ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Άρθρο 23(3)(γ) του Ν. 33/64 – Μεταβατικές Διατάξεις)
(Έφεση κατά απόφασης
Διοικητικού Δικαστηρίου αρ. 172/2020)
10 Ιουλίου, 2025
[ΛΙΑΤΣΟΣ Π., ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ
ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΗΣΕΩΣ
Εφεσείοντες
v.
GOLDEN TOUCH ENTERPRISES LTD
Εφεσίβλητης
………………………
Θ. Πιπερή (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Εφεσείοντες.
Π. Παναγιώτου, για Κωνσταντίνου, Παναγιώτου & Σία ΔΕΠΕ, για την Eφεσίβλητη
Α. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί
από τη Δ. Σωκράτους, Δ.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Δ.: Η άρνηση χορήγησης πολεοδομικής άδειας, όπως αυτή περιέχεται σε γνωστοποίηση των Εφεσειόντων, ημερ. 30.10.2017, αναφορικά με την πολεοδομική αίτηση, την οποία η Εφεσίβλητη υπέβαλε για ανέγερση κατοικίας στο χωριό Λυθροδόντα, επί συγκεκριμένου τεμαχίου της, είχε αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής, επί της οποίας εξεδόθη η κρινόμενη απόφαση του Διοικητικού Δικαστηρίου.
Αποτελεί κοινώς αποδεκτό γεγονός ότι το επίδικο ακίνητο, επί του οποίου η αίτηση ΛΕΥ/835/2017 υπεβλήθη, στις 29.6.2017, για έκδοση πολεοδομικής άδειας για ανέγερση κατοικίας, εμπίπτει σε Γεωργική Ζώνη Γ3, βρίσκεται εκτός ορίου ανάπτυξης, εκτός ορίου υδατοπρομήθειας και σε απόσταση 1750 μ. από το όριο της Oικιστικής Zώνης Η4 του χωριού.
Η γνωστοποίηση άρνησης χορήγησης πολεοδομικής άδειας προέβαλε, ως λόγο, ότι:
«H προτεινόμενη ανάπτυξη (μεμονωμένη κατοικία) χωροθετείται σε τεμάχιο που εμπίπτει εντός της γεωργικής ζώνης Γ3 και βρίσκεται σε μεγάλη απόσταση από το καθορισμένο όριο ανάπτυξης του χωριού. Κατά συνέπεια δεν ικανοποιούνται οι πρόνοιες των παραγράφων 2.3 και 2.4 του Κεφαλαίου 2 της Δήλωσης Πολιτικής (Βασικοί στόχοι και γενική στρατηγική ανάπτυξης στην ύπαιθρο) που προνοούν αποθάρρυνση της διασποράς των διαφόρων τύπων ανάπτυξης σε περιοχές άλλες από τις καθορισμένες, τη συνετή και βέλτιστη διαχείριση των πόρων και τη διαφύλαξη της ποιότητας του περιβάλλοντος, προς επίτευξη της αειφόρου ανάπτυξης.»
Το νομοθετικό πλαίσιο που τυγχάνει εφαρμογής στην κρινόμενη περίπτωση είναι η Δήλωση Πολιτικής, «Πολιτική για τη ρύθμιση και τον έλεγχο της ανάπτυξης και την προστασία του περιβάλλοντος στην ύπαιθρο και στα χωριά», η οποία ψηφίστηκε κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν.90/72).
Ως λόγοι ακύρωσης της νομιμότητας της επίδικης διοικητικής πράξης προβλήθηκαν, μεταξύ άλλων, η έλλειψη δέουσας έρευνας κατά τη λήψη της, αφού, κατ’ ισχυρισμό, δεν λήφθηκε υπόψη το ορθό νομοθετικό πλαίσιο. Μη εφαρμογή των διατάξεων του Καν. 7 των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμών του 2016, ΚΔΠ 62/16, διότι, προ της απόρριψης, δεν υπήρξε καμία διαβούλευση με τις αρμόδιες αρχές, καθώς και παραβίαση των αρχών της καλής πίστης και χρηστής διοίκησης. Εναλλακτικά προς τα ανωτέρω, και κυρίως προς την έλλειψη δέουσας έρευνας, υποστηρίχθηκε πως η απόφαση παραβίαζε τα Άρθρα 23, 24 και 28 του Συντάγματος, ως προς τον αδικαιολόγητο περιορισμό της ιδιοκτησίας.
Η επιχειρηματολογία που αναπτύχθηκε γύρω από την έλλειψη δέουσας έρευνας υποστήριζε ότι η αίτηση δεν εξετάστηκε στη βάση του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης, που ήταν η Δήλωση Πολιτικής για την Ύπαιθρο (1996-2014) και, συγκεκριμένα, οι διατάξεις της Παραγράφου 9(Γ)(β) αυτής. Έρεισμα αυτής της εισήγησης αποτέλεσε η θέση ότι, στο έντυπο μελέτης της αίτησης καταγράφηκαν προϋποθέσεις που δεν ίσχυαν κατά τον συγκεκριμένο χρόνο, αφού αυτές τροποποιήθηκαν, έτσι ώστε δεν συνιστούσαν προϋποθέσεις χορήγησης άδειας για μεμονωμένες κατοικίες.
Υποστηρίχθηκε, περαιτέρω, πως η Πολεοδομική Αρχή στηρίχθηκε στις πρόνοιες των Παραγράφων 2.3 και 2.4 του Κεφαλαίου 2 της Δήλωσης Πολιτικής, ήτοι στους βασικούς στόχους και γενική στρατηγική ανάπτυξης στην ύπαιθρο για αποθάρρυνση της διάσπαρτης ανάπτυξης, οι οποίες δεν αποτελούν το εφαρμοστέο νομικό καθεστώς σχετικά με την αίτηση, και χωρίς αυτή να εξεταστεί κάτω από τα οριζόμενα στις πρόνοιες της παραγράφου 9(Γ)(β), έτσι ώστε να προκύπτει η δέουσα αιτιολογία για τους λόγους απόρριψης.
Στον αντίποδα των ισχυρισμών της Εφεσίβλητης/Αιτήτριας, η συνήγορος των Εφεσειόντων/Καθ΄ ων η Αίτηση υπέδειξε πως το ισχύον Σχέδιο Ανάπτυξης είναι η Δήλωση Πολιτικής για την Ύπαιθρο (1996-2014) και υπεστήριξε ότι «…. πυρήνας της απόρριψης της αιτήσεως, υπήρξε η αποθάρρυνση της μη συμπαγούς ανάπτυξης οικισμών, εκτός του πυρήνα ανάπτυξης, αφού η συμπαγής ανάπτυξη διευκολύνει την παροχή υποδομών και συνιστά οικονομικότερη αλλά και σωφρονέστερη προσέγγιση από το κράτος, καθότι η διάσπαρτη ανάπτυξη επιβαρύνει δυσανάλογα όλους τους οικισμούς και τους κρατικούς πόρους.»
Το πρωτόδικο Δικαστήριο, αποδεχόμενο την προσφυγή, ακύρωσε τη διοικητική πράξη επί του ότι «…. η αίτηση δεν εξετάστηκε εν τη ουσία της, ούτε και εντάχθηκε σε συγκεκριμένη πρόνοια της Πολιτικής 9(Γ)(β) της Δήλωσης Πολιτικής που δεν πληρούσε…» και «…. η πολεοδομική Αρχή απέρριψε την αίτηση, όχι στη βάση των ουσιαστικών διατάξεων της Δήλωσης Πολιτικής που αφορούσε στις προϋποθέσεις για οικιστική ανάπτυξη, αλλά στη βάση διατάξεων που αφορούσαν στη γενική στρατηγική ανάπτυξης, διατάξεις που αποτελούν απλώς την εισαγωγή στο Σχέδιο Ανάπτυξης και όχι την ουσία.»
Οι υπόλοιπες εισηγήσεις της Εφεσίβλητης δεν έγιναν δεκτές.
Η ανωτέρω κρίση προσβάλλεται με έναν και μοναδικό λόγο έφεσης, καθώς, όπως αναφέρεται, «…. η ερμηνευτική προσέγγιση του πρωτόδικου Δικαστηρίου δεν έχει επιτύχει να αποδώσει τη δέουσα βαρύτητα στο γεγονός ότι η όλη ουσία των σχεδίων ανάπτυξης αποτυπώνεται στη Γενική Στρατηγική, η οποία δεν αποτελεί απλή εισαγωγή αφηρημένου χαρακτήρα, αλλά αποτελεί σαφές πρόκριμα και σαφή βάση για την αξιολόγηση όλων των αιτήσεων ανάπτυξης. Για το λόγο αυτό η πρωτόδικη απόφαση κρίνεται ως λανθασμένη για τον πρόσθετο λόγο ότι – επεμβαίνοντας δε στο πεδίο τεχνικής κρίσης της διοίκησης -, εκλαμβάνει ότι η Γενική Στρατηγική δεν αποτελεί ουσιαστικό υπόβαθρο κρίσεως για τη διοίκηση, ενώ λανθασμένα θεωρεί ότι μόνο οι λοιπές πρόνοιες – πλην της Γενικής Στρατηγικής – αποτελούν το ουσιαστικό υπόβαθρο για την αξιολόγηση μίας αίτησης και την έγκριση ή απόρριψή της.»
Η αιτιολογία του λόγου έφεσης, καθώς και η αναπτυχθείσα, στην αγόρευση, επιχειρηματολογία της συνηγόρου των Εφεσειόντων, παρέπεμψε αλλά και επικαλέστηκε τη Γενική Στρατηγική, η οποία, κατ’ ισχυρισμό της, αποτελεί τόσο σημαντικό στοιχείο για σκοπούς αδειοδότησης ανάπτυξης, που ο ίδιος ο Νομοθέτης την αναγάγει σε πυρήνα για την αξιολόγηση των πολεοδομικών αιτήσεων. Επικαλέστηκε, δε, ως παράδειγμα, τις διατάξεις του Κανονισμού 19(2) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Παρεκκλίσεις) Κανονισμών (ΚΔΠ 309/1999), στις οποίες καθορίζεται πως «(2) δεν χορηγείται πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση για ανάπτυξη, η οποία επηρεάζει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης.»
Η Εφεσίβλητη υποστήριξε την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης και επανέλαβε την, πρωτοδίκως, αναπτυχθείσα επιχειρηματολογία της, ως ανωτέρω καταγράφηκε.
Η Δήλωση Πολιτικής αποτελεί το ενιαίο και ολοκληρωμένο πλαίσιο, βάσει του οποίου επιδιώκεται η προαγωγή, ρύθμιση, έλεγχος και υλοποίηση της ανάπτυξης της υπαίθρου. Στο Κεφ.1 αυτής αναφέρονται ενδεικτικά οι στρατηγικοί στόχοι της Δήλωσης Πολιτικής, ενώ στο Κεφ.2 – που εδώ ενδιαφέρει – οι ειδικότεροι στόχοι.
Οι γενικοί και ειδικοί στόχοι της Στρατηγικής Ανάπτυξης, των οποίων έγινε επίκληση από την Εφεσίβλητη, προνοούν:
«2.3. Γενική στρατηγική ανάπτυξης
Η Γενική Στρατηγική Ανάπτυξη της Δήλωσης Πολιτικής είναι η διατήρηση του προεξάρχοντος αγροτικού χαρακτήρα της υπαίθρου και η οργανωμένη και ενοποιημένη ανάπτυξη των οικισμών, με την αποθάρρυνση της διασποράς των διάφορων τύπων ανάπτυξης σε περιοχές άλλες από τις καθορισμένες, τη συνετή και βέλτιστη διαχείριση των πόρων και τη διαφύλαξη της ποιότητας του περιβάλλοντος.
Η επιλεγείσα Γενική Στρατηγική Ανάπτυξης εδράζεται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης για χρησιμοποίηση των πόρων με μέτρο ώστε να συνεχίσουν να προσφέρονται και να παράγουν για τις μελλοντικές γενιές για διαρκή εναρμονισμό της ανάγκης για ανάπτυξη προστασία/διαχείριση του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Είναι επίσης σύμφωνη με τους προσανατολισμούς και τη φιλοσοφία που προωθούνται από την Ευρωπαϊκή Ένωση αναφορικά με την εδαφική συνοχή και ειδικότερα με την ενεργοποίηση του ποικιλόμορφου εδαφικού δυναμικού των περιφερειών, μέσα από μία τοπική αναπτυξιακή προσέγγιση ομάδων κοινοτήτων.
2.3. Βασικοί στόχοι Γενικής Στρατηγικής Ανάπτυξης
(α) Η προγραμματισμένη και λελογισμένη προαγωγή, έλεγχος και υλοποίηση αναπτύξεων, προς επίτευξη της αειφόρου και γενικότερης βιώσιμης ανάπτυξης της Κύπρου και της υπαίθρου, με ιδιαίτερη έμφαση στη διαχείριση των φυσικών πόρων, του περιβάλλοντος και του τοπίου.
(β) Η συγκρότηση και/ή κατά το δυνατό αύξηση του μόνιμου πληθυσμού της υπαίθρου και η ενίσχυση της δημογραφικής σύνθεσης, με πλήρη αξιοποίηση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων κάθε γεωγραφικής περιφέρειας.
(γ) Η επίτευξη της οικονομικής και κοινωνικής εξισορρόπησης και συνοχής μεταξύ περιφερειών και μεταξύ κοινοτήτων με ενίσχυση των ημιορεινών και ορεινών περιφερειών, των απομακρυσμένων από τα αστικά κέντρα περιφερειών και των περιοχών κατά μήκος της γραμμής αντιπαράταξης.
(δ) Η ανάδειξη της συνολικής ελκυστικότητας των αγροτικών περιοχών, με διαφοροποιήσεις των επιμέρους πολιτικών, όπου απαιτείται, ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τα συγκριτικά πλεονεκτήματα κάθε περιφέρειας.
(ε) Η δημιουργία βιώσιμων οικισμών στην ύπαιθρο, με την προσφορά επαρκών ευκαιριών στέγασης, απασχόλησης, εκπαίδευσης και υπηρεσιών, με τη βελτίωση της προσβασιμότητάς τους, την ουσιαστική αναβάθμιση της ποιότητας της ζωής και γενικά με τη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ πόλεων και υπαίθρου.»
Το άρθρο 9 ρυθμίζει τις προϋποθέσεις, υπό τις οποίες δύναται να παραχωρηθεί άδεια οικιστικής μονάδας εκτός ορίου ανάπτυξης, με ειδικότερο το 9(Γ)(β), το οποίο καθορίζει πως «Η Πολεοδομική Αρχή είναι δυνατό να χορηγήσει πολεοδομική άδεια για την ανέγερση μονάδας κατοικίας σε περιοχή άλλη από τις καθορισμένες Περιοχές Ανάπτυξης ή εκτός του καθορισμένου Ορίου Ανάπτυξης, στις ακόλουθες περιπτώσεις και υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις».
Η θέση, όπως αναφέρθηκε, της Εφεσίβλητης, την οποία αποδέχτηκε το Δικαστήριο, ήταν πως έπρεπε να εξεταστεί εξατομικευμένα η αίτησή τους, με εφαρμογή μόνο του ανωτέρω νομοθετικού πλαισίου και υπό τις προϋποθέσεις που αυτό θέτει.
Η αντίθετη άποψη της συνηγόρου των Εφεσειόντων, προβάλλει πως ορθά λήφθηκε η επίδικη απόφαση, αφού:
«Στη βάση των πάγιων επιστημονικών πολεοδομικών κανόνων επιβάλλεται να προκρίνεται καταρχήν η συμπαγής ανάπτυξη των οικισμών, γιατί αυτό αφενός, διευκολύνει την παροχή της ανάλογης προαναφερθείσας υποδομής και αφετέρου, είναι η οικονομικότερη και σωφρονέστερη προσέγγιση από μέρους του κράτους, καθότι η διάσπαρτη ανάπτυξη επιβαρύνει δυσανάλογα όλους τους οικισμούς και τις μικρές ειδικά κοινότητες που οφείλουν να παρέχουν την ανάλογη υποδομή όταν μία τέτοια ανάπτυξη αδειοδοτηθεί, χωρίς να έχουν τα ανάλογα μέσα.»
Με όλο τον σεβασμό προς τη θέση της Εφεσίβλητης, δεν συμμεριζόμαστε την άποψη της ότι οι Εφεσείοντες έσφαλαν κατά την εξέταση της αίτησης, λαμβάνοντας υπόψη τις πρόνοιες της Γενικής Στρατηγικής Ανάπτυξης και όχι μεμονωμένα αυτές του άρθρου 9(Γ)(β). Αντιθέτως, κρίνουμε πως δεν ήταν εύλογα επιτρεπτή η απομονωμένη εφαρμογή του άρθρου 9(Γ)(β). Δυνάμει του άρθρου 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν.90/1972), «η Πολεοδομική Αρχή, για να καταλήξει σε πολεοδομική απόφαση, λαμβάνει υπόψη τις πρόνοιες του εφαρμοστέου, στην περίπτωση, σχεδίου αναπτύξεως, καθώς και οποιοδήποτε άλλο ουσιώδη παράγοντα.»
Ήταν, επομένως, απαραίτητο να ληφθούν υπόψη, τόσο οι στόχοι και η Πολιτική για την Ανάπτυξη της Υπαίθρου, δυνάμει των άρθρων 2.3 και 2.4, και να εξεταστεί, εάν αυτοί εξυπηρετούνται. Και, για να διαπιστωθεί εάν οι στόχοι εξυπηρετούνται, οφείλει η αρμόδια Αρχή να εξετάσει κάθε ουσιώδη παράγοντα, ο οποίος συνηγορεί υπέρ ή εναντίον της χορήγησης της άδειας. Ορθά, ως τέτοιος, εκτιμήθηκε η απόσταση από το όριο ανάπτυξης, όπως παρουσιάζεται στο έντυπο εξέτασης, στον διοικητικό φάκελο, επί του οποίου αναγνωρίζεται ότι η Αίτηση ενέπιπτε στις πολιτικές του άρθρου 9(Γ)(β) και ότι η απόσταση, από μόνη της, δεν αποτελεί τον κρίσιμο παράγοντα για λήψη απόφασης, ωστόσο αποτελούσε παράγοντα, όπως και άλλοι, οι οποίοι διαμόρφωσαν το συμπέρασμα ότι η χορήγηση της άδειας δεν ικανοποιούσε τις πρόνοιες των Παραγράφων 2.3 και 2.4 της Δήλωσης Πολιτικής, η οποία αποτέλεσε το κεντρικό και κύριο σημείο λήψης της αρνητικής απάντησης.
Η πρόνοια του άρθρου 9(Γ)(β) δεν νοείται να εξετάζεται μεμονωμένα από τις υπόλοιπες διατάξεις και στόχους της Δήλωσης Πολιτικής, άλλως πως δεν θα χρησιμοποιούσε ο νομοθέτης την φράση «είναι δυνατό», προσδίδοντας διακριτική ευχέρεια στη διοίκηση να αποφασίζει επί εκάστης αιτήσεως, επί των δικών της ξεχωριστών περιστατικών και δεδομένων. Αλλά θα εναπόθετε στη διοίκηση την υποχρέωση να εκδίδει την άδεια για κάθε αίτηση που υποβαλλόταν για οικιστική μονάδα, όταν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις για το εμβαδόν του ακινήτου και την ύπαρξη παροχής υδατοπρομήθειας κ.α., όπως προνοεί το συγκεκριμένο άρθρο. Οι συγκεκριμένοι στόχοι ενός νομοθετήματος δεν μπορούν να ευοδωθούν εάν αγνοούνται και, εάν η εφαρμογή των επί μέρους διατάξεων, γίνεται χωρίς αυτοί να λαμβάνονται υπόψη. Όπως στην κρινόμενη περίπτωση, όπου σκοπός είναι η επίτευξη της μη διάσπαρτης αλλά συμπαγούς οικιστικής ανάπτυξης.
Αναφορικά με τη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, διαφωτιστικά τα όσα αναφέρει στο σύγγραμμα του ο Π.Δ. Δαγτόγλου, «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο» (5η Έκδοση 2004, σελ. 192 επ.):
«Ο νόμος λοιπόν, πότε δεσμεύει τη διοίκηση πλήρως, υπαγορεύοντας της μία προκαθορισμένη συμπεριφορά, και πότε της παραχωρεί ελευθερία κινήσεως εντός ορισμένων ορίων για να της εξασφαλίσει την ευλυγισία και την προσαρμοστικότητα που είναι απαραίτητες για την ορθή και δίκαιη αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιστάσεων και περιπτώσεων […]
Η πλήρης (εντός των ορίων του Συντάγματος και των νόμων) ελευθερία κινήσεως της διοικήσεως καλείται δ ι α κ ρ ι τ ι κ ή ε υ χ έ ρ ε ι α (ή διακριτική εξουσία) και παραχωρείται από το νόμο με εκφράσεις όπως η διοίκηση «δύναται», «δικαιούται», «επιλέγει», «κρίνει», ενεργεί «κατά την κρίση της» κοκ. Διακριτική ευχέρεια είναι, πρώτα απ’ όλα, η νομική δυνατότητα της διοικήσεως να επιλέγει ανάμεσα σε διάφορες εξίσου νόμιμες λύσεις (Απόφαση για το αν, πότε και πώς).»
Με βάση όσα ανωτέρω καταγράφουμε, κρίνουμε πως δεν χωρούσε πεδίο επέμβασης στην απόφαση των Εφεσειόντων πως η προτεινόμενη ανάπτυξη αντίκειτο στους στόχους της Δήλωσης Πολιτικής. Συνεπώς, ο λόγος έφεσης επιτυγχάνει και η πρωτόδικη κρίση παραμερίζεται.
Η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται, καθώς και η διαταγή για τα έξοδα. Η επίδικη διοικητική πράξη επικυρώνεται, δυνάμει του Άρθρου 146.4(α). Επιδικάζονται, πρωτοδίκως και κατ’ έφεση, έξοδα €4.000 υπέρ των Εφεσειόντων.
Α. Ρ. Λιάτσος, Π.
Δ. Σωκράτους, Δ.
Τ. Καρακάννα, Δ.
/μσ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο