ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΕΦΕΤΕΙΟ
(Εφέσεις Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 28/2024, 29/2024 και 30/2024 (i-justice))
12 Νοεμβρίου, 2025
[ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ Π., ΣΕΡΑΦΕΙΜ, ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
Ε.Δ.Δ. Αρ. 28/2024 (i-justice)
1. ΧΑΣΣΙΑ (ΦΑΡΜΑΚΕΙΟ) ΛΤΔ
2. ΑΝΑΣΤΑΣΙΑ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΟΥ
Εφεσείοντες
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΥΓΕΙΑΣ
Εφεσίβλητης.
--------------------
Ε.Δ.Δ. Αρ. 29/2024 (i-justice)
ΕΛΕΝΗ ΣΤΑΜΑΤΟΓΙΑΝΝΗ
Εφεσείουσα,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΥΓΕΙΑΣ
Εφεσίβλητης.
--------------------
Ε.Δ.Δ. Αρ. 30/2024 (i-justice)
1. ΦΑΡΜΑΚΕΙΑ ΠΑΝΑΓΙΩΤΗ Γ. ΛΟΪΖΟΥ ΛΙΜΙΤΕΔ
2. ΠΑΝΑΓΙΩΤΗ Γ. ΛΟΪΖΟΥ
Εφεσείοντες
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΥΓΕΙΑΣ
Εφεσίβλητης.
Α. Καραμανώλης με Μ. Λοῒζου (κα), για ΚΑΡΑΜΑΝΩΛΗΣ & ΚΑΡΑΜΑΝΩΛΗΣ Δ.Ε.Π.Ε, για τους Εφεσείοντες στην Ε.Δ.Δ. Αρ. 28/2024 i-justice.
Δ. Καρά (κα) με Θ. Παναγιώτου (κα), για ΑΝΤΩΝΗΣ Κ. ΚΑΡΑΣ Δ.Ε.Π.Ε, για την Εφεσείουσα στην Ε.Δ.Δ. Αρ. 29/2024 i-justice.
Ρ. Πασιουρτίδη (κα), για ΑΝΤΗΣ ΤΡΙΑΝΤΑΦΥΛΛΙΔΗΣ & ΥΙΟΙ Δ.Ε.Π.Ε., για τους Εφεσείοντες στην Ε.Δ.Δ. Αρ. 30/2024 i-justice.
Δ. Εργατούδη (κα), για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για Εφεσίβλητη.
-------------------------
ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από την υποφαινόμενη.
--------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΕYΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π.: Το πρωτόδικο Δικαστήριο με απόφαση του στις Προσφυγές Αρ. 1159/2022 κ.ά. (i-juctice) ημερομηνίας 18/9/2024 απέρριψε ως απαράδεκτες τις προσφυγές των Εφεσειόντων αποδεχόμενο την προδικαστική ένσταση της Εφεσίβλητης ότι το προσβαλλόμενο διάταγμα του Υπουργού Υγείας, το περιεχόμενο του οποίου παρατίθεται κατωτέρω, αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη.
Τα πραγματικά γεγονότα της περίπτωσης είναι σε συντομία τα ακόλουθα:
Στις 3/6/2022 δημοσιεύτηκε στο Παράρτημα Τρίτο, Μέρος Ι, στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας το περί Ρυθμίσεως των Ωραρίων Λειτουργίας των Φαρμακείων και Συναφών Θεμάτων Διάταγμα του 2022 (εφεξής «Κ.Δ.Π. 210/2022»), το οποίο εκδόθηκε από τον Υπουργό Υγείας σύμφωνα με τις εξουσίες που χορηγούνται σ’ αυτόν δυνάμει των διατάξεων του Άρθρου 43Α του περί Φαρμακευτικής και Δηλητηρίων Νόμου (Κεφ. 254).
Στην ΚΔΠ 210/2022 προβλέπεται ότι αυτή «εφαρμόζεται για τα φαρμακεία που βρίσκονται εντός των γεωγραφικών ορίων των Δήμων της Δημοκρατίας που καθορίζονται στο Παράρτημα Ι» (παραγράφος 3(1) και «δεν εφαρμόζεται σε φαρμακεία που λειτουργούν εποχιακά.» (παράγραφος 3(2)). Στην παράγραφο 4 του διατάγματος αναφέρεται ότι «Κάθε φαρμακείο τηρεί το γενικό ημερήσιο ωράριο λειτουργίας το οποίο παρατίθεται στο Παράρτημα ΙΙ» και στην παράγραφο 5, ότι «Κάθε φαρμακείο παραμένει κλειστό κάθε έτος κατά τις αργίες οι οποίες παρατίθενται στο Παράρτημα ΙΙΙ». Στο Παράρτημα Ι καθορίζονται οι συγκεκριμένοι Δήμοι στα δημοτικά όρια των οποίων εφαρμόζεται η ΚΔΠ 210/2022 αναφορικά με τα φαρμακεία και στο Παράρτημα ΙΙ το γενικό ημερήσιο ωράριο λειτουργίας των φαρμακείων κατά τη χειμερινή και θερινή περίοδο αντίστοιχα. Στο Παράρτημα ΙΙΙ ορίζονται οι αργίες των φαρμακείων.
Έκαστο επίδικο φαρμακείο βρίσκεται εντός των δημοτικών ορίων κάποιου εκ των Δήμων που ορίζονται στο Παράρτημα Ι της ΚΔΠ 210/2022 . Μέσω των προσφυγών τους, οι Εφεσείοντες είχαν αιτηθεί την ακύρωση της Κ.Δ.Π. 210/2022 με την οποία επεβλήθη ως ωράριο λειτουργίας το υποχρεωτικό κλείσιμο των φαρμακείων τους κατά τη διάρκεια καθορισμένων ωρών. Το πρωτόδικο Δικαστήριο με παραπομπή σε σχετική βιβλιογραφία και νομολογία επί του ζητήματος, με προεξάρχουσα την απόφαση στη Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 751 καθώς επίσης και τις μεταγενέστερες που την επικαλέστηκαν -μεταξύ άλλων ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ν. ΧΑΛΛΟΥΜΙΣ ΠΟΑ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ ΓΑΛΑΚΤΟΣ ΛΤΔ κ.ά., Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 103/2013, ημερομηνίας 04/07/2022- καθώς επίσης και στην απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου (υπό μονομελή σύνθεση) στη Γενική Συνομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών Καταστηματαρχών (Γ.Σ.Π.Ο.Β.Ε.Κ.) και Κυπριακή Δημοκρατία κ.ά., Συνεκδ. Υποθέσεις Αρ. 5869/2023 κ.ά., ημερομηνίας 16/03/2016, στην οποία μνημονεύεται μεταξύ άλλων και η απόφαση στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 250 κατέληξε ως ακολούθως:
«Θεωρώ ότι και η πιο πάνω απόφαση καθοδηγεί ευθέως στην παρούσα όχι μόνο ως προς τη μεθοδολογία εύρεσης της φύσης της πράξης αλλά και, εφόσον αυτή είναι κανονιστικής φύσεως, ως προς τις δυνατότητες αμφισβήτησής της, ήτοι παρεμπιπτόντως στα πλαίσια προσβολής ατομικής διοικητικής πράξης εκδοθείσας κατ' εφαρμογή αυτής ή ποινικής δίκης για παράβασή της ή αστικής δίκης όταν είναι ουσιώδης για την εκδίκασή της.
Ως εκ των ανωτέρω καταλήγω ότι ο δεσμευτικός λόγος της Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου, καλύπτει ευθέως την παρούσα περίπτωση. Η προσβαλλόμενη ρύθμιση (ωράριο), ήτοι οι πρόνοιες των παραγράφων 3-5 της ΚΔΠ 210/2022 και τα σχετικά Παραρτήματα I-IIΙ αυτής, είναι κανονιστικής φύσεως και άρα η προδικαστική ένσταση των Καθ' ων η αίτηση γίνεται δεκτή.»
Η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου βάλλεται από τους Εφεσείοντες ως κατωτέρω:
Οι Εφεσείοντες στην Έφεση Αρ. 28/2024 προβάλλουν ότι εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο κατέληξε ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι κανονιστικής φύσης και όχι ατομική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου (Λόγος Έφεσης Αρ. 1) αποστερώντας τους να ακουστούν επί της ουσίας της Αίτησης τους σε σχέση με το προσβαλλόμενο διάταγμα το οποίο παραβιάζει τα συνταγματικά τους δικαιώματα (Άρθρα 25 και 28 του Συντάγματος) και το Άρθρο 43Α του σχετικού Νόμου (Λόγος Έφεσης Αρ. 2). Ισχυρίζονται επίσης, ότι εσφαλμένα δεν έλαβε υπόψη του το πρωτόδικο Δικαστήριο την αλλαγή που επήλθε με την νέα τοπική αυτοδιοίκηση με τη σύσταση των Δήμων και τον καθορισμό δημοτικών διαμερισμάτων (Λόγος Έφεσης Αρ. 3).
Η Εφεσείουσα στην Έφεση Αρ. 29/2024 προβάλλει ότι εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο έκανε δεκτή την προδικαστική ένσταση της Εφεσίβλητης ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου (Λόγος Έφεσης Αρ. 1) και ως εκ τούτου παρέλειψε να εξετάσει ότι πριν από την έκδοση του επίδικου διατάγματος η Εφεσίβλητη δεν διαβουλεύτηκε με τον Παγκύπριο Φαρμακευτικό Σύλλογο και το Συμβούλιο Φαρμακευτικής (Λόγος Έφεσης Αρ. 2). Παρέλειψε επίσης το πρωτόδικο Δικαστήριο να εξετάσει και διαπιστώσει ότι παραβιάζεται το Άρθρο 28 του Συντάγματος (Λόγος Έφεσης Αρ. 3) και ότι το επίδικο διάταγμα εξεδόθη καθ’ υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας (Λόγος Έφεσης Αρ. 4) και κατά παράβαση της αρχής της δίκαιης δίκης (Λόγος Έφεσης Αρ. 5).
Οι Εφεσείοντες στην Έφεση Αρ. 30/2024 προβάλλουν ως εσφαλμένο το εύρημα του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η ΚΔΠ 210/2022 είναι κανονιστικής φύσεως (Λόγος Έφεσης Αρ. 1) και ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί σχετική η παραπομπή των Εφεσειόντων στην Αναφορά Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ.1) (2015) 3 Α.Α.Δ. 622 (Λόγος Έφεσης Αρ.2). Οι Εφεσίβλητοι βάλλουν επίσης κατά των επιμέρους ευρημάτων του πρωτόδικου Δικαστηρίου, τα οποία συναποτελούν τη τελική του κρίση περί της κανονιστικής φύσεως του επίδικου διατάγματος (Λόγοι Έφεσης Αρ. 3, 4 και 5).
Έχουμε εξετάσει τα όσα προβάλλονται από τους ευπαιδεύτους συνήγορους όλων των πλευρών, οι οποίοι ανέπτυξαν τις θέσεις τους τόσο στα περιγράμματα αγορεύσεων τους όσο και προφορικά κατά την ενώπιον μας ακρόαση της υπόθεσης.
Αναδεικνύεται ως επίμαχο ζήτημα η αποδοχή από το πρωτόδικο Δικαστήριο της προδικαστικής ένστασης της Εφεσίβλητης περί της κανονιστικής φύσης της προσβαλλόμενης πράξης και κατ’ επέκταση της μη δυνατότητας απευθείας προσβολής της με προσφυγή, ως πράξης με νομοθετικό περιεχόμενο. Υπενθυμίζεται ότι σύμφωνα με πάγια νομολογία, δεν είναι επιτρεπτή η προσβολή μέσω της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας πράξεων κανονιστικής νομοθετικής φύσεως (βλ. Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 CLR14). (Αυτό απαντά και στις θέσεις των Εφεσειόντων στην Έφεση Αρ. 28/2024 που αναπτύσσονται στο εισαγωγικό μέρος του περιγράμματος αγόρευσης τους).
To πρωτόδικο Δικαστήριο, όπως έχει αναφερθεί, αποδεχόμενο την πιο πάνω προδικαστική ένσταση της Εφεσίβλητης καθοδηγήθηκε από σχετική νομολογία η οποία θα τύχει σχολιασμού κατωτέρω. Σχολιασμού θα τύχουν και μεταγενέστερες αποφάσεις του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου.
Στη Σύνδεσμος Υπεραγορών Κύπρου (ανωτέρω), αντικείμενο της προσφυγής ήταν η γνωστοποίηση του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων που προνοούσε ότι κατά συγκεκριμένη χρονική περίοδο όλα τα καταστήματα που βρίσκονται σε συγκεκριμένη περιοχή της Λεμεσού μπορούσαν, για την εξυπηρέτηση των τουριστικών αναγκών, να παραμένουν ανοικτά σε συγκεκριμένες ώρες. Το Δικαστήριο έκρινε ότι τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει η εννοιολογική και αφηρημένη γενικότητα και ο εντοπισμός της πράξης επί ορισμένων ατόμων δεν μεταβάλλει τον χαρακτήρα της εφόσον είναι τυχαίος και διατηρεί τη δυνατότητα εφαρμογής της σε άλλα άτομα που πληρούν τις κατάλληλες προϋποθέσεις. Λέχθηκε επίσης ότι, ούτε ο κατά τόπο ούτε ο κατά χρόνο περιορισμός της εφαρμογής της αίρει τον χαρακτήρα της. Μεταφέρεται σχετικό απόσπασμα από την απόφαση:
«Η διάκριση μεταξύ της κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου και της εκτελεστής διοικητικής πράξης δεν είναι πάντοτε εύκολη. Όπως παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Έκδοση 1951, σελ. 104, το κριτήριο της διαστολής μεταξύ κανονιστικών και ατομικών πράξεων είναι ουσιαστικό και γι' αυτό και δυσκαθόριστο. Αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται διά μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.
Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ' όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ' όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές (Kanika Hotels Ltd και άλλοι v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169). Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη, δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντάς τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση (βλέπε Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).
H απόφαση του πρωτόδικου δικαστηρίου είναι ορθή. Η προσβαλλόμενη πράξη έχει κανονιστικό χαρακτήρα και δημιουργεί κανόνες δικαίου με γενική και καθολική εφαρμογή μέσα στην περιοχή που καθορίστηκε. Εφαρμόζεται γενικά στα καταστήματα που υπάρχουν στην περιοχή, αλλά και σε αυτά που θα δημιουργηθούν κατά τη διάρκεια της ισχύος της πράξης.
Είχα στο παρελθόν προσωπικά εκφράσει την αντίθετη άποψη (Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 334/97, ημερ. 11.9.1998). Έχοντας επανεξετάσει τα προβληθέντα επιχειρήματα αισθάνομαι ότι θα πρέπει να μεταβάλω την προηγούμενή μου αντιμετώπιση. Τα χρονικά και τοπικά όρια που τίθενται με τη Γνωστοποίηση δεν είναι αρκετά για να την εξειδικεύσουν. Η Γνωστοποίηση τυγχάνει εφαρμογής σε αόριστο αριθμό περιπτώσεων, αφού δεν μπορεί να αποκλειστεί η ίδρυση νέων καταστημάτων στην ειρημένη περιοχή κατά τη διάρκεια της ισχύος της. Εξεταζόμενη από αυτή την οπτική γωνία φαίνεται ότι η κατάσταση που δημιουργεί είναι γενική, απρόσωπη και αντικειμενική, αφού το αντικείμενο της εφαρμογής της δεν μπορεί να εξατομικευθεί.»
Στη ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ν. ΧΑΛΛΟΥΜΙΣ ΠΟΑ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ ΓΑΛΑΚΤΟΣ Λτδ κ.ά. (ανωτέρω), με κανονιστική διοικητική πράξη (Κ.Δ.Π.) ορίστηκε από τον αρμόδιο Υπουργό η ελάχιστη αναλογία αιγινού ή πρόβειου γάλακτος για την παρασκευή χαλλουμιού για συγκεκριμένη χρονική περίοδο ισχύος της Κ.Δ.Π. Η πρωτόδικη απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου (υπό μονομελή σύνθεση) με την οποία είχε απορριφθεί προδικαστική ένσταση περί μη εκτελεστότητας της Κ.Δ.Π. ανατράπηκε κατ’ έφεση. Το Ανώτατο Δικαστήριο αφού αναφέρθηκε στην πάγια νομολογία για το ανεπίτρεπτο της απευθείας προσβολής των κανονιστικών πράξεων που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο, κατέληξε ότι η Κ.Δ.Π. κάλυπτε όλα τα χαρακτηριστικά κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου, κατ’ αναλογία των κριθέντων στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ (ανωτέρω). Στην ίδια απόφαση μνημονεύθηκε η απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου (υπό μονομελή σύνθεση) στη Γενική Συνομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών Καταστηματαρχών (ανωτέρω) ως αναδεικνύουσα τη δυνατότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου του κύρους μιας κανονιστικής πράξης. Μεταφέρεται σχετικό απόσπασμα από την απόφαση Χαλλούμις (ανωτέρω):
«Όπως έχει κατ΄ επανάληψη νομολογηθεί, το ΄Αρθρο 146.1 του Συντάγματος «.. περιορίζει τη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην αναθεώρηση πράξεων που ανάγονται στην εκτελεστική ή διοικητική εξουσία του κράτους.» (G.C. School of Careers Ltd κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 ΑΑΔ 170). Οι κανονιστικές πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, ήτοι οι πράξεις οι οποίες θεσμοθετούν κανόνες δικαίου, δεν μπορούν να προσβληθούν ευθέως ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Μπορεί όμως, παρεμπιπτόντως, να εξεταστεί το κύρος μιας κανονιστικής πράξης από το Ανώτατο Δικαστήριο «. κατά την εξέταση μιας προσφυγής η οποία στρέφεται εναντίον ατομικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογήν της κανονιστικής.» (Γενική Ομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών ν. Δημοκρατίας, Προσφ. Αρ. 5869/2013 κ.ά., ημερ. 16.3.2016).
Συνιστά σταθερή γραμμή της νομολογίας μας ότι το κριτήριο κατά πόσο μια πράξη είναι διοικητική ή όχι, δεν είναι μόνο τυπικό, δεν εξαρτάται δηλαδή μόνο από τη φύση του οργάνου που προβαίνει στην πράξη «. είναι κυρίως ουσιαστικό· δηλαδή πρέπει και το περιεχόμενο της πράξης να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας με προσφυγή κανονιστικές πράξεις της διοίκησης που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο (δέστε Παπαφιλίππου v. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82). H κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στη κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη την δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).» (Kanika Hotels κ.ά. ν. Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λεμεσού - Αμαθούντας (1996) 3 ΑΑΔ 169).
Εφαρμόζοντας τις πιο πάνω αρχές στην υπό κρίση περίπτωση, είναι η κατάληξή μας ότι η ΚΔΠ 312/2012 καλύπτει όλα τα χαρακτηριστικά κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Κατ΄ αναλογία με τα κριθέντα στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 ΑΑΔ 250, είναι γενικού και απρόσωπου χαρακτήρα, κατά τρόπο που παρέχεται η δυνατότητα εφαρμογής της σε αόριστο αριθμό προσώπων και σε μελλοντικές περιπτώσεις, οι οποίες εμπίπτουν στις προϋποθέσεις που θέτει η ίδια η πράξη.
Τα δεδομένα της ενώπιόν μας υπόθεσης ευθυγραμμίζονται και με τα όσα καταγράφηκαν στην Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 751, με αναφορά στα όσα παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο σύγγραμμά του «Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων», έκδοση 1951, σελ. 104: «[…]».
Είναι στη βάση της υπό συζήτηση πράξης και του εκδοθέντος Διατάγματος που είχαν επιβληθεί τα επίδικα πρόστιμα. Με συμβολή όμως των Εφεσιβλήτων, η οποία συνίστατο στη μη τήρηση των ποσοστών ελάχιστης αναλογίας αιγινού και πρόβειου γάλακτος, κατά παράβαση των προβλεπομένων στην εν λόγω κανονιστική πράξη. Υπό τις συνθήκες αυτές, η επιβολή προστίμου επιβεβαίωνε τον κανονιστικό χαρακτήρα της πράξης και παρείχε τη δυνατότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου του κύρους της, μέσω προσφυγής, προσβάλλουσας το επιβληθέν πρόστιμο, το οποίο εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογήν της.».
Στο σημείο αυτό αξίζει να αναφερθεί ότι, στη Γενική Συνομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών Καταστηματαρχών (ανωτέρω) λέχθηκε ότι το κύρος μιας κανονιστικής πράξης μπορεί να εξεταστεί παρεμπιπτόντως και από τα ποινικά Δικαστήρια, όταν εκδικάζεται υπόθεση για παράβαση των διατάξεων ενός κανονισμού καθώς επίσης και από τα πολιτικά Δικαστήρια, σε περίπτωση όπου το ζήτημα είναι ουσιώδες για την εκδίκαση της υπόθεσης. Μεταφέρεται το σχετικό απόσπασμα:
«Οι κανονιστικές πράξεις νομοθετικού περιεχομένου δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου επειδή δεν τηρούν τις προϋποθέσεις του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Μπορεί, όμως, παρεμπιπτόντως να εξεταστεί το κύρος μιας κανονιστικής πράξης από το Ανώτατο Δικαστήριο κατά την εξέταση μιας προσφυγής η οποία στρέφεται εναντίον ατομικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογή της κανονιστικής. Επίσης, μπορεί να εξεταστεί παρεμπιπτόντως και από τα ποινικά Δικαστήρια όταν εκδικάζεται υπόθεση για παράβαση των διατάξεων ενός κανονισμού και προβάλλεται ότι ο κανονισμός αυτός είναι ultra vires ή ότι είναι αντισυνταγματικός. Το ίδιο συμβαίνει και σε υποθέσεις πολιτικών Δικαστηρίων σε περιπτώσεις όπου το ζήτημα της εγκυρότητας μίας κανονιστικής πράξης είναι ουσιώδες για την εκδίκαση της υπόθεσης.».
Επί του ίδιου ζητήματος ακολούθησε η απόφαση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου στην Ελένη Φακοντή ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 147/18, ημερομηνίας 07/06/2024.
Η περίπτωση αφορούσε διάταγμα του αρμόδιου Υπουργού εκδοθέν με βάση το Άρθρο 3 των περί Προστασίας των Λουομένων εν τη Θαλάσση Νόμων του 1968 (Ν. 72/1968), με το οποίο κήρυσσε περιοχές σε όλες τις επαρχίες αποκλειστικά ως περιοχές των λουόμενων για συγκεκριμένη χρονική περίοδο και σε συγκεκριμένη ώρα κάθε ημέρα. Η Εφεσείουσα, στην οποία ανήκε κτήμα σε περιοχή της επαρχίας Πάφου, επηρεάστηκε από το διάταγμα και προσέφυγε. Πρωτοδίκως είχαν υιοθετηθεί τα αποφασισθέντα από το Ανώτατο Δικαστήριο (υπό μονομελή σύνθεση) στη Χαμάλης ν. Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 612, στην οποία κρίθηκε ως κανονιστική πράξη διάταγμα εκδοθέν με βάση το πιο πάνω Άρθρο του Νόμου.
Κατ’ έφεση έγινε επίκληση των αποφασισθέντων στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ (ανωτέρω) σε σχέση με την εννοιολογική γενικότητα της κανονιστικής πράξης, χαρακτηριστικό γνώρισμα το οποίο τη διακρίνει από την ατομική καθώς επίσης και στη Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά (ανωτέρω), σύμφωνα με την οποία ούτε ο κατά τόπο ούτε και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει τον χαρακτήρα της. Το Δικαστήριο, αφού αναφέρθηκε στις γενικές ατομικές πράξεις οι οποίες αφορούν σε πληθώρα ατομικών διοικητικών πράξεων που συσσωρεύονται υπό την ίδια γενική διοικητική απόφαση, χωρίς να αποβάλλουν τον χαρακτήρα τους ως ατομικές διοικητικές πράξεις υποκείμενες σε προσφυγή με βάση το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος, κατέληξε ότι η περίπτωση αφορούσε κανονιστική πράξη ως θέτουσα γενικό και απρόσωπο κανόνα δικαίου, ο οποίος απευθύνεται προς πάντας, θέτοντας περιορισμό, κάτι το οποίο διαφοροποιούσε την περίπτωση από την Ανθή Δημητριάδη ν. Υπουργικό Συμβούλιο (1996) 3 Α.Α.Δ. 85 που αφορούσε διάταγμα για τον ορισμό πολεοδομικών ζωνών.
Της πιο πάνω απόφασης ακολούθησε η απόφαση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου στην Α/φοι Φιλίππου Ενεργειακή Λτδ κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Έφεση κατά απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου αρ. 17/2020 κ.ά., ημερομηνίας 21/1/2025. Αφορούσε σχέδιο χορηγιών για ενθάρρυνση της ηλεκτροπαραγωγής από άλλα συστήματα, του οποίου η αρχική διατίμηση της παραγόμενης ηλεκτρικής ενέργειας και η τιμή της επιδότησης τροποποιήθηκαν με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, την οποία οι αιτητές προσέβαλαν.
Πρωτοδίκως είχε γίνει αποδεκτή προδικαστική ένσταση περί μη εκτελεστότητας της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, διαπίστωση η οποία κατ’ έφεση επικυρώθηκε. Κρίθηκε ότι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν παρήγαγε άμεσα δεσμευτικά αποτελέσματα για τον κάθε Εφεσείοντα ξεχωριστά, αλλά δημιουργούσε γενικές καταστάσεις διατηρώντας ταυτόχρονα τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη.
Μεταφέρεται το σχετικό απόσπασμα από την απόφαση:
«Στην προκείμενη περίπτωση, η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν παρήγε άμεσα δεσμευτικά αποτελέσματα για τον κάθε Εφεσείοντα ξεχωριστά. Δημιουργούσε, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές, σε αντίθεση με την ατομική διοικητική πράξη, η οποία δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις, εξατομικεύοντας έναν κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Το νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης, εδώ της προσβαλλόμενης απόφασης, δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη (Kanika Hotel κ.α. v. Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169).
Έθετε έναν γενικό κανόνα, απευθυνόταν και, ταυτόχρονα, ενημέρωνε, τους διοικούμενους, για την τιμή επιδότησης και θα ακολουθούσε, όπως και ακολούθησε, εξέταση της κάθε αίτησης ξεχωριστά, με συγκεκριμένη απάντηση, και αφού οι Εφεσείοντες συμπλήρωσαν ειδικές έντυπες δηλώσεις. Εκείνη ήταν η εκτελεστή ατομική πράξη, η οποία παρήγε άμεσα, υποκειμενικά, βλαπτικά, για τα συμφέροντα των Εφεσειόντων, αποτελέσματα και εκείνη θα ήταν δεκτική προσφυγής, στα πλαίσια της οποίας μπορούσε να εξεταστεί η νομιμότητα της προσβαλλόμενης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου.»
Τέλος αναφορά γίνεται στην απόφαση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου στην Κυπριακή Δημοκρατία μέσω Συμβουλίου Λιμενεργασίας Λεμεσού ν. Παντελή Παντελή κ.ά., Έφεση κατά απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου αρ. 132/2020, ημερομηνίας 20/05/25, στην οποία το Συμβούλιο Λιμενεργασίας Λεμεσού το οποίο είχε συσταθεί μετά από έκδοση σχετικού διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου δυνάμει των προνοιών του σχετικού Νόμου, είχε εκδώσει απόφαση σύμφωνα με την οποία, οι προσληφθέντες ως Σημειωτές στο Λιμάνι Λεμεσού το 2008 και εγγεγραμμένοι στο σχετικό μητρώο του Τμήματος Εργασίας υποχρεούντο πλέον να καταχωρούν στο ηλεκτρονικό σύστημα συγκεκριμένες καταχωρήσεις, κάτι το οποίο, κατά τους ίδιους, δεν ενέπιπτε στα προβλεπόμενα στο Σχέδιο Υπηρεσίας καθήκοντά τους, γι’ αυτό και αντέδρασαν.
Με παραπομπή σε σχετική νομολογία επικυρώθηκε η πρωτόδικη κρίση, ότι η εκεί επίδικη πράξη συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη, ως ακολούθως:
«Είναι σαφές, από τα ανωτέρω εκτεθέντα, πως η επίδικη πράξη δεν μπορεί να ενταχθεί στις κανονιστικές πράξεις. Δεν παράγει κανόνα δικαίου - διαμορφώθηκε από το Συμβούλιο και όχι από κρατικό όργανο κατ' εξουσιοδότηση νόμου - όχι για να νομοθετήσει, αλλά για να ρυθμίσει συγκεκριμένη κατάσταση πραγμάτων, με συγκεκριμένη διαφορά, και παρά τη γενικότητά της, συγκεκριμένους εργαζόμενους.
Η εξουσία, υπό την οποία περιβάλλεται το συγκεκριμένο συμβούλιο, δεν αποβλέπει στη θεσμοθέτηση αρχών δικαίου - εξάλλου δεν έχει τέτοια εξουσία, όπως έχουν το Υπουργικό Συμβούλιο και άλλοι κρατικοί φορείς - αλλά στον καθορισμό όρων, τρόπου εργασίας και αμοιβής των Σημειωτών, δηλαδή, συγκεκριμένων και εκ των προτέρων γνωστών προσώπων.
Συνεπώς, όπως αναφέρει και το πρωτόδικο Δικαστήριο, παραδεκτώς προσβλήθηκε από τους Εφεσίβλητους η επίδικη πράξη, έστω και αν δεν απευθύνεται σε αυτούς ονομαστικά, δοθέντος ότι, με αυτήν, οι ίδιοι συγκεκριμένα υπάγονται στον κανόνα της υποχρέωσης ελέγχου των σφραγίδων και της συνακόλουθης ευθύνης έναντι του Τμήματος Τελωνείων.»
Έχοντας παραθέσει τη σχετική νομολογία επί του ζητήματος, παλαιότερη και πρόσφατη, αυτό που επιβεβαιώνεται είναι ότι το κριτήριο για τον προσδιορισμό της φύσης της πράξης, απόφασης ή παράλειψης είναι ουσιαστικό, αναγόμενο στα ουσιώδη χαρακτηριστικά της πράξης και όχι τυπικό, ανάλογα με το έμβλημα που την περιβάλλει. Είναι δε πολλές φορές δυσεφάρμοστη η διάκριση μεταξύ γενικού και αφηρημένου κανόνα δικαίου που χαρακτηρίζει την κανονιστική πράξη και της ατομικής διοικητικής πράξης η οποία χαρακτηρίζεται ειδική και συγκεκριμένη. Ο προσδιορισμός γίνεται δε ακόμα πιο δυσχερής στην περίπτωση των γενικών ατομικών πράξεων, ήτοι πράξεων ατομικού μεν περιεχομένου, αλλά γενικής εφαρμογής.
Ένα από τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της κανονιστικής πράξης, σύμφωνα με τη νομολογία, είναι ότι το νομικό περιεχόμενο της δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη (βλ. Kanika Hotel ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντος (1996) 3 Α.Α.Δ. 169, Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω)). Επίσης, ούτε ο κατά τόπο χρονικός περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει τον χαρακτήρα της. Είναι στη βάση των πιο πάνω νομολογιακών αρχών και με τα δικά της δεδομένα που κρίνεται η κάθε περίπτωση.
Εν προκειμένω, το προσβαλλόμενο διάταγμα έθετε ένα γενικό κανόνα που αφορούσε τα φαρμακεία που βρίσκονται εντός των δημοτικών ορίων των Δήμων που ορίζονται στο επίδικο διάταγμα. Διατηρεί δε τη δυνατότητα εφαρμογής του και σε μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που θέτει η πράξη, ήτοι σε νέα φαρμακεία που θα δημιουργηθούν εντός των δημοτικών ορίων των συγκεκριμένων Δήμων. Είναι δε με τη συμβολή των Εφεσειόντων η οποία θα συνίσταται στη μη τήρηση του καθορισθέντος στο διάταγμα ωραρίου που θα ακολουθήσει μια άλλη ενέργεια της διοίκησης, εν προκειμένω η επιβολή προστίμου ως προβλέπεται στη σχετική νομοθεσία. Αυτή η ενέργεια είναι που θα πλήξει ευθέως τους Εφεσείοντες.
Υπενθυμίζεται ότι σύμφωνα με τη νομολογία (ανωτέρω), το κύρος μιας κανονιστικής πράξης μπορεί να εξεταστεί παρεμπιπτόντως όχι μόνο κατά την εξέταση μιας προσφυγής η οποία στρέφεται εναντίον ατομικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή της κανονιστικής, αλλά και από τα ποινικά Δικαστήρια, καθώς και τα πολιτικά υπό τις προϋποθέσεις που απαιτούνται.
Ούτε διαφοροποιεί την κατάσταση η επίκληση από τους Εφεσείοντες των νομολογηθέντων στην Αναφορά Αρ. 1/2015 (ανωτέρω). Το πρωτόδικο Δικαστήριο σχολίασε την πιο πάνω απόφαση και κατέληξε ως ακολούθως:
Εδώ σημειώνω ότι η παραπομπή εκ μέρους τινών εκ των Αιτητών στην Αναφορά 1/2015 Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (2015) 3 ΑΑΔ 622, όπου εξετάστηκε η συνταγματικότητα του περί Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Ωρών Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους (Τροποποιητικού) (Αρ. 4) Νόμου του 2015, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως σχετική με τα εδώ κρινόμενα. Εκεί κρίθηκε, ότι το ωράριο των καταστημάτων που αφορούσε και προέβλεπε ο εν λόγω νόμος δεν μπορούσε να ρυθμιστεί με τον εκεί κρινόμενο νόμο αλλά ανήκε στη εκτελεστική εξουσία (διοίκηση) με αποτέλεσμα να θεωρηθεί ότι παραβιάζεται η διάκριση των εξουσιών με τη διά νόμου ρύθμισή του. Δεν κατέστη όμως ως επίδικη η διάκριση μεταξύ κανονιστικής ή ατομικής φύσεως πράξης. Κρινόταν άλλωστε νόμος και όχι πράξη της διοίκησης ενώ στην παρούσα δεν αμφισβητείται ότι επίδικη είναι μια πράξη της διοίκησης.
Συμφωνούμε με την πιο πάνω διαπίστωση του πρωτόδικου Δικαστηρίου. Εν προκειμένω η ρύθμιση του ωραρίου λειτουργίας των φαρμακείων έγινε μέσω της έκδοσης διατάγματος του Υπουργού Υγείας, οργάνου δηλαδή που ανήκει στην εκτελεστική εξουσία και όχι στη νομοθετική.
Συνεπώς, υπό το φως των ανωτέρω, κρίνουμε ότι το επίδικο διάταγμα αποτελεί κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου το οποίο δεν μπορεί να προσβληθεί απευθείας με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος.
Για τους πιο πάνω λόγους οι Εφέσεις αποτυγχάνουν και απορρίπτονται. Επιδικάζονται €3000 ως κατ’ έφεση έξοδα εναντίον των Εφεσειόντων (σε κάθε Έφεση ξεχωριστά) και υπέρ της Εφεσίβλητης.
Α. ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π.
Γ. ΣΕΡΑΦΕΙΜ, Δ.
Δ. ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο