμβούλιο ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχει ο περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμος, σε συνεδρία του ημερομηνίας 29/10/2008 αποφάσισε την αναπομπή της αίτησης. Η σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου έχει ως πιο κάτω:
“Αποφάσισε να αναπέμψει, σύμφωνα με τον κανονισμό 17(2) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Παρεκκλίσεις) Κανονισμών του 1999, την αίτηση του κ. Μιχάλη Ανδρέου (ΛΑΡ/1572/2006) για χορήγηση πολεοδομικής άδειας, κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής, για την ανέγερση εστιατορίου ταχείας εξυπηρέτησης (Mc Donalds Drive – Through), στο τεμάχιο με αρ. 563, φ/σχ.XLIX.62 στη Χοιροκιτία, στο Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων προς επανεξέταση, καθότι θεώρει ότι η ανέγερση της αιτούμενης ανάπτυξης μέσα στη Ζώνη Προστασίας Ζ1 του Αυτοκινητοδρόμου Α1, δεν δικαιολογείται και δεν είναι αναγκαία για την εξυπηρέτηση του κοινού (διερχόμενοι και τοπικός πληθυσμός), δεδομένου ότι στην εγγύς περιοχή διατίθενται άλλες διευκολύνσεις εστίασης του κοινού. Το Συμβούλιο έλαβε επίσης υπόψη ότι η ενδεχόμενη αδειοδότησης της ανάπτυξης δεν θα ενισχύσει την τοπική οικονομική βάση, δεδομένου ότι δεν έχει τεκμηριωθεί ο τρόπος συμβολής της συγκεκριμένης ανάπτυξης στην οικονομία της περιοχής. Συνεπώς, κανένα από τα δύο κριτήρια του κανονισμού 19(1) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Παρεκκλίσεις) Κανονισμών πληρούται στη συγκεκριμένη περίπτωση. Επισημαίνεται ότι οι διαπιστώσεις και η Απόφαση του Συμβουλίου δεν αφορούν στον εμπορικό ανταγωνισμό μεταξύ επιχειρήσεων του ιδίου κλάδου, αλλά στις πολεοδομικές επιπτώσεις και αποτελέσματα ενδεχόμενης αδειοδότησης της αιτούμενης ανάπτυξης.”
Το Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων, το οποίο επανεξέτασε την αίτηση, σε συνεδρία του ημερομηνίας 22/1/2009, αποφάσισε να εμμείνει στην απόφαση του ημερομηνίας 28/8/2008 για χορήγηση της άδειας. Σχετική έκθεση ημερομηνίας 20/3/2009 απεστάλη στο Υπουργικό Συμβούλιο από το Συμβούλιο. Το Υπουργικό Συμβούλιο με απόφαση του, που λήφθηκε στις 31/3/2009, δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 27/4/2009 και κοινοποιήθηκε στον αιτητή με επιστολή ημερομηνίας 4/5/2009, απέρριψε την αίτηση του τελευταίου για τους ακόλουθους λόγους:
“(α) Η ανάπτυξη προτείνεται σε ιδιοκτησία, η οποία εμπίπτει σε Ζώνη προστασίας του Αυτοκινητοδρόμου Α1, η οποία καθορίστηκε με κύριο σκοπό την αποτροπή της άμεσης γειτνίασης/επαφής οποιασδήποτε ανάπτυξης με τον αυτοκινητόδρομο. Σε περίπτωση έγκρισης της αίτησης θα εξέλειπε οποιοσδήποτε ουσιαστικός λόγος ύπαρξης της συγκεκριμένης Ζώνης.
(β) Η χωροθέτηση της προτεινομένης ανάπτυξης εντός της Ζώνης Προστασίας δε δικαιολογείται, εφόσον οι αιτητές είχαν τη δυνατότητα να χωροθετήσουν την ανάπτυξη εντός του καθορισμένου κέντρου παροχής υπηρεσιών, που εφάπτονται της καθορισμένης Ζώνης προστασίας.
(γ) Στην περιοχή υπάρχουν και άλλες, επαρκείς δυνατότητες εξυπηρέτησης των διερχόμενων και του κοινού, με την παροχή υπηρεσιών εστίασης. Κατά συνέπεια δεν κρίνεται αναγκαίος ο εμπλουτισμός των παρεχόμενων διευκολύνσεων αναψυχής (εστίαση στην προκειμένη περίπτωση) και δεν ικανοποιείται το κριτήριο (γ) του Κανονισμού 19(1) όπως υποστηρίζει το ΣΥΜΕΠΑ.
(δ) Η λειτουργία της προτεινομένης ανάπτυξης στο συγκεκριμένο χώρο δε θα ενισχύσει την τοπική οικονομική βάση, σε βαθμό που να αιτιολογείται η έγκριση της αιτούμενης παρέκκλισης. Η σχετική άποψη που καταγράφεται στην εισήγηση του ΣΥΜΕΠΑ δεν έχει τεκμηριωθεί και κατά κρίση του Συμβουλίου η σημασία της ανάπτυξης έχει διογκωθεί καθ’ υπερβολή. Κατά συνέπεια δεν ικανοποιείται το κριτήριο (δ) του Κανονισμού 19(1).
(ε) Ως αποτέλεσμα των ανωτέρων, κανένα από τα δυο κριτήρια του Κανονισμού 19(1) που επικαλείται το ΣΥΜΕΠΑ στην εισήγηση του πληρούνται στην προκειμένη περίπτωση.
2. Σημειώνεται ότι το Συμβούλιο κατέληξε στην πιο πάνω Απόφαση χωρίς να λάβει υπόψη το ενδεχόμενο επηρεασμού του κύκλου εργασιών των υφιστάμενων στην περιοχή επιχειρήσεων εστίασης. Η παρούσα Απόφαση βασίζεται αποκλειστικά στις πολεοδομικές επιπτώσεις ενδεχόμενης αδειοδότησης της αιτούμενης ανάπτυξης μέσα στην καθορισμένη Ζώνη Προστασίας του Αυτοκινητοδρόμου Α1.”
Ο αιτητής προβάλλει αριθμό λόγων για ακύρωση της επίδικης απόφασης. Ένας από αυτούς είναι «πάσχουσα σύνθεση του Υπουργικού Συμβουλίου». Η επί του προκειμένου θέση του ευπαίδευτου συνηγόρου του αιτητή περιστρέφεται γύρω από τους πιο κάτω δύο άξονες:
(α) Κατά τη συνεδρία ημερομηνίας 29/10/2008, που εξετάστηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο η αίτηση του αιτητή και αποφασίστηκε η αναπομπή της, απουσίαζαν από τη συνεδρία οι Υπουργοί Εξωτερικών, Άμυνας και Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, ενώ κατά τη δεύτερη συνεδρία, στην οποία εκδόθηκε η επίδικη απόφαση, οι εν λόγω τρεις Υπουργοί έλαβαν μέρος στη συνεδρία, απουσίαζαν όμως οι Υπουργοί Συγκοινωνιών και Έργων και Υγείας.
Είναι άγνωστο, σύμφωνα με τον κ. Αγγελίδη, κατά πόσο οι τρεις Υπουργοί που απουσίαζαν από την πρώτη συνεδρία, ήταν όμως παρόντες στη δεύτερη, είχαν ενημερωθεί «έστω για το τι συζητήθηκε στην απουσία τους και εάν συμφώνησαν για την απόφαση που λήφθηκε για αναπομπή της αίτησης», ούτε και προκύπτει οτιδήποτε περί τούτου από τους φακέλους.
(β) Στη συνεδρία της 29/10/2008 παρευρίσκετο ως παρακαθήμενος ο Υφυπουργός παρά τω Προέδρω κ. Τίτος Χριστοφίδης, ενώ στη συνεδρία της 31/3/2009 παρευρίσκοντο ως παρακαθήμενοι τόσο ο Υφυπουργός παρά τω Προέδρω, όσο και ο Κυβερνητικός Εκπρόσωπος. Η παρουσία των δύο αυτών αξιωματούχων του κράτους καθιστά, σύμφωνα με τον κ. Αγγελίδη, παράνομη τη σύνθεση του Υπουργικού Συμβουλίου κατά τον κρίσιμο χρόνο, εφόσον κανένας από αυτούς δεν θεωρείται μέλος του Υπουργικού Συμβουλίου.
Επειδή κατά τη μελέτη της υπόθεσης για σκοπούς της απόφασης διαπιστώθηκε η αναγκαιότητα επανανοίγματος της υπόθεσης με σκοπό να ακουστεί περαιτέρω επιχειρηματολογία επί των πιο πάνω θέσεων του αιτητή, η υπόθεση επανανοίχθηκε. Στα πλαίσια της διαδικασίας που ακολούθησε, εκτός από τα πρακτικά των δύο συνεδριάσεων του Υπουργικού Συμβουλίου, τα οποία ήταν ήδη επισυνημμένα στη γραπτή αγόρευση των καθ’ων η αίτηση και των οποίων το περιεχόμενο είχε δώσει το έναυσμα για ανάπτυξη της επί του προκειμένου επιχειρηματολογίας του κ. Αγγελίδη, κατατέθηκε επίσης επιστολή του Γραμματέα του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 1/3/2012, στην οποία επισημαίνεται το γεγονός ότι τα τρία μέλη του Υπουργικού Συμβουλίου που απουσίαζαν από τη συνεδρία της 29/10/2008, ήταν όμως παρόντα στη συνεδρία της 31/3/2008, δεν είχαν, σύμφωνα με τα πρακτικά των εν λόγω συνεδριάσεων, ενημερωθεί για το τι διεμείφθη στη συνεδρία της 29/10/2008.
Η επί του προκειμένου επιχειρηματολογία του κ. Σταυρινού περιορίστηκε στη θέση ότι στον όρο «παρακαθήμενοι» δεν θα πρέπει να προσδοθεί η ερμηνεία που εισηγείται ο κ. Αγγελίδης, δηλαδή ότι η παρουσία των Υφυπουργού παρά τω Προέδρω και Κυβερνητικού Εκπροσώπου στη συνεδρία του Υπουργικού Συμβουλίου, δικαιολογεί την ακύρωση της επίδικης απόφασης λόγω «πάσχουσας σύνθεσης» του Συμβουλίου.
Για τους πιο κάτω λόγους και οι δύο πτυχές του πιο πάνω προβαλλόμενου λόγου ακύρωσης με βρίσκουν σύμφωνο και συνεπώς η προσφυγή θα πρέπει να πετύχει και η επίδικη απόφαση να ακυρωθεί.
Σύμφωνα με το άρθρο 2 των περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμων 1999 (158(Ι)/99), «διοικητικό όργανο» σημαίνει το μονομελές ή συλλογικό διοικητικό όργανο της Κεντρικής Διοίκησης της τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που είναι διοικητική αρχή. Το Υπουργικό Συμβούλιο αποτελεί όργανο της Κεντρικής Διοίκησης. Επί τούτου παραπέμπω στο σύγγραμμα «Διοικητικό Δίκαιο» του Δ. Κόρσου, Τρίτη Έκδοση, σελ. 257, όπου κάτω από την παράγραφο «ΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΑ ΣΥΜΒΟΥΛΙΑ», διαβάζουμε: «Η κυβέρνηση είναι το σπουδαιότερο (και πολιτικώς ισχυρότερο) συλλογικό όργανο της Κεντρικής Διοικήσεως. Την κυβέρνηση αποτελεί το Υπουργικό Συμβούλιο συγκείμενο εκ ......... και εκ των Υπουργών», όπως και στο σύγγραμμα «Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο» του Α.Ι. Τάχου, Ένατη Έκδοση, σελ. 502-503, όπου διαβάζουμε: «Το Υπουργικό Συμβούλιο ως το ύπατο άμεσο συλλογικό όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας (αρ. 26(2) Συντ) αποτελείται από τον Πρωθυπουργό, τους Αντιπροέδρους και τους Υπουργούς .....». Σχετικό με το θέμα που εξετάζουμε είναι και το πιο κάτω απόσπασμα από τα Πορίσματα του Συμβουλίου Επικρατείας 1929-1959, σελ. 100:
“Διοικητικά όργανα είναι ο Βασιλεύς, οι Υπουργοί και τα μετ’ αυτών συνδεόμενα δι’ ιεραρχικής και σχέσεως όργανα της Διοίκησης μονομελή ή συλλογικά κεντρικά ή περιφερειακά.»
Είναι φανερό από όλα τα πιο πάνω ότι το Υπουργικό Συμβούλιο είναι συλλογικό διοικητικό όργανο και συνεπώς η νόμιμη συγκρότηση του αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την έννομη λειτουργία του. Η συμμετοχή στη συνεδρία ενός τέτοιου οργάνου, προσώπου, έστω και ενός, ξένου προς τη νόμιμη συγκρότησή του, επηρεάζει άμεσα το νόμιμο της συγκρότησης του και καθιστά τις αποφάσεις του άκυρες λόγω έλλειψης αρμοδιότητας (Medcon Construction Ltd. κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 441). Ακόμα και απλή παρουσία τρίτων στη λήψη απόφασης, επενεργεί καταλυτικά στην εγκυρότητά της. (Ανδρέας Χ” Βασιλείου ν. Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού (1991) 1 Α.Α.Δ. 1005 και Πανεπιστήμιο Κύπρου ν. Κωνσταντίνου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 145).
Στην υπό κρίση περίπτωση η παρουσία, στη μεν συνεδρίαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 29/10/2008 κατά την οποία λήφθηκε η απόφαση για αναπομπή της αίτησης του Υφυπουργού παρά τω Προέδρω, στη δε συνεδρίαση της 31/3/2009 κατά την οποία συζητήθηκε η αίτηση του αιτητή και κατόπιν ψηφοφορίας λήφθηκε η επίδικη απορριπτική απόφαση του εν λόγω Υφυπουργού, όπως και του Κυβερνητικού Εκπροσώπου - κανένας από τους δύο δεν αποτελεί μέλος του Υπουργικού Συμβουλίου - συνιστούσε παραβίαση των αρχών λειτουργίας του συλλογικού οργάνου, στην περίπτωση μας του Υπουργικού Συμβουλίου, όπως οι εν λόγω αρχές έχουν κωδικοποιηθεί (βλ. άρθρο 21 του Ν. 158(Ι)/99) και προδιαγραφεί από τη νομολογία μας. Συνεπώς, η επίδικη απόφαση πάσχει λόγω έλλειψης αρμοδιότητας. Η επίδικη απόφαση πάσχει επίσης και συνεπώς υπόκειται σε ακύρωση, και γιατί, ενώ οι Υπουργοί Εξωτερικών, ΄Αμυνας και Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού που απουσίαζαν κατά την πρώτη συνεδρία, έλαβαν όμως μέρος στη δεύτερη και κρίσιμη συνεδρία, δεν είχαν, κατά παράβαση και πάλι κωδικοποιημένων αρχών λειτουργίας συλλογικού οργάνου (βλ. άρθρο 22 του Ν. 158(Ι)/99), ενημερωθεί για το τι διαμείφθηκε κατά τη συνεδρία της 29/10/2008, ούτε και είχαν ρωτηθεί κατά πόσο συμφωνούσαν με την απόφαση αναπομπής.
Για όλους τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή θα πρέπει να πετύχει και η επίδικη απόφαση να ακυρωθεί. Ενόψει αυτής της κατάληξης μου θεωρώ περιττό να προχωρήσω να εξετάσω τους υπόλοιπους προβαλλόμενους λόγους ακύρωσης.
Ενόψει όλων των πιο πάνω η προσφυγή επιτυγχάνει, με έξοδα υπέρ του αιτητή, όπως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο, πλέον Φ.Π.Α. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται.
Α. ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο