ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Άρθρο 23(3)(γ) του Ν. 33/64 – Μεταβατικές Διατάξεις)
(Έφεση κατά απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου αρ. 132/2020)
20 Μαϊου, 2025
[ΛΙΑΤΣΟΣ Π., ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΛΙΜΕΝΕΡΓΑΣΙΑΣ, ΛΕΜΕΣΟΥ
Εφεσείοντες
v.
1. ΠΑΝΤΕΛΗ ΠΑΝΤΕΛΗ
2. ΝΕΚΤΑΡΙΟΥ ΚΟΥΤΣΟΥ
3. ΜΙΧΑΛΗ ΝΑΚΟΥ
4. ΚΩΣΤΑ ΠΡΑΣΤΙΤΗ
5. ΣΤΕΛΙΟΥ ΣΤΥΛΙΑΝΟΥ
Εφεσιβλήτων
………………………
Α. Αχιλλέως (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Eφεσείοντες
Χρ. Χριστοφόρου, για Χρίστος Σ. Χριστοφόρου Δ.Ε.Π.Ε., για τους Εφεσίβλητους
Α. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί
από τη Δ. Σωκράτους, Δ.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Δ.: Το Συμβούλιο Λιμενεργασίας Λεμεσού («οι Εφεσείοντες») συστάθηκε μετά από έκδοση σχετικού διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου, δυνάμει του άρθρου 3 του περί Λιμενεργατών (Ρύθμιση Απασχόλησης) Νόμου, Κεφ. 184 (οι πρόνοιες του οποίου έπονται).
Στις 10.9.2019 εξέδωσε την επίδικη, προσβληθείσα στο Διοικητικό Δικαστήριο («το Δικαστήριο»), πράξη, δια της οποίας αποφάσισε ότι «είναι υποχρέωση των Σημειωτών ο έλεγχος των σφραγίδων, σύμφωνα με τον περί Λιμενεργατών Νόμο και το Σχέδιο Υπηρεσίας τους και όσοι αρνούνται θα τίθενται ενώπιον της Πειθαρχικής Επιτροπής για διερεύνηση τυχόν διάπραξης πειθαρχικού αδικήματος και λήψης ανάλογης απόφασης.»
Τα γεγονότα, τα οποία οδήγησαν στη λήψη αυτής της επίδικης απόφασης, έχουν αποκρυσταλλωθεί κατά την πρωτόδικη διαδικασία. Καταγράφονται όσα αποτελούν αδιαμφισβήτητα δεδομένα:
Οι Εφεσίβλητοι προσλήφθηκαν στο Λιμάνι Λεμεσού τον Σεπτέμβριο του 2008, ως Σημειωτές, και είναι εγγεγραμμένοι στο σχετικό Μητρώο του Τμήματος Εργασίας.
Προ της παραχώρησης της διαχείρισης του λιμένος Λεμεσού στους ιδιώτες διαχειριστές, δηλαδή πριν την 27.01.2007, ο λιμένας Λεμεσού βρισκόταν υπό την αποκλειστική αρμοδιότητα και διαχείριση της Αρχής Λιμένων Κύπρου, η οποία ήταν αρμόδια και υπεύθυνη, μεταξύ άλλων, για τη φορτοεκφόρτωση των εμπορευματοκιβωτίων στα πλοία.
Κατά τη διαδικασία φορτοεκφόρτωσης, Λιμενικοί Λειτουργοί της Αρχής Λιμένων ήταν πάντοτε παρόντες για σκοπούς ελέγχου, βάσει του κατατεθειμένου από τα ναυτιλιακά πρακτορεία καταλόγου φορτοεκφόρτωσης εμπορευματοκιβωτίων, τόσο του αύξοντα αριθμού του κάθε εμπορευματοκιβωτίου, όσο και της σφραγίδας και του αριθμού αυτής. Μετά το πέρας των εργασιών εκφόρτωσης, οι εν λόγω Λειτουργοί, μέσω του μηχανογραφικού συστήματος της Αρχής Λιμένων, το οποίο ήταν συνδεδεμένο με το ανάλογο σύστημα του Τμήματος Τελωνείων, μεταβίβαζαν όλες τις σημειωμένες από αυτούς πληροφορίες στα εν λόγω δύο ηλεκτρονικά συστήματα διαχείρισης και καταγραφής φορτίων.
Η ενημέρωση του Τμήματος Τελωνείων, εκ μέρους της Αρχής Λιμένων, αποτελούσε υποχρεωτική διαδικασία, για την οποία η Αρχή Λιμένων ήταν υπεύθυνη και οι Λειτουργοί της ήταν υπόλογοι για την ακρίβεια των υποβληθέντων στοιχείων.
Κατά τη διαδικασία ελέγχου των εμπορευματοκιβωτίων, μαζί με τους Λειτουργούς της Αρχής Λιμένων παρευρίσκονταν και Σημειωτές, οι οποίοι διεξήγαγαν τον ίδιο έλεγχο με τους Λειτουργούς της Αρχής, πλην όμως, προς όφελος του ναυτιλιακού πρακτορείου που αντιπροσώπευε το κάθε πλοίο.
Οι Σημειωτές κατέγραφαν / έλεγχαν και τις σφραγίδες των υπό φόρτωση εμπορευματοκιβωτίων, εάν όμως αυτό απαιτείτο από τον ναυτιλιακό πράκτορα, και τούτο για σκοπούς καθορισμού της αμοιβής των λιμενεργατών. Καμία σχέση ή υποχρέωση είχαν προς την Αρχή Λιμένων.
Μετά την παραχώρηση της διαχείρισης του εμπορικού τμήματος του λιμένος Λεμεσού στους ιδιώτες Διαχειριστές, η πιο πάνω διαδικασία ελέγχου και καταγραφής των φορτοεκφορτωμένων εμπορευματοκιβωτίων, δηλαδή του αύξοντος αριθμού τους και τον επ’ αυτών αριθμό των σφραγίδων τους, αλλά και η ανάλογη ενημέρωση του συστήματος του Τμήματος Τελωνείων, μετακυλίστηκε και αποτελεί πλέον αποκλειστική ευθύνη και αρμοδιότητα των ιδιωτών Διαχειριστών του λιμένος.
Μετά την ανάληψη της διαχείρισης του λιμένος από τους ιδιώτες Διαχειριστές, ένας εκ των δύο, η εταιρεία «Eurogate Container Terminal Limassol Ltd» (εφεξής «Eurogate»), η οποία διαχειρίζεται κατ’ αποκλειστικότητα φορτοεκφορτώσεις εμπορευματοκιβωτίων, στα πλαίσια της προσπάθειας για άμεση καταγραφή των φορτοεκφορτωμένων εμπορευματοκιβωτίων και ταυτόχρονης ενημέρωσης του Τμήματος Τελωνείων, εφάρμοσε τη χρήση ασύρματων ηλεκτρονικών σημειωματάριων (Tablets).
Η εν λόγω ενέργεια δεν έγινε όμως αποδεκτή από μέρους των Σημειωτών, οι οποίοι, μέσω των Συντεχνιών τους, αντέδρασαν και αρνήθηκαν να χρησιμοποιούν τα υπό αναφορά «Tablets», επικαλούμενοι ότι αυτό δεν αναφέρεται ως υποχρέωση στο Σχέδιο Υπηρεσίας τους. Η στάση των Σημειωτών προκάλεσε εκ νέου αντίδραση, αυτή τη φορά εκ μέρους της εταιρείας Eurogate, με αποτέλεσμα η τελευταία να καταγγείλει τους Σημειωτές στο Συμβούλιο Λιμενεργασίας Λεμεσού.
Το Συμβούλιο Λιμενεργασίας Λεμεσού, σε συνεδρία του ημερομηνίας 14.05.2018, αποφάσισε, με τη σύμφωνη γνώμη των Συντεχνιών, όπως η χρήση των «Tablets» αρχίσει από την 16.05.2018.
Η διαφορά μεταξύ των διαδίκων εντοπίζεται στην υποχρέωση καταχώρησης στο εν λόγω ηλεκτρονικό σύστημα από τους Σημειωτές, τόσο του αύξοντα αριθμού των εμπορευματοκιβωτίων, όσο και του ελέγχου της σφραγίδας επί αυτών. Συγκεκριμένα, οι Εφεσίβλητοι, θεωρώντας ότι η εν λόγω υποχρέωση δεν ενέπιπτε στα καθήκοντά τους, συμφώνως της σχετικής νομοθεσίας και του Σχεδίου Υπηρεσίας τους, συνέχισαν να ελέγχουν και να καταχωρούν τον αύξοντα αριθμό των εμπορευματοκιβωτίων, πλην όμως, αρνήθηκαν τον έλεγχο και την καταχώρηση στο υπό αναφορά σύστημα του αριθμού της σφραγίδας. Η Eurogate δεν αποδέχτηκε τη στάση των Εφεσιβλήτων και, ως εκ τούτου, κατήγγειλε αυτούς στον εργοδότη τους και ζήτησε τη σύγκληση του Συμβουλίου Λιμενεργασίας Λεμεσού προς επίλυση του ζητήματος. Το εν λόγω Συμβούλιο απαρτιζόταν από, διορισμένα από το Υπουργικό Συμβούλιο, δυνάμει του άρθρου 4 του Νόμου, μέλη, ήτοι τους: Έπαρχο Λεμεσού, εκπρόσωπο της Αρχής Λιμένων Κύπρου, εκπρόσωπο του Υφυπουργείου Ναυτιλίας, καθώς και εκπροσώπους των Ναυτικών Πρακτόρων, των εργοδοτών κα των συντεχνιών των Σημειωτών.
Σε έκτακτη συνεδρία του Συμβουλίου, ημερομηνίας 10.9.2019, λήφθηκε, κατά πλειοψηφία (των Συντεχνιών διαφωνούντων), η προσβαλλόμενη, με την παρούσα προσφυγή, απόφαση.
Οι Εφεσίβλητοι προώθησαν πρωτοδίκως τη θέση ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έπασχε, ως αντίθετη με τη σχετική νομοθεσία και κανονισμούς, οι οποίοι καθόριζαν τα καθήκοντα τους, τα οποία περιορίζονταν στην καταγραφή των εμπορευμάτων που φορτοεκφορτώνονται σε ένα πλοίο, καθήκον το οποίο αφορούσε την ποσοτική, και μόνο, καταγραφή τους.
Οι Εφεσείοντες υποστήριξαν την ορθότητα της προσβαλλόμενης επίδικης πράξης και πρόταξαν, στα πλαίσια της πρωτόδικης διαδικασίας, αριθμό προδικαστικών ενστάσεων, αναφορικά με το παραδεκτό της προσφυγής. Ήτοι, ότι:
1. Η επίδικη πράξη δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, καθότι το Συμβούλιο Λιμενεργασίας δεν συνιστά νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου.
2. Η επίδικη πράξη συνιστά πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, καθότι αφορούσε υποχρεώσεις των Σημειωτών που ήταν ήδη γνωστές.
3. Η επίδικη πράξη δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, αλλά πράξη εμπίπτουσα στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, αφού αφορά ενέργεια μεταγενέστερη της σύναψης και υπογραφής συλλογικής σύμβασης και σχετίζεται με τους όρους εργασίας των Σημειωτών.
4. Η επίδικη πράξη δεν συνιστά ατομική διοικητική πράξη, αλλά πράξη που θέτει κανόνες και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές και, ως εκ τούτου, έχει τα γνωρίσματα κανονιστικής πράξης, το περιεχόμενο της οποίας δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε τις προδικαστικές ενστάσεις και, ως προς την ουσία, αποδεχόμενο την προσφυγή, αποφάσισε ότι δεν εμπίπτει στα καθήκοντα των Σημειωτών ο έλεγχος της σφραγίδας των εμπορευματοκιβωτίων, εύρημα και απόφαση που προσβάλλεται με επτά λόγους έφεσης.
Κρίνουμε πως, λόγοι λογικής συνέπειας επιβάλουν την κατά προτεραιότητα εξέταση των προδικαστικών ενστάσεων 1 και 4, αφού άπτονται αυτής καθ’ εαυτής της δικαιοδοσίας του Διοικητικού Δικαστηρίου, το οποίο, σύμφωνα με το Άρθρο 146 του Συντάγματος, εξετάζει προσφυγές κατ’ αποφάσεως, πράξεως ή παραλείψεως οιουδήποτε οργάνου, αρχής ή προσώπων ασκούντων εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία.
Οι Εφεσείοντες εισηγήθηκαν πρωτόδικα, και επανέλαβαν ενώπιόν μας, ότι το Συμβούλιο Λιμενεργασίας δεν αποτελεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, δεν ασκεί δημόσια εξουσία και οι αποφάσεις του δεν δύνανται να συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, υποκείμενες στον αναθεωρητικό έλεγχο του Διοικητικού Δικαστηρίου. Επιπρόσθετα, ότι οι αποφάσεις του, οι οποίες αφορούν ρύθμιση εργασιακών σχέσεων ιδιωτικού δικαίου, δεν συνιστούν διοικητικές πράξεις, λαμβανομένου υπόψη και του δεδομένου ότι η απασχόληση των Εφεσιβλήτων από ιδιώτη εργοδότη διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο και ουδένα δημόσιο σκοπό εξυπηρετεί.
Οι Εφεσείονες εμμένουν στην ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης, την οποία και υιοθετούν.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προδικαστική ένσταση, αφού αναφέρθηκε στα γεγονότα των υποθέσεων, κατέληξε ότι «εφόσον το Συμβούλιο έχει συσταθεί δυνάμει νόμου προς εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού και τελεί υπό τον έλεγχο του Υπουργικού Συμβουλίου, η δράση του επενεργεί στον τομέα του δημοσίου δικαίου και οι αποφάσεις του υπάγονται στον αναθεωρητικό έλεγχο του Διοικητικού Δικαστηρίου».
Κρίνουμε ορθή την κατάληξη του πρωτόδικου Δικαστηρίου και επισημαίνουμε ότι το άρθρο 3 του Κεφ. 184, δυνάμει του οποίου ιδρύθηκαν οι Εφεσείοντες, προβλέπει:
«3(1) Όταν φαίνεται στο Υπουργικό Συμβούλιο ότι οι συνθήκες εργοδότησης ή άλλες επικρατούσες συνθήκες σε οποιοδήποτε λιμάνι ή περισσότερα του ενός λιμάνια μαζί, είναι τέτοιες ώστε να καθιστούν απαραίτητη ή σκόπιμη τη ρύθμιση της απασχόλησης και εργοδότησης των λιμενεργατών / σημειωτών σ΄ ένα ή και σε περισσότερα του ενός λιμάνια μαζί ή ότι αυτό απαιτεί το δημόσιο συμφέρον, το Υπουργικό Συμβούλιο δύναται με Διάταγμα να εφαρμόζει τις διατάξεις του Νόμου αυτού σ΄ ένα ή περισσότερα του ενός λιμάνια μαζί, και έπειτα να ιδρύει αναφορικά με ένα ή περισσότερα του ενός λιμάνια μαζί, Συμβούλιο που θα φέρει την ονομασία "Συμβούλιο Λιμενεργασίας ........" (καταχωρίζοντας το όνομα του λιμανιού ή λιμανιών) για το σκοπό ρύθμισης των μισθών και των συνθηκών απασχόλησης και εργοδότησης των λιμενεργατών / σημειωτών στο λιμάνι αυτό ή στα λιμάνια αυτά και για την εκτέλεση τέτοιων άλλων λειτουργιών αναφορικά με τέτοια απασχόληση ή εργοδότηση ως ήθελε καθοριστεί.»
Η σύσταση, συνεπώς, του Συμβουλίου, πραγματοποιήθηκε με σχετικό διάταγμα του Υπουργικού Συμβουλίου, δυνάμει νομοθετικής διάταξης, από το κείμενο της οποίας προκύπτει πως σκοπός της ήταν η ρύθμιση των συνθηκών εργοδότησης των Σημειωτών στα λιμάνια, όταν οι συνθήκες το απαιτούν, προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Προφανώς, της επίτευξης ομαλής λειτουργίας των συγκεκριμένων χώρων, σημαντικών για την οικονομία του τόπου και την εργατική ειρήνη σε, τέτοιας νευραλγικής σημασίας, χώρους εργασίας.
Η σύσταση Συμβουλίων, δυνάμει νομοθετικής διάταξης, απευθείας από το Υπουργικό Συμβούλιο τους προσδίδει τον χαρακτήρα του δημοσίου δικαίου και όχι του ιδιωτικού, του οποίου οι πράξεις υπάγονται σε αναθεωρητικό έλεγχο.
Δεν είναι τυχαίο που, και παλαιότερα, αποφάσεις, οι οποίες είχαν εκδοθεί από το Συμβούλιο, έτυχαν εξέτασης από το Ανώτατο Δικαστήριο, υπαχθείσες στον αναθεωρητικό του έλεγχο, χωρίς αμφισβήτηση του δημόσιου χαρακτήρα τους (Χαραλάμπους v. Λιμενικού Συμβουλίου Λεμεσού (1989) 3 Α.Α.Δ. 1201).
Εξίσου σημαντικής σημασίας η εξέταση της προδικαστικής ένστασης, η αφορώσα τη φύση της σχετικής επίδικης απόφασης, την οποία, οι Εφεσείοντες, εντάσσουν στις κανονιστικές πράξεις που θέτει κανόνες και δημιουργεί καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές.
Προωθείται η θέση, εκ μέρους του συνηγόρου των Εφεσειόντων, πως η εφαρμογή της προσβαλλόμενης απόφασης δεν εξαντλείτο στην περίπτωση των Εφεσιβλήτων ή του συνόλου των υφιστάμενων Σημειωτών, αλλά επεκτείνεται και σε οποιαδήποτε άλλα πρόσωπα θα προσλαμβάνονταν και περιλαμβάνονταν στο μητρώο Σημειωτών που τηρείται, δυνάμει του Καν. 4 του Πίνακα του Κεφ. 184, στο μέλλον. Εισηγείται, επίσης, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αφορούσε ερμηνεία του Σχεδίου Υπηρεσίας και υφιστάμενα καθήκοντα και υποχρεώσεις, τα οποία οι Εφεσίβλητοι γνώριζαν και, επί σειρά ετών, εκτελούσαν και, συνεπώς, στερείται εκτελεστότητας.
Το ερμηνευτικό άρθρο 2 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου (Ν.158(Ι)/99) προβαίνει στη διάκριση της διοικητικής και κανονιστικής πράξης, ως εξής:
««διοικητική πράξη» σημαίνει ατοµική διοικητική πράξη µε την οποία ένα διοικητικό όργανο καθορίζει µονοµερώς τι πρέπει να ισχύσει σε µια συγκεκριµένη περίπτωση.
«κανονιστική πράξη» σημαίνει πράξη η οποία θέτει κανόνες νοµοθετικού περιεχοµένου, γενικούς και απρόσωπους, που µπορούν να εφαρµοστούν σε περιπτώσεις αόριστες, υπάρχουσες ή µελλοντικές.»
Από την έναρξη της εφαρμογής του διοικητικού δικαίου στη Δημοκρατία, είχε αναγνωριστεί δικαστικά το μη επιτρεπτό της προσβολής, μέσω της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας, πράξεων κανονιστικής νομοθετικής φύσεως, οι οποίες διενεργούνταν είτε από ο Υπουργικό Συμβούλιο, ή από άλλο διοικητικό όργανο (Lanitis Farm Ltd v. The Republic (1982) 3 CLR 124, Philippou and others v. The Republic (1970) 3 CLR 129).
Η διάκριση μεταξύ πράξης κανονιστικού περιεχομένου και ατομικής πράξης ή ατομικής πράξης γενικής εφαρμογής είναι δύσκολη και ενίοτε δυσδιάκριτη.
Όπως εντοπίζεται στο σύγγραμμα του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου «Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων (Έκδοση 1951, σελ. 103 επ.), ο καθορισμός του κριτηρίου διάκρισης παρουσιάζει ενίοτε δυσχέρειες και, παρά το γεγονός ότι η γενικότητα αποτελεί το αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης, ωστόσο «προσπάθεια καθορισμού των θεμάτων, άτινα, ως εκ της φύσεως αυτών, ανήκουν εις την κανονιστικήν εξουσίαν ….. και των θεμάτων της νομοθετικής λειτουργίας αποτελεί ματαιοπονίαν, ως άλλωστε και η απόπειρα όπως καθορίσει τις μετ’ απολύτου ακριβείας που άρχεται και που τελευτά εκάστη των λειτουργιών της Πολιτείας.»
Συνεχίζει, ο συγγραφέας, επισημαίνοντας πως αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα, με αποτέλεσμα να μην «εξαντλείται δια μιας και μόνης εφαρμογής», αλλά διατηρεί τη δύναμη να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλοντικών περιπτώσεων, οι οποίες συγκεντρώνουν τις τεθείσες από την πράξη προϋποθέσεις, «Ούτως ο ιδεώδης τύπος της κανονιστικής πράξεως είναι η πράξις, η απευθυνόμενη προς πάντας, ισχύουσα άνευ τοπικού ή χρονικού περιορισμού και δυναμένη να εφαρμοσθεί επί πληθύος σχέσεων και αντικειμένων». Παρά ταύτα, δεν ταυτίζεται προς τον εν λόγω τύπο κάθε κανονιστική πράξη, δεδομένου ότι υφίστανται κανονιστικές πράξεις που δεν αφορούν τους πάντες, αλλά ορισμένους πολίτες, ακόμη και μία μόνο περίπτωση και άλλες, που ισχύουν για ορισμένο χρόνο και τόπο. Αντιστρόφως, υπάρχουν ατομικές πράξεις, δυνάμενες να εφαρμοσθούν επί περισσοτέρων ατόμων αποδίδοντας έτσι την, προϊδιάζουσα στον κανόνα δικαίου, γενικότητα, χωρίς όμως να αποβάλλουν, για τον λόγο αυτό, τον χαρακτήρα τους ως ατομικών πράξεων. Σε τέτοια περίπτωση «η επί των πλειόνων (…..) επανάληψις της εφαρμογής της πράξεως αποδεικνύει την εν τη πράξη υπάρχουσαν συσσώρευση ατομικών πράξεων».
Συνεπώς, «αυτή η τυχαία , η αριθμητική γενικότης αλλ’ η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότης, προσδίδει εις την πράξιν τον κανονιστικό χαρακτήρα.»
Η εν λόγω διάκριση, γίνεται αποδεκτή από τη διαμορφωθείσα νομολογία του τότε Ανωτάτου Δικαστηρίου, και, όπως εξηγείται στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ v. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 250, η οποία υιοθέτησε προηγηθείσες αποφάσεις:
«Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου η οποία ασκείται δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, περιορίζεται στον έλεγχο πράξεων οι οποίες απορρέουν από την άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας του κράτους. Οι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, νομοθετικού περιεχομένου, διαφεύγουν αυτού του ελέγχου. Οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση νόμου και συνήθως θέτουν κανόνα ή κανόνες δικαίου. Ως εκ της φύσεως τους, δημιουργούν καταστάσεις γενικές, αφηρημένες, απρόσωπες και αντικειμενικές και έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα όχι την αριθμητική γενικότητα αλλά την εννοιολογική, η οποία παρέχει δυνατότητα εφαρμογής της συγκεκριμένης πράξης σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο των Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων δεν εξαντλείται στη μια εφαρμογή τους αλλά η ισχύς του, διατηρείται ώστε να παρέχεται η δυνατότητα νέων εφαρμογών σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις οι οποίες συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. Αντίθετα, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου κατά την εφαρμογή του στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση. Βλ. Lanitis Farm v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124, Δημητριάδη και Άλλοι v. Υπουργικού Συμβουλίου και Άλλων (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, Κanika Hotels Ltd κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169, Δημοκρατία v. Cyprus Geneal Bonded & Transit Stores Association και Άλλοι (1998) 3 Α.Α.Δ. 57 και Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 751.»
Λέχθηκε στην Φακοντή v. Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων, ΕΔΔ 147/18, 7.6.2024, πως:
«Σε αντιδιαστολή με την κανονιστική διοικητική πράξη, μια ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου, εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, με άλλα λόγια «καθορίζει το δίκαιο εν τη ατομική εφαρμογή του νόμου» (Στασινόπουλος, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Αθήναι 1951, σελ. 98, Δημοκρατία v. Χαλλούμις ΠΟΑ Βιομηχανία Γάλακτος Λτδ κ.α., ΑΕ Αρ. 103/2015, ημερ. 4.7.2022, ECLI:CY:AD:2022:C278, Kanika Hotels Ltd κ.ά. (ανωτέρω)).»
Ανάλογης πραγμάτευσης έτυχε το θέμα από τον Π. Δ. Δαγτόγλου, στο «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», Β’ Έκδοση, 1984, (στη σελίδα 190), όπου επεξηγεί ότι η διάκριση της ατομικής διοικητικής πράξης από την κανονιστική εντοπίζεται κατά το ότι αποτελεί ρύθμιση «συγκεκριμένης περιπτώσεως». Αφού επισημαίνει ότι συχνά είναι δυσεφάρμοστη η διάκριση μεταξύ (γενικού και αφηρημένου) κανόνα δικαίου και της (ειδικής και συγκεκριμένης) ατομικής διοικητικής πράξης, υπενθυμίζει ότι η ατομική διοικητική πράξη ενώ, εξ’ ορισμού, διαφέρει από την κανονιστική κατά το ότι δεν συμμερίζεται τον αφηρημένο της χαρακτήρα, δεν διαφέρει από αυτήν «ανεξαιρέτως ως προς τον γενικό της χαρακτήρα». Σημειώνει ότι υπάρχουν πολλαπλά ατομικές διοικητικές πράξεις που ορίζουν τους αποδέκτες τους κατά γενικά κριτήρια. Παραθέτει δε το κάτωθι παράδειγμα:
«Όταν ο Υπουργός Εθνικής Αμύνης προσκαλεί τους στρατεύσιμους προς κατάταξη, δεν εκδίδει κανόνα δικαίου, αλλά μια γενική διοικητική πράξη (Allgemeinverjugung) που αναλύεται σε τόσες ατομικές πράξεις, όσοι και οι καλούμενοι στρατεύσιμοι. Τούτο ισχύει μάλιστα και στην περίπτωση που δεν μπορεί να διαπιστωθεί ακριβώς ο αριθμός των αποδεκτών της πράξεως, όπως π.χ. όταν η αστυνομία διατάσσει τους μετέχοντες σε μια παράνομη συγκέντρωση να διαλυθούν.»
Τονίζει δε πως «σημασία έχει η συγκεκριμένη περίπτωση, στην οποία αναφέρεται και περιορίζεται η διοικητική πράξη».
Κατ’ ανάλογο τρόπο λέχθηκε από την Ολομέλεια του τότε Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην Ανθή Δ. Δημητριάδη κ.α. v. Υπουργικού Συμβουλίου κ.α. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, πως η αναθεωρητική δικαιοδοσία περιορίζεται στον έλεγχο πράξεων που απορρέουν από την άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας.
Το κριτήριο για τον προσδιορισμό της φύσης της πράξης, απόφασης ή παράλειψης, είναι ουσιαστικό, αναγόμενο στα ουσιώδη χαρακτηριστικά της πράξης, και όχι τυπικό, ανάλογα με το έμβλημα που την περιβάλλει.
Νομοθετική είναι η πράξη, η οποία θέτει κανόνες δικαίου, ενώ διοικητική είναι εκείνη η οποία ανάγεται στην άσκηση της ρυθμιστικής εξουσίας του κράτους, μέσα στα πλαίσια που θέτει ο νόμος.
Στην υπόθεση Δημητριάδη (ανωτέρω), όπου εκδόθηκαν Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις για καθορισμό πολεοδομικών ζωνών (α) για χρήση και ανάπτυξη περιοχών που γειτνίαζαν με τους υδατοφράκτες Κούρρη, Γερμασόγεια, Πολεμιδιών, (β) για διατήρηση και σχεδιασμό της περιοχής Ακάμα και (γ) για περιορισμό παραλιακής περιοχής Ακάμα κ.α., κρίθηκε ότι αυτές εντάσσονταν στις γενικές ατομικές πράξεις και, ως τέτοιες, ήταν υποκείμενες σε αναθεωρητικό έλεγχο.
Ως γενικές ατομικές πράξεις έχουν επίσης αναγνωριστεί νομολογιακά, η επιβολή ρυμοτομίας (Nemitsas Industry Ltd v. Municipal Corporation of Limassol and Another (1967) 3 CLR 134), η απόφαση του Υπουργού Παιδείας και Πολιτισμού, με την οποία καθορίστηκε το δικαίωμα συμμετοχής των αποφοίτων σχολής μέσης εκπαίδευσης και της Αγγλικής Σχολής στις εισαγωγικές εξετάσεις για εισδοχή στο Πανεπιστήμιο της Κύπρου και στα Ανώτατα και Ανώτερα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα της Ελλάδας (G.S. School of Carriers Ltd κ.α. v. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 170).
Είναι σαφές, από τα ανωτέρω εκτεθέντα, πως η επίδικη πράξη δεν μπορεί να ενταχθεί στις κανονιστικές πράξεις. Δεν παράγει κανόνα δικαίου - διαμορφώθηκε από το Συμβούλιο και όχι από κρατικό όργανο κατ’ εξουσιοδότηση νόμου - όχι για να νομοθετήσει, αλλά για να ρυθμίσει συγκεκριμένη κατάσταση πραγμάτων, με συγκεκριμένη διαφορά, και παρά τη γενικότητά της, συγκεκριμένους εργαζόμενους.
Η εξουσία, υπό την οποία περιβάλλεται το συγκεκριμένο συμβούλιο, δεν αποβλέπει στη θεσμοθέτηση αρχών δικαίου – εξάλλου δεν έχει τέτοια εξουσία, όπως έχουν το Υπουργικό Συμβούλιο και άλλοι κρατικοί φορείς – αλλά στον καθορισμό όρων, τρόπου εργασίας και αμοιβής των Σημειωτών, δηλαδή, συγκεκριμένων και εκ των προτέρων γνωστών προσώπων.
Συνεπώς, όπως αναφέρει και το πρωτόδικο Δικαστήριο, παραδεκτώς προσβλήθηκε από τους Εφεσίβλητους η επίδικη πράξη, έστω και αν δεν απευθύνεται σε αυτούς ονομαστικά, δοθέντος ότι, με αυτήν, οι ίδιοι συγκεκριμένα υπάγονται στον κανόνα της υποχρέωσης ελέγχου των σφραγίδων και της συνακόλουθης ευθύνης έναντι του Τμήματος Τελωνείων.
Συνακόλουθα, οι σχετικοί με τις προδικαστικές ενστάσεις λόγοι έφεσης (2ος, 4ος και 7ος) απορρίπτονται.
Έχοντας αποφασίσει επί των προδικαστικών ενστάσεων, προχωρούμε στην εξέταση των λόγων έφεσης, επί της ουσίας της υπόθεσης, (5ος και 6ος), με τους οποίους προσβάλλεται το εύρημα του Δικαστηρίου, ότι ο έλεγχος των σφραγίδων και η συνακόλουθη ευθύνη έναντι του Τμήματος Τελωνείων, δεν περιλαμβάνεται στους όρους εργοδότησης των Σημειωτών.
Για να γίνει κατανοητή η θέση των διαδίκων μερών, όπως αυτή προωθήθηκε πρωτόδικα και κατ’ έφεση, θεωρούμε σκόπιμο να καταγράψουμε τα καθήκοντα και ευθύνες των Σημειωτών, όπως αυτά παραδεκτά καθορίζονταν από το ισχύον, κατά τον ουσιώδη χρόνο, Σχέδιο Υπηρεσίας Σημειωτών.
«Καθήκοντα και Ευθύνες»
1. Καταγράφει τα εμπορεύματα που φορτώνονται ή εκφορτώνονται σε πλοίο.
2. Εκτελεί και εφαρμόζει όλες τις πρόνοιες και κανονισμούς της, σχετικής με το επάγγελμα του Σημειωτή, νομοθεσίας, τη συλλογική σύμβαση ή εσωτερικούς κανονισμούς, καθώς και τις εκάστοτε αποφάσεις του Λιμενικού Εργατικού Συμβουλίου.
3. Συνεργάζεται με όλες τις αρμόδιες υπηρεσίες, συνδέσμους και πρακτορεία για την υλοποίηση των στόχων της υπηρεσίας του και να είναι πρόθυμος να τύχει της απαιτούμενης εκπαίδευσης προς τον σκοπό αυτό.
«Σημειωτής» σύμφωνα με το άρθρο 2 του Κεφ. 184, σημαίνει «πρόσωπο που εργοδοτείται ή θα εργοδοτηθεί σε οποιοδήποτε λιμάνι για να καταγράφει τα εμπορεύματα που φορτώνονται σε πλοίο ή εκφορτώνονται από πλοίο.»
Σύμφωνα με τη θέση του ευπαίδευτου δικηγόρου των Εφεσειόντων, στον όρο «καταγράφει» και «καταγραφή», περιλαμβάνεται και ο έλεγχος και καταγραφή των σφραγίδων των εμπορευματοκιβωτίων και όχι μόνο η τυπική καταγραφή του αύξοντος αριθμού κάθε εμπορευματοκιβωτίου.
Ήταν, ως εκ τούτου, η θέση του ότι ο έλεγχος της σφραγίδας εμπίπτει και/ή εκπηγάζει και/ή εντάσσεται και/ή τεκμαίρεται από το σε ισχύ Σχέδιο Υπηρεσίας των Σημειωτών και ουδέν επιπλέον καθήκον επιχειρείται να εισαχθεί και/ή επιβληθεί στους Σημειωτές διά της προσβαλλόμενης απόφασης, ούτως ώστε να θεωρείται αλλαγή και/ή προσθήκη όρου και/ή τροποποίηση των όρων εργοδότησης τους, ώστε να απαιτείται συμφωνία μεταξύ της εργοδοτικής πλευράς και των εκπροσώπων των Σημειωτών και, σε περίπτωση ύπαρξης διαφωνίας, να παραπεμφθεί το ζήτημα σε διαιτησία.
Η εν λόγω εισήγηση ορθά δεν έγινε αποδεκτή από το πρωτόδικο Δικαστήριο. Οι Εφεσείοντες είχαν ρητά αναγνωρίσει, τόσο μέσω της ένστασης και της γραπτής αγόρευσης, όσο και κατά τις διευκρινίσεις που δόθηκαν, ότι ο έλεγχος της σφραγίδας δεν συνεπάγεται απλώς μία επιπλέον εργασία κατά τη διαδικασία φορτοεκφόρτωσης εμπορευμάτων και καταγραφής αυτών, αλλά, πρωτίστως, έχει ως αποτέλεσμα αυτός ο οποίος προβαίνει στον έλεγχο, να πρέπει να ενημερώσει σχετικώς το Τμήμα Τελωνείων, προς το οποίο είναι ο αποκλειστικά υπεύθυνος και υπόλογος για την ακρίβεια και την ορθότητα των πληροφοριών που διαβιβάζονται. Ως επιπλέον αναγνωρίζει, ο Εφεσείων, προ της αναλήψεως της διαχείρισης του λιμένος από τις διαχειρίστριες εταιρείες, αποκλειστικά υπεύθυνη για την ενημέρωση του Τμήματος Τελωνείων ήταν η Αρχή Λιμένων διά των Λειτουργών της και όχι οι Σημειωτές. Κρίνεται, δε, ως νομικώς αδιάφορο, το γεγονός ότι, κατά τη διαδικασία ελέγχου των εμπορευματοκιβωτίων, μαζί με τους Λειτουργούς της Αρχής Λιμένων, παρευρίσκονταν και Σημειωτές, καθότι αυτοί διεξήγαγαν τον ίδιο έλεγχο με τους Λειτουργούς της Αρχής προς όφελος του εργοδότη τους, Σύνδεσμο Ναυτικών Πρακτόρων, ώστε αυτός να καθορίζει την αμοιβή των λιμενεργατών, χωρίς ανάληψη οποιασδήποτε ευθύνης απέναντι στο Τμήμα Τελωνείων.
Επισημαίνουμε πως, άλλο το καθήκον να καταγράφει κάποιος την σφραγίδα, αφού την είχαν ελέγξει οι Λειτουργοί της Αρχής Λιμένων, για σκοπούς και μόνο ενημέρωσης των Ναυτικών Πρακτόρων, και άλλη η ευθύνη ενημέρωσης του Τμήματος Τελωνείων, με επαπειλούμενη ευθύνη ή και τιμωρία όταν λανθασμένα καταγράφεται μια σφραγίδα εμπορευματοκιβωτίου, στο οποίο ενδεχόμενα να περιέχεται παράνομο φορτίο, οπότε, όπως ρητά προκύπτει από τα πρακτικά, οι Εφεσείοντες αποδέχτηκαν ότι την ευθύνη θα αναλάμβανε ο Σημειωτής.
Συνεπώς, οι σχετικοί λόγοι απορρίπτονται.
Η απόρριψη τους συμπαρασύρει και την εγερθείσα ένσταση (λόγος έφεσης 3), ότι η πράξη ήταν πληροφοριακού χαρακτήρα, διότι, ως η εισήγηση, απλώς επιβεβαίωσε τα καθήκοντα με τα οποία ήδη ήταν επιφορτισμένοι να εκτελούν οι Σημειωτές, αφού, όπως αποφασίστηκε, οι Σημειωτές δεν είχαν τέτοια καθήκοντα.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο είχε αποφασίσει, χωρίς την ύπαρξη τέτοιου λόγου ακύρωσης, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στερείτο της δέουσας αιτιολογίας, συμπέρασμα το οποίο αποτέλεσε αντικείμενο του πρώτου λόγου έφεσης. Παρά ταύτα, όμως, προχώρησε και εξέτασε όλες τις εγερθείσες ενστάσεις και τους προταθέντες λόγους ακυρώσεως.
Κρίνουμε πως, ενόψει της απόφασης μας επί των υπολοίπων λόγων έφεσης, παρέλκει η εξέταση του σχετικού λόγου.
Η έφεση απορρίπτεται. Επιδικάζονται έξοδα €4.000, πλέον Φ.Π.Α., υπέρ των Εφεσιβλήτων.
Α. Ρ. Λιάτσος, Π.
Δ. Σωκράτους, Δ.
Τ. Καρακάννα, Δ.
/μσ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο