ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 529/2010)
5 Οκτωβρίου, 2012
[K. ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ AΡΘΡΑ 146(1)(2)(3)(4) ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ, ΤΟΝ ΠΕΡΙ ΚΑΤΩΤΑΤΟΥ ΟΡΙΟΥ ΜΙΣΘΩΝ ΝΟΜΟ, ΚΕΦ. 183, ΑΡΘΡΟ 3(1), 4(1), ΚΑΙ ΜΕ ΤΟ ΠΕΡΙ ΚΑΤΩΤΑΤΩΝ ΜΙΣΘΩΝ (ΠΩΛΗΤΕΣ, ΓΡΑΦΕΙΣ, ΝΟΣΗΛΕΥΤΙΚΟΙ ΒΟΗΘΟΙ, ΒΟΗΘΟΙ ΠΑΙΔΟΚΟΜΟΙ, ΒΟΗΘΟΙ ΒΡΕΦΟΚΟΜΟΙ, ΣΧΟΛΙΚΟΙ ΒΟΗΘΟΙ, ΦΡΟΥΡΟΙ, ΦΡΟΝΤΙΣΤΕΣ ΚΑΙ ΚΑΘΑΡΙΣΤΕΣ) ΔΙΑΤΑΓΜΑ ΤΟΥ 2010, ΑΡΘΡΑ 2, 3(1)(2)(3)(4)(5)(6), 6.
1. ALMAS SERVICE SECURITY LTD,
2. N.F. PAPAIACOVOU LIMITED, ΙΔΙΟΚΤΗΤΡΙΑ ΕΜΠΟΡΙΚΗΣ ΕΠΩΝΥΜΙΑΣ Ή/ΚΑΙ ΕΜΠΟΡΕΥΟΜΕΝΗ ΩΣ ASTRAPI SECURITY,
3. G4S SECURITY SERVICES (CYPRUS) LTD,
4. ΙΛΑΡΧΟΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΛΤΔ,
Αιτητές
ν.
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ΄ου η αίτηση.
- - - - - -
Α. Κουκούνης, για τους Αιτητές.
Δ.Μ. Εργατούδη, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για το Καθ΄ου η Αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ.: Δυνάμει του άρθρου 3(1) του περί Κατώτατου Ορίου Μισθών Νόμου, Κεφ. 183, το Υπουργικό Συμβούλιο εξέδωσε διάταγμα το οποίο δημοσιεύθηκε την 16.4.2010 και τέθηκε σε ισχύ από την 1.4.2010, με το οποίο καθόρισε τον κατώτατο μηνιαίο μισθό που καταβάλλεται για διάφορα επαγγέλματα, μεταξύ των οποίων και για τους “φρουρούς”. Σύμφωνα με τις ερμηνευτικές διατάξεις του Διατάγματος, “φρουρός” σημαίνει “κάθε πρόσωπο που ασχολείται με τη φύλαξη και τον έλεγχο χώρων, κτιρίων ή προσώπων”.
Στην περίπτωση των φρουρών, το Διάταγμα προνοεί τα ακόλουθα:
“(3) Τηρουμένων των διατάξεων των υποπαραγράφων (4) και (5) ο κατώτατος ωριαίος μισθός που καταβάλλεται σε φρουρό ο οποίος εργοδοτείται οπουδήποτε στη Δημοκρατία είναι από την 1η Απριλίου 2010 €4,70.
(4) Ο κατώτατος ωριαίος μισθός, που καταβάλλεται σε φρουρό ο οποίος εργοδοτείται οπουδήποτε στη Δημοκρατία και που έχει συμπληρώσει πριν από την 1η Απριλίου 2010 συνεχή απασχόληση έξι μηνών στον ίδιο εργοδότη, είναι, από την 1η Απριλίου 2010 €5,00.
(5) Ο κατώτατος ωριαίος μισθός που καταβάλλεται σε φρουρό ο οποίος εργοδοτείται οπουδήποτε στη Δημοκρατία και ο οποίος θα συμπληρώσει συνεχή απασχόληση έξι μηνών στον ίδιο εργοδότη κατά ή σε οποιοδήποτε χρόνο μετά την 1η Απριλίου 2010 θα είναι από την ημερομηνία συμπληρώσεως των έξι μηνών €5.00.”
Οι αιτητές είναι ιδιωτικές εταιρείες που παρέχουν Ιδιωτική Ασφάλεια, ανήκουσες στο Σύνδεσμο Εταιρειών Ιδιωτικής Ασφάλειας και εργοδοτούν προσωπικό ως φρουρούς παρέχοντας ιδιωτική ασφάλεια σε φυσικά και νομικά πρόσωπα, δυνάμει του περί Ιδιωτικών Γραφείων Παροχής Υπηρεσιών Ασφαλείας Νόμου του 2007 [Νόμος αρ. 125(Ι)/2007].
Με την παρούσα προσφυγή τους, οι αιτητές αμφισβητούν τη νομιμότητα του προαναφερθέντος Διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου που είχε θεσπισθεί ως ΚΔΠ 156/2010 για διάφορους νομικούς λόγους, τους οποίους προβάλλουν και επιζητούν την ακύρωσή του.
Από τη δική του πλευρά, το καθ΄ου η αίτηση Υπουργικό Συμβούλιο υποστηρίζει τη νομιμότητα και ορθότητα του Διατάγματος ως προς την ουσία του και, επιπρόσθετα, εγείρει προδικαστική ένσταση ως προς τη δυνατότητα των αιτητών να προσβάλουν με προσφυγή τη νομιμότητα της συγκεκριμένης πράξης της διοίκησης.
Λόγω της φύσεως της προδικαστικής ένστασης και των ενδεχόμενων επιπτώσεων τις οποίες η έκβασή της ενδεχόμενα να επιφέρει, θα την εξετάσω κατά προτεραιότητα.
Προδικαστική ένσταση του καθ΄ου η αίτηση αναφορικά με την εκτελεστότητα της προσβαλλόμενης πράξης έκδοσης του επίμαχου Διατάγματος.
Είναι η θέση την οποία πρόβαλε και ανέπτυξε η πλευρά του καθ΄ου η αίτηση ότι το περί Κατώτατων Μισθών (Πωλητές, Γραφείς, Νοσηλευτικοί Βοηθοί, Βοηθοί Παιδοκόμοι, Βοηθοί Βρεφοκόμοι, Σχολικοί Βοηθοί, Φρουροί, Φροντιστές και Καθαριστές) Διάταγμα του 2010 (ΚΔΠ 156/2010), η νομιμότητα του οποίου προσβάλλεται με την παρούσα προσφυγή, δε συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη μέσα στο πλαίσιο του Άρθρου 146 του Συντάγματος, αλλά κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να καταστεί αντικείμενο προσφυγής κάτω από το Άρθρο 146.
Τη θέση της περί μη εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, ανέπτυξε στην αγόρευσή της η συνήγορος του καθ΄ου η αίτηση με εμπεριστατωμένη αναφορά σε σχετική επί του θέματος νομολογία και σε αυθεντίες.
Στη γενικότητά της, η θέση του καθ΄ου η αίτηση συνοψίζεται στο ότι το Διάταγμα συγκεντρώνει τα γνωρίσματα κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου όπως γενικότητα, απρόσωπο χαρακτήρα, δυνατότητα εφαρμογής σε αόριστες και μελλοντικές περιπτώσεις και δεν συγκεντρώνει οποιοδήποτε γνώρισμα που θα το κατάτασσε στην κατηγορία των ατομικών διοικητικών πράξεων. Εφαρμόζεται σε όλους τους μισθωτούς τους οποίους καλύπτει, καθορίζοντας το κατώτατο όριο μισθού που πρέπει να τους καταβάλλεται.
Απορρίπτοντας τις θέσεις του καθ΄ου η αίτηση, οι αιτητές υποστηρίζουν ότι με το επίμαχο Διάταγμα δε θεσπίζεται αφηρημένος κανόνας δικαίου, αλλά διέπεται η υποχρέωση ενός εκάστου εργοδότη φρουρών ως προς την εργοδοσία ή συνέχιση της εργοδοσίας φρουρών. Παράγονται επομένως έννομες συνέπειες και υποχρεώσεις για τους εργοδότες φρουρών και συνακόλουθα, δημιουργούνται υποκειμενικές καταστάσεις για αυτούς, εξατομικεύοντας τον κανόνα δικαίου που τέθηκε με το άρθρο 3 του Νόμου, Κεφ. 183. Το Διάταγμα δεν παρέχει τη δυνατότητα εφαρμογής του σε γενικό ή αόριστο αριθμό περιπτώσεων αλλά εφαρμόζεται μόνο στους εργοδότες φρουρών και άλλων που αναφέρονται στο Διάταγμα και δε δημιουργεί γενική και απρόσκοπτη κατάσταση.
Από την έναρξη της εφαρμογής του διοικητικού δικαίου στη Δημοκρατία, είχε αναγνωρισθεί δικαστικά το μη επιτρεπτό της προσβολής μέσω της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου, πράξεων κανονιστικής νομοθετικής φύσεως οι οποίες διενεργούνται είτε από το Υπουργικό Συμβούλιο ή από άλλο διοικητικό όργανο [Βλ. π.χ. Lanitis Farm Ltd v. The Republic (1982) 3 CLR 124, Demetriades & Son and another v. The Republic (1967) 3 CLR 557, Philippou and others v. The Republic (1970) 3 CLR 129].
Το ακόλουθο απόσπασμα από το Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων (1951) του Στασινόπουλου, σελίδα 105, είναι χαρακτηριστικό:
“Όθεν το κριτήριον είναι ουσιαστικόν, δια τούτο δε και περισσότερον δυσκαθόριστον. Προσπάθεια καθορισμού των θεμάτων, άτινα, ως εκ της φύσεως αυτών, ανήκουν εις την κανονιστικήν εξουσίαν και ορισθεσίας μεταξύ των θεμάτων τούτων και των θεμάτων της νομοθετικής λειτουργίας, αποτελεί μεταιοπονίαν, ως άλλωστε και η απόπειρα όπως καθορίστη τις μετ΄ απολύτον ακριβείας πού άρχεται και πού τελευτά εκάστη των λειτουργιών της Πολιτείας.
Περιεχόμενον της κανονιστικής πράξεως ως και του νόμου είναι η θέσις κανόνας δικαίου, θέσιν δε κανόνος δικαίου, αποτελεί ο καθορισμός εκείνου, όπερ δέον να ισχύη ως δίκαιον δια πάντα, παρά τω οποίω υφίσταται πραγματική κατάστασις συγκεντρούσα χαρακτηριστικά γνωρίσματα γενικώς προσδιοριζόμενα. Ούτως αναμφισβήτητον εσωτερικόν γνώρισμα της κανονιστικής πράξεως είναι η γενικότης. Εν τη γενικότητι έγκειται κυρίως τούτο, ότι το νομικόν περιεχόμενον της πράξεως δεν εξαντλείται δια μιας και μόνης εφαρμογής, δια μιας και μόνης παροχής, αλλά διατηρεί την δύναμιν ίνα προκαλή νέας εφαρμογάς, επί των αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων, αίτινες συγκεντρούσι τας υπό της πράξεως τεθείσας γενικώς προϋποθέσεις. Ούτως ο ιδεώδης τύπος της κανονιστικής πράξεως είναι η πράξις, η απευθυνόμενη προς πάντας, ισχύουσα άνευ τοπικού ή χρονικού περιορισμού και δυναμένη να εφαρμοσθή επί πληθύος σχέσεων και αντικειμένων.”
Στην προσπάθεια διακρίβωσης κατά πόσο μια πράξη είναι εκτελεστή διοικητική ή αντίθετα κανονιστική, το ακόλουθο απόσπασμα από την απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Kanika Hotels κ.ά. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 ΑΑΔ 169, στις σελίδες 172-173 είναι ιδιαίτερα χρήσιμο:
“Το κριτήριο αν μία πράξη είναι διοικητική ή όχι δεν είναι μόνο τυπικό, δηλαδή δεν εξαρτάται μόνο από την φύση του οργάνου που προβαίνει στην πράξη αλλά είναι κυρίως ουσιαστικό· δηλαδή πρέπει και το περιεχόμενο της πράξης να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας με προσφυγή κανονιστικές πράξεις της διοίκησης που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο (δέστε Παπαφιλίππου ν. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82). Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στη κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη την δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).”
Σε άλλη απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association (1998) 3 ΑΑΔ 57, υιοθετήθηκε το πιο πάνω απόσπασμα, και κρίθηκε ότι απόφαση του αρμόδιου Υπουργού, με την οποία καθορίζονταν τα τέλη λειτουργίας αποθηκών αποταμιεύσεως, δε συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά, κανονιστική, εφόσον προσλαμβάνει κανονιστική φυσιογνωμία, θέτοντας με τρόπο γενικό και απρόσωπο κανόνα δεσμευτικό, ήτοι κανόνα δικαίου. Επομένως, δε θα μπορούσε να προσβληθεί με προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, ενώ θα μπορούσε να προσβληθεί η δέσμια επιβολή των τελών από το Διευθυντή Τελωνείων, ο οποίος διαμορφώνει καθεστώς για το διοικούμενο, και σε εκείνο το πλαίσιο είναι που εξετάζεται και η νομιμότητα του καθορισμού τελών στον οποίο είχε προβεί ο Υπουργός.
Σε άλλη απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 ΑΑΔ 250, στην οποία παρέπεμψε η συνήγορος του καθ΄ου η αίτηση, το Εφετείο ασχολήθηκε με την εκτελεστότητα ή μη διοικητικής πράξης με την οποία ο Υπουργός Υγείας εξέδωσε διάταγμα δυνάμει του σχετικού Νόμου, με το οποίο καθόρισε το ανώτατο ποσοστό κέρδους από χονδρική πώληση φαρμακευτικών προϊόντων. Την προσφυγή είχε καταχωρήσει εταιρεία ασχολούμενη με την εισαγωγή και πώληση τέτοιων προϊόντων και η Ολομέλεια επικύρωσε την πρωτόδικη απόφαση με την οποία κρίθηκε ότι το προσβαλλόμενο διάταγμα είχε γενικό χαρακτήρα και ρυθμιστικό περιεχόμενο και δεν υπόκειτο στην αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Το πιο κάτω απόσπασμα από την απόφαση είναι χαρακτηριστικό:
“Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου η οποία ασκείται δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, περιορίζεται στον έλεγχο πράξεων οι οποίες απορρέουν από την άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας του κράτους. Οι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, νομοθετικού περιεχομένου, διαφεύγουν αυτού του ελέγχου. Οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση νόμου και συνήθως θέτουν κανόνα ή κανόνες δικαίου. Ως εκ της φύσεως τους, δημιουργούν καταστάσεις γενικές, αφηρημένες, απρόσωπες και αντικειμενικές και έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα όχι την αριθμητική γενικότητα αλλά την εννοιολογική, η οποία παρέχει δυνατότητα εφαρμογής της συγκεκριμένης πράξης σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο των Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων δεν εξαντλείται στη μια εφαρμογή τους αλλά η ισχύς του, διατηρείται ώστε να παρέχεται η δυνατότητα νέων εφαρμογών σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις οι οποίες συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. Αντίθετα, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου κατά την εφαρμογή του στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση. Βλ. Lanitis Farm v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124, Δημητριάδη και Άλλοι v. Υπουργικού Συμβουλίου και Άλλων (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, Kanika Hotels Ltd κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού- Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169, Δημοκρατία v. Cyprus General Bonded &Transit Stores Association και Άλλοι (1998) 3 Α.Α.Δ. 57 και Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 751.”
Επανερχόμενος στα ιδιαίτερα περιστατικά της παρούσας υπόθεσης, κρίνω ότι η προδικαστική ένσταση θα πρέπει να επιτύχει.
Το επίμαχο διάταγμα και ιδιαίτερα η πράξη την οποία ενσωματώνει, καθορίζοντας κατώτατο όριο μισθού εργοδοτουμένων σε διάφορα συγκεκριμένα επαγγέλματα, είναι ρυθμιστικού, κανονιστικού, νομοθετικού χαρακτήρα και δεν μπορεί να προσβληθεί η νομιμότητά του απευθείας με προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Παρά το γεγονός ότι απευθύνεται και καλύπτει καθορισμένες επαγγελματικές ομάδες εργαζομένων, εν τούτοις, η γενικότητα και το απρόσωπο του χαρακτήρα της πράξης, δεν μπορεί να αγνοηθεί. Όπως και στην περίπτωση στην υπόθεση Αλέκτωρ Φαρμακευτική (ανωτέρω), όπου κρίθηκε ότι ο αιτητής επιχειρηματίας αν και επηρεαζόταν άμεσα από το διάταγμα που καθόριζε το ανώτατο ποσοστό κέρδους επί των πωλήσεών του, δεν μπορούσε να προσβάλει τη νομιμότητά του, κατ΄ ανάλογο τρόπο θα έλεγα και εδώ, οι αιτητές δεν μπορούν να προσβάλουν τη νομιμότητα του διατάγματος με το οποίο καθορίζεται το κατώτατο όριο μισθού των φρουρών, αν και αυτό επηρεάζει τους εργοδότες - αιτητές. Κατ΄ ανάλογο δε τρόπο κατά τον οποίο οι αιτητές στην υπόθεση Cyprus General Bonded Transit Stores Association (ανωτέρω) δεν μπορούσαν να προσβάλουν τη νομιμότητα του διατάγματος καθορισμού των τελών λειτουργίας αποθηκών αποταμιεύσεως, με τα οποία επιβαρύνονταν οι ίδιοι.
Καταλήγω, επομένως, ότι η προσβαλλόμενη διοικητική πράξη δε συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη δυνάμενη να υποστεί τον αναθεωρητική έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Έπεται, ασφαλώς, ότι παρέλκει η εξέταση οποιωνδήποτε θεμάτων ουσίας τα οποία ήγειραν οι αιτητές.
Η προσφυγή απορρίπτεται και, ακολουθώντας το αποτέλεσμα, τα έξοδα επιδικάζονται εναντίον των αιτητών, όπως θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
K. Κληρίδης,
Δ.
/ΧΤΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο