ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 41/2010)
21 Δεκεμβρίου 2012
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΔΗΜΗΤΡΑ ΚΟΣΙΗ,
Αιτήτρια
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΊΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση
-------------------------------------
Αγ. Ευσταθίου (κα), για την Αιτήτρια.
Ε. Γαβριήλ (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
---------------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Η αιτήτρια υπέβαλε στις 10.5.2007 αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας με σκοπό την ανέγερση δεκαέξι διαμερισμάτων σε δύο τεμάχια γης στο Παραλίμνι. Η αίτηση αυτή απερρίφθη από την Πολεοδομική Αρχή στις 5.6.2008, διότι η ανάπτυξη που προτεινόταν θα εκτελείτο σε τεμάχιο διά μέσω του οποίου δεν είχαν εξασφαλιστεί οι απαραίτητες συνθήκες ανάπτυξης της περιοχής με το απαραίτητο οδικό δίκτυο, κατά παράβαση της παρ. 1(β) των Γενικών Προνοιών Πολιτικής, Παράρτημα Β των Τοπικών Σχεδίων. Επίσης, η προτεινόμενη οικοδομή επενέβαινε μέσα στα νέα οδικά σύνορα, αντί να απέχει τουλάχιστον τρία μέτρα από αυτά, κατά παράβαση της παρ. 10.1(ε) των πιο πάνω Γενικών Προνοιών Πολιτικής. Η Πολεοδομική Αρχή, ως ανέφερε στην απόφαση της, δεν μελέτησε σε λεπτομέρεια την αίτηση εφόσον αυτή προσέκρουε στα πιο πάνω σοβαρά προβλήματα.
Η αιτήτρια υπέβαλε στις 9.7.2008 ιεραρχική προσφυγή προβάλλοντας ως επιχειρήματα, ότι είναι πολύτεκνη μητέρα τριών παιδιών εκ των οποίων το ένα πρόσφερε μυελό των ιστών σε συνάνθρωπο του που είχε ανάγκη, ότι είναι πρόσφυγας από κατεχόμενο χωριό της επαρχίας Αμμοχώστου χωρίς να κατέχει οποιοδήποτε άλλο περιουσιακό στοιχείο στις ελεύθερες περιοχές, ενώ με την ιεραρχική προσφυγή υποβαλλόταν αίτημα τόσο για αλλαγή του σχεδίου του οδικού δικτύου της περιοχής, όσο και για αύξηση του συντελεστή δόμησης των υπό ανάπτυξη τεμαχίων στο πλαίσιο της αναθεώρησης των πολεοδομικών ζωνών του Τοπικού Σχεδίου που αναμενόταν να γίνει το 2010.
Η αρμοδία Υπουργική Επιτροπή, αφού εξέτασε σε συνεδρία της ημερ. 14.9.2009, τα γεγονότα και τα νομικά χαρακτηριστικά της αίτησης και αφού έλαβε υπόψη το σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών, στο οποίο περιέχονταν οι απόψεις της Πολεοδομικής Αρχής, του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και του Δήμου Παραλιμνίου, απέρριψε την ιεραρχική προσφυγή, τροποποιώντας ταυτόχρονα τον πρώτο λόγο άρνησης της πολεοδομικής άδειας με αρ. (500), επί τω ότι δεν είχε υποβληθεί αίτηση για οικοπεδοποίηση του τεμαχίου και ότι η αίτηση για πολεοδομική άδεια δεν διασφάλιζε τις απαραίτητες συνθήκες ανάπτυξης, ούτε προνοούσε εκείνα τα στοιχεία που θεωρούνταν αναγκαία για τη διασφάλιση των συνθηκών ανάπτυξης της περιοχής.
Πέραν των αρχικών λόγων που απαντώνται στην προσφυγή για ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, δηλαδή, της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου που συναρτώνται με τις θέσεις ότι υπάρχει παράβαση ουσιώδους τύπου και διαδικασίας, ότι αποτελεί προϊόν ανεπαρκούς έρευνας και πραγματικής και νομικής πλάνης και ότι είναι αναιτιολόγητη και παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, με αίτηση τροποποίησης των νομικών σημείων, η οποία έγινε δεκτή και από τη Δημοκρατία, προσετέθη ως λόγος ακύρωσης και το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη πράξη στηρίχθηκε στις πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου Παραλιμνίου, το οποίο ακυρώθηκε με απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Αυτό συνέβη στις υποθέσεις Φειδίας Λουκαϊδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας, συνεκδ. υποθ. 708/2009 κ.ά., ημερ. 30.6.2011. Επομένως, αφού η προσβαλλόμενη πράξη στηρίχθηκε στις πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου που εκ των υστέρων ακυρώθηκε, η προσβαλλόμενη πράξη καθίσταται επίσης άκυρη με βάση την αρχή της νομιμότητας.
Η Δημοκρατία εισηγείται, προδικαστικώς με ζήτημα εγερθέν μόνο στην αγόρευση της, ότι η αιτήτρια στερείται εννόμου συμφέροντος να προωθεί ζήτημα προς ακύρωση αναφορικά με την μη ύπαρξη δημοσιευμένου ρυμοτομικού σχεδίου ενόψει του ότι στην ιεραρχική προσφυγή δεν τέθηκε τέτοιο θέμα και επομένως ουσιαστικά συναίνεσε ως προς αυτό ή θα πρέπει να θεωρείται ότι συναίνεσε. Αυτό, υπό το φως επίσης του γεγονότος ότι κατά την ιεραρχική προσφυγή υπέβαλε αίτημα για αλλαγή της όδευσης του προτεινόμενου οδικού δικτύου, δεχόμενη έτσι την όποια ρυμοτομική διευθέτηση. Επί της ουσίας, η Δημοκρατία θεωρεί ότι η ακύρωση του Τοπικού Σχεδίου Παραλιμνίου, (την οποία δέχεται ως έχουσα επισυμβεί με την υπόθεση Φειδίας Λουκαΐδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας – ανωτέρω –), ουδόλως επηρεάζει την προσβαλλόμενη πράξη εφόσον ο ουσιώδης χρόνος εξέτασης και απόρριψης τόσο της αίτησης για έκδοση πολεοδομικής άδειας, όσο και της ιεραρχικής προσφυγής, ήταν ο χρόνος όταν ίσχυε το εν λόγω τοπικό σχέδιο και οι πρόνοιες του. Δεν συμπαρασύρεται, κατά την εισήγηση, το κύρος της υπό κρίση πράξης, η οποία εκδόθηκε προγενέστερα.
Κατά τα λοιπά, οι καθ΄ ων θεωρούν ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε κατόπιν δέουσας έρευνας και με επάρκεια αιτιολογίας.
Επί του προδικαστικού ζητήματος, πρέπει να λεχθεί ότι αυτό εγείρεται απαραδέκτως εφόσον ο κατ΄ ισχυρισμόν λόγος έλλειψης εννόμου συμφέροντος δεν ανάγεται σε θέμα δημοσίας τάξεως και δεν είναι δυνατόν να εξεταστεί αυτεπαγγέλτως. Ορθά δε η κα Ευσταθίου παραπέμπει στα όσα λέχθηκαν από το Δικαστήριο αυτό στην Κωνσταντίνου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 92/11, ημερ. 30.3.2012, σχετικά με το θέμα, από την οποία και τα ακόλουθα:
«Οι προδικαστικές αυτές ενστάσεις απαραδέκτως εγείρονται εκ των υστέρων και μάλιστα χωρίς καμιά απολύτως εξήγηση από πλευράς της Δημοκρατίας ως προς το λόγο που ενώ στην καταχωρηθείσα ένσταση δεν ηγέρθησαν, θεωρήθηκε ορθό, χωρίς την προηγούμενη άδεια του Δικαστηρίου διά υποβολής αιτήσεως τροποποίησης, να τεθούν στην αγόρευση. Οι πρόνοιες του Καν. 7 του περί Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου Διαδικαστικού Κανονισμού του 1962, είναι ρητές και απαραβίαστες. Αποτελεί υποχρέωση κάθε διαδίκου που αντιπροσωπεύεται από δικηγόρο και δη από τη Νομική Υπηρεσία της Δημοκρατίας, να εκθέτει τα νομικά σημεία επί των οποίων στηρίζεται, αιτιολογώντας αυτά πλήρως. Η πρόνοια αυτή είναι ουσιαστική διότι δίνει τη δυνατότητα στον αντίδικο να γνωρίζει με ακρίβεια τι έχει να αντιμετωπίσει και ενδεχομένως να επανεξετάσει τα δεδομένα της υπόθεσης του υπό το φως και των εγειρόμενων ενστάσεων προδικαστικής χροιάς, (Λατομεία Μοσφιλωτής Λτδ ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 476/2010, ημερ. 31.1.2012). Μη έγερση των νομικών σημείων καθιστά τους εγειρόμενους εκ των υστέρων λόγους μη δεκτικούς δικαστικής εξέτασης, (Δημοκρατία ν. Svetlana Shalaeva (2010) 3 Α.Α.Δ. 598 και Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας (2010) 3 Α.Α.Δ. 23). Και βεβαίως ίσο μέτρο ισχύει και για τον αιτητή και για τη Δημοκρατία. Δεν είναι νοητό, εκ των υστέρων και ενδεχομένως λόγω ανεπαρκούς αρχικής εξέτασης των δεδομένων μιας προσφυγής, υπό το πρόσχημα της κατ΄ ισχυρισμόν έλλειψης εννόμου συμφέροντος, η Δημοκρατία να εγείρει τέτοιο ζήτημα με την αγόρευση της.»
Επομένως το θέμα δεν θα εξεταστεί, ούτε θα τύχει περαιτέρω σχολιασμού.
Αναφορικά με τη θέση ότι ακυρωμένου του Τοπικού Σχεδίου, συμπαρασύρεται και η προσβαλλόμενη πράξη, η οποία παραδεκτά και από τη Δημοκρατία, εξετάστηκε, διαμορφώθηκε και αποφασίστηκε με βάση τις πρόνοιες του, κρίνεται ορθή αυτή η πρόσθετη αιτίαση ως λόγος ακύρωσης. Βεβαίως και η κάθε διοικητική πράξη αποφασίζεται και κρίνεται στη βάση του ισχύοντος νομικού καθεστώτος. Μάλιστα, με βάση τις γενικές αρχές που ενσωματώθηκαν στο θέμα, με το άρθρο 9 του Νόμου αρ. 158(Ι)/99, το διοικητικό όργανο εκδίδοντας μια πράξη βασίζεται στο νομοθετικό καθεστώς που ισχύει κατά το χρόνο έκδοσης, ανεξάρτητα από τον αν ήταν διαφορετικό κατά το χρόνο υποβολής της αίτησης. Επομένως, αν το νομικό πλαίσιο αλλάζει μεταξύ της αίτησης και της εξέτασης-απόφασης με την έκδοση νέου Τοπικού Σχεδίου, ιδιαιτέρως εντός των τριών μηνών που θεωρείται ως εύλογη περίοδος με βάση τον Καν. 5(2) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμού του 1990, Κ.Δ.Π. 55/90, τότε νομίμως εξετάζεται η αίτηση με το νέο Τοπικό Σχέδιο, (δέστε I.A. Chacholis Developers Ltd v. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 119/08, ημερ. 25.6.2009 και Γεώργιου Σκαπούλλαρου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1768/09, ημερ. 30.12.2010).
Εδώ, όμως, ισχύουν διαφορετικά δεδομένα. Η υπόθεση Σκυλλουριώτη ν. Δήμου Λευκωσίας αρ. 1909/08, ημερ. 6.9.2011, όπως και η μεταγενέστερη της Σπύρος Χατζηκωνσταντή ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 132/2009, ημερ. 30.8.2012, που επικαλείται η κα Γαβριήλ, απεφάσισαν ότι παρά την εκεί ακύρωση του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας, δεν επηρεαζόταν το κύρος της προηγηθείσας και στηριζόμενης σ΄ αυτό διοικητικής πράξης. Οι αποφάσεις αυτές στηρίχθηκαν σε απόσπασμα από το σύγγραμμα της Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου: «Αι Συνέπεια της Ακυρώσεως Διοικητικής Πράξεως Έναντι της Διοικήσεως Κατόπιν Αιτήσεως Ακυρώσεως» 1988, σελ. 215-216, σε σχέση με τις συνέπειες της ακυρώσεως. Κατά την άποψη του Δικαστηρίου αυτού και με όλη την εκτίμηση προς το σκεπτικό των εν λόγω υποθέσεων, το εν λόγω απόσπασμα δεν υποστηρίζει ότι η προηγηθείσα πράξη παραμένει αλώβητη, αλλά μόνο ότι αυτή, μέχρι και την ακύρωση της, μένει ισχυρά, δηλαδή, έχει, όπως επί λέξει αναφέρεται:
«υπόστασιν και κύρος, έχει δύναμη επί της οποίας παράγονται έννομοι συνέπειαι και συνεπώς προς της ακυρώσεως της είναι, έστω και προσωρινώς, είδος διοικητικής πράξεως και όχι πράξις ανύπαρκτη, ανυπόστατος.» (η έμφαση προστέθηκε).
Εκείνο το οποίο προβάλλει από το σύγγραμμα αυτό, είναι η αντιδιαστολή μεταξύ πραγματικής ακυρότητας, υπό την έννοια του ανυπόστατου, δηλαδή, πράξεως που δεν έχει καθόλου κύρος, και πράξεως που μέχρι την ακύρωση της έχει κύρος ή υπόσταση.
Η νομολογιακή αρχή είναι ότι επί πράξεως στηριχθείσας επί άλλης, η δεύτερη πράξη ακυρώνεται όταν η πρώτη απωλέσει την υπόσταση της. Τα ακόλουθα που καταγράφονται στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, 280, στα οποία και παραπέμπει η κα Ευσταθίου, αντανακλούν την ορθή τοποθέτηση επί του θέματος:
«Ακυρουμένης πράξεώς τινος, συνακυρούνται, και άνευ ρητής απαγγελίας, πάσαι αι μεταγενέστεραι επί ταύτης στηριζόμεναι: 1063 (39), 2436 (52), συμπροσβαλλομένης δε και τοιαύτης τινος πράξεως, απαγγέλλεται άνευ ιδίας ερεύνης η ακύρωσις και ταύτης. Ούτω: Ακυρουμένης πράξεως, εφ ης εστηρίχθη διάταγμα τι, αποβαίνει και τούτο ακυρωτέον: 558 (46), 468 (47), 1709, 1717 (57). Ακυρουμένης γνωμοδοτήσεως υπηρεσιακού συμβουλίου, ακυρωτέα τυγχάνει και η επί ταύτης ερειδομένη υπουργική απόφασις: 456 (56). Ακυρουμένης της απολύσεως, ακυρωτέος καθίσταται και ο διορισμός προς πλήρωσιν της εκ της απολύσεως κενωθείσης θέσεως: 396 (45). Ακυρουμένης της εντάξεως υπαλλήλου εις ωρισμένον κλάδον, συνακυρούνται και η επί της εντάξεως ταύτης ερειδομένη προαγωγή αυτού εις ανώτερον βαθμόν του κλάδου τούτου: 1946 (58). Ακυρουμένωης αποφάσεως της Επιτροπής Απαλλοτριώσεων του Αγροτικού Κώδικος, άκυρον αποβαίνει και το επί τη βάσει ταύτης συνταχθέν πρωτόκολλον οριστικού διαχωρισμού: 596 (36).»
Είναι αξιοπρόσεκτο ότι η ακύρωση πράξεως συμπαρασύρει σε ακυρότητα τη μεταγενέστερη της, η οποία στηρίχθηκε επ΄ αυτής. Δηλαδή τις μελλοντικές πράξεις. Ενώ επί ανακλήσεως εξαφανίζεται η παρελθούσα πράξη. Η πράξη παράγει έννομα αποτελέσματα μέχρι την ακύρωση της. Κατά τον Δημήτριο Κόρσο: Διοικητικό Δίκαιο Γενικό Μέρος, 3η έκδ., σελ. 451, (ο οποίος διακρίνει μεταξύ ανυπόστατου, ακύρου και ακυρωσίμου πράξεως),:
«….. η ακυρώσιμη Διοικητική Πράξις παράγει το οικείο αυτής έννομο αποτέλεσμα και (κατά κανόνα), εκτελείται μέχρις ότου ή ακυρωθεί διά της αρμοδίας δικαστικής ή ανακληθεί (ή καταργηθεί) διά της αρμοδίας διοικητικής οδού.».
Στο σύγγραμμα του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου: Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 12η έκδ., Τόμος ΙΙ, σελ. 198, παρ. 567, αναφέρεται ότι:
«Η ακύρωση της κανονιστικής ή ατομικής πράξης που είχε προσβληθεί καθιστά ακυρωτέα οποιαδήποτε άλλη διοικητική πράξη, η οποία στηρίζεται σ΄ αυτήν (ΣΕ 1665/1987) εφόσον βεβαίως έχει συμπροσβληθεί (ΣΕ 6070/1996) ή προσβάλλεται μεταγενέστερα (ΣΕ 3028/1986).»
Και στην υποσημείωση 71:
«Π.χ. όταν ακυρωθεί με προηγούμενη απόφαση του ΣΕ το διάταγμα που τροποποιεί το ρυμοτομικό σχέδιο, είναι ακυρωτέα η οικοδομική άδεια που έχει εκδοθεί με το τροποποιητικό διάταγμα (ΣΕ 1075/1968) ή η σχετική πράξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης (ΣΕ 366/1982).»
Στη βάση της πιο πάνω νομικής πραγματικότητας, καθίσταται φανερό ότι η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να ακυρωθεί. Στη Φειδίας Λουκαΐδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας – πιο πάνω –, όντως ακυρώθηκε η εκεί προσβαλλόμενη πράξη, μετά από δήλωση του δικηγόρου της Δημοκρατίας ότι δεν υπεστήριζε τη νομιμότητα της, «…. αναγνωρίζοντας ότι κατά τη λειτουργία και κατά τις συνεδρίες του Κοινού Συμβουλίου και του Πολεοδομικού Συμβουλίου δεν τηρήθηκαν οι πρόνοιες του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(Ι)/99), ο οποίος αναφέρεται στη σύνθεση και λειτουργία των συλλογικών οργάνων.». Απετέλεσε επίσης κοινό τόπο ότι όλα όσα επικαλούνταν οι εκεί αιτητές, αφορούσαν λόγους ακύρωσης μεταγενέστερα της προσβαλλόμενης πράξης.
Επάγεται ότι, με αποδεκτή και από τη Δημοκρατία τη θέση ότι η έκδοση της πράξης της οποίας η αιτήτρια επιδιώκει την ακύρωση, στηρίχθηκε όντως επί του Τοπικού Σχεδίου Παραλιμνίου, το οποίο ακυρώθηκε, έστω εκ των υστέρων, δεν είναι δυνατή η παραγωγή νομίμων αποτελεσμάτων επηρεάζοντα την αιτήτρια δυνάμει της εδώ προσβαλλόμενης πράξης. Άλλως, θα δημιουργείτο το παράδοξο αποτέλεσμα να συνυπάρχει πράξη με νόμιμες συνέπειες για την αιτήτρια, όταν κατέρρευσε το ίδιο το νομιμοποιητικό έρεισμα επί της οποίας αυτή εκδόθηκε.
Με την πιο πάνω διαπίστωση, δεν χρειάζεται η ενασχόληση με οποιοδήποτε άλλο ζήτημα ακυρότητας.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα υπέρ της αιτήτριας και εναντίον των καθ΄ ων, ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται δυνάμει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο