ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΕΦΕΤΕΙΟ
19 Μαΐου, 2026
[ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π., ΣΕΡΑΦΕΙΜ, ΠΙΚΗΣ, Δ/ΣΤΕΣ]
(Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 153/2020)
1. ΚΩΝΣΤΑΝΤΗΣ ΚΑΝΤΟΥΝΑΣ
2. ΜΑΡΙΝΑ ΚΑΝΤΟΥΝΑ
Εφεσείοντες
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
Εφεσίβλητης,
-------------------
(Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 84/2022)
1. ΚΩΝΣΤΑΝΤΗΣ ΚΑΝΤΟΥΝΑΣ
2. ΜΑΡΙΝΑ ΚΑΝΤΟΥΝΑ
Εφεσείοντες,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
Εφεσίβλητης.
-------------------
Κ. Καντούνας, δικηγόρος για ΚΩΝΣΤΑΝΤΗΣ ΚΑΝΤΟΥΝΑΣ Δ.Ε.Π.Ε. και για Α.Κ. Λυκούργου (κα), δικηγόροι για τους Εφεσείοντες.
Θ. Πιπερή (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, δικηγόρο για την Εφεσίβλητη.
Α. Παπαμιχαήλ και Σ. Παφίτης, δικηγόροι για ΑΙΜΙΛΙΑΝΙΔΗΣ, ΚΑΤΣΑΡΟΣ & ΣΥΝΕΡΓΑΤΕΣ Δ.Ε.Π.Ε., δικηγόροι για Ενδιαφερόμενο Μέρος Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου.
Μ. Χριστοφή (κα), δικηγόρος για ΗΛΙΑΣ ΝΕΟΚΛΕΟΥΣ Δ.Ε.Π.Ε., δικηγόροι για Ενδιαφερόμενο Μέρος MAHEMA LTD.
Μ. Κωνσταντή (κα), για ΜΙΧΑΛΗΣ ΚΥΡΙΑΚΙΔΗΣ Δ.Ε.Π.Ε., δικηγόροι για Ενδιαφερόμενο Μέρος Δήμο Αγία Νάπας.
--------------------
ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Σεραφείμ, Δ.:
---------------------
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΣΕΡΑΦΕΙΜ., Δ.: Η Έφεση Αρ. 153/2020 ασκήθηκε από τους Εφεσείοντες εναντίον (απορριπτικής) ενδιάμεσης απόφασης του Διοικητικού Δικαστηρίου ημερομηνίας 21.9.2020 (εφεξής η «ενδιάμεση απόφαση») επί αίτησης τροποποίησης ημερομηνίας 28.11.2019 της Προσφυγής Αρ. 1/2016 (εφεξής η «Προσφυγή»).
Η Έφεση Αρ. 84/2022 ασκήθηκε από τους Εφεσείοντες εναντίον της απόφασης του Διοικητικού Δικαστηρίου ημερομηνίας 3.5.2022 (εφεξής η «απόφαση»), με την οποία απορρίφθηκε η Προσφυγή ως απαράδεκτη, αφού κρίθηκε ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου.
Ενόψει του γεγονότος ότι οι πιο πάνω Εφέσεις στρέφονται εναντίον αποφάσεων (ενδιάμεσης και τελικής) που εκδόθηκαν στο πλαίσιο εκδίκασης της ίδιας Προσφυγής, διατάχθηκε η συνεκδίκαση τους.
Σημειώνεται ότι η Προσφυγή συνεκδικαζόταν με αριθμό άλλων προσφυγών των Εφεσειόντων και, συγκεκριμένα, με τις Προσφυγές υπ’ Αρ. 2/16, 3/16, 525/17, 975/18 και 161/19, για τις οποίες, εν τω μεταξύ, εκδόθηκε (απορριπτική) απόφαση ημερομηνίας 26.1.2023 και η οποία επίσης τελεί υπό Έφεση.
Με την Έφεση Αρ. 153/2020 βάλλεται η ενδιάμεση απόφαση με εφτά λόγους Έφεσης (από το περίγραμμα αγόρευσης των Εφεσειόντων προκύπτει να προωθήθηκαν έξι εξ αυτών).
Με την Έφεση Αρ. 84/2022 προσβάλλεται η απόφαση για τρεις λόγους Έφεσης.
Με δεδομένο ότι, οι λόγοι Εφέσεως στην Έφεση Αρ. 84/2022 περιστρέφονται και αμφισβητούν την ορθότητα της κρίσης του πρωτόδικου Δικαστηρίου σε σχέση με το μη παραδεκτό της Προσφυγής λόγω έλλειψης δικαιοδοσίας, είναι πρόδηλο ότι προέχει η εξέταση της Έφεσης Αρ. 84/2022, αφού, στην περίπτωση επιβεβαίωσης της εν λόγω πρωτόδικης κρίσης και απόρριψης της Έφεσης Αρ. 84/2022, επηρεάζεται ευθέως και η Έφεση Αρ. 153/2020, αφού δεν θα είχε οποιαδήποτε, πλέον, σημασία η επιδιωκούμενη από τους Εφεσείοντες τροποποίηση της Προσφυγής (η οποία έτυχε απόρριψης πρωτόδικα), αν αυτή ήθελε κριθεί και δευτεροβάθμια απαράδεκτη, η δε Έφεση 153/2020 θα καθίσταται, σε τέτοια περίπτωση, εκ των πραγμάτων, αλυσιτελής.
Οι αιτούμενες θεραπείες 1. και 2. στην Προσφυγή έχουν ως ακολούθως:
«1. Διακήρυξη του Δικαστηρίου ότι η απόφαση των Καθ' ων η Αίτηση με την οποία αποφασίστηκε ο διαχωρισμός κρατικής γης που βρίσκεται στην Αγία Νάπα από τον οποίο προέκυψε το τεμάχιο 555, Φ./Σχ. 2-294-[,], απόφαση για την οποία οι Αιτητές έλαβαν γνώση κατά ή περί τις 23.10.2015, είναι άκυρη και/ή στερείται οιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος.
2. Διακήρυξη του Δικαστηρίου ότι η απόφαση των Καθ' ων η Αίτηση με την οποία αποφασίστηκε η ανταλλαγή του τεμαχίου με αριθμό 555, Φ./Σχ. 2-294-[.], με εκκλησιαστική γη που βρίσκεται στην περιοχή Έγκωμης Λευκωσίας, και το οποίο προηγουμένως είχε απαλλοτριωθεί από την Κυπριακή Δημοκρατία, απόφαση για την οποία οι Αιτητές έλαβαν γνώση κατά ή περί τις 23.10.2015, είναι άκυρη, και/ή στερείται εννόμου αποτελέσματος.»
Η πρωτόδικη κρίση επί του παραδεκτού της Προσφυγής έχει ως ακολούθως:
«Με το αιτητικό της παραγράφου 1 της προσφυγής 1/16, οι αιτητές αμφισβητούν τη νομιμότητα της απόφασης του κράτους να προβεί σε διαχωρισμό κρατικής γης, γης που βρίσκεται σε όμορη θέση επί του τεμαχίου τους. Αποτελεί βασική θέση των αιτητών πως η απόφαση του κράτους να επιθυμεί τον διαχωρισμό της κρατικής γης, κατέστη αναγκαία προκειμένου να ολοκληρωθεί η πράξη απαλλοτρίωσης που είχε προηγηθεί σε σχέση με δύο κτήματα ιδιοκτησίας της Ιεράς Αρχιεπισκοπής Κύπρου, που είχαν απαλλοτριωθεί από το κράτος, αφού παρέμεινε υπόλοιπο ποσό, ως αποζημίωση, που όφειλε το κράτος προς την Ιερά Αρχιεπισκοπή, «για την ολοκλήρωση της πράξης απαλλοτρίωσης», όπως αναφέρουν οι αιτητές στη σελ. 4 της αγόρευσης τους επί των προδικαστικών ζητημάτων.
Βεβαίως, πρώτον, η ολοκλήρωση της πράξης της απαλλοτρίωσης, δεν αφορά στο δημόσιο δίκαιο, αφού το διάταγμα απαλλοτρίωσης είναι η τελική πράξη δημοσίου δικαίου και, κατά συνέπεια, η μόνη εκτελεστή πράξη που δύναται να προσβληθεί, βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος (Σταυρίδη κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 303). Τα ζητήματα που αφορούν στην καταβολή της αποζημίωσης, προκειμένου να συντελεστεί η αναγκαστική απαλλοτρίωση, δια της εγγραφής του απαλλοτριωθέντος ακινήτου επ' ονόματι της Απαλλοτριούσας Αρχής, εν προκειμένω της Δημοκρατίας, συνιστούν ζητήματα ιδιωτικού δικαίου.
Δεύτερον, επίδικη, εν προκειμένω απόφαση, δεν είναι η νομιμότητα του διατάγματος απαλλοτρίωσης ακίνητης ιδιοκτησίας άλλου προσώπου, ήτοι της Ιεράς Αρχιεπισκοπής Κύπρου, από τρίτο πρόσωπο, που είναι οι αιτητές.
Και τρίτον, σαφώς και δε θα εξεταστεί στην παρούσα περίπτωση, παρεμπιπτόντως, η νομιμότητα συντέλεσης της πράξης απαλλοτρίωσης, αφενός με προσφερθείσα χρηματική αποζημίωση (μέρος) έναντι της απαλλοτρίωσης και αφετέρου με ανταλλαγή κρατικής γης σε άλλη επαρχία από το ακίνητο που απαλλοτριώθηκε, ως υπόλοιπο μέρους της αποζημίωσης, ισχυρισμοί που προβάλλονται από τους αιτητές, επικαλούμενοι κατ' αντανάκλαση, έννομο συμφέρον δικαστικής δυνατότητας προσβολής.
Κρίνονται, βεβαίως, συναφείς οι δύο προσβαλλόμενες αποφάσεις επί των αιτητικών 1 και 2 της προσφυγής αρ. 1/16 όχι στη βάση που το θέτουν οι αιτητές με τους ισχυρισμούς τους ενώπιον του Δικαστηρίου, ήτοι στη βάση του ότι έχει ήδη εκδοθεί διάταγμα συνεκδίκασης της προσφυγής 1/16 με τις άλλες προσφυγές, αλλά στη βάση του γεγονότος πως η προσβαλλόμενη στο αιτητικό 2 της προσφυγής 1/16 απόφαση ανταλλαγής της κρατικής γης, ως μέρος αποζημίωσης σε πρώην ιδιοκτήτη, ήτοι στο ενδιαφερόμενο μέρος Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου, επί αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, οδήγησε στην απόφαση για διαχωρισμό της κρατικής γης, που αποτελεί το αντικείμενο του αιτητικού αρ. 1.
Τόσο η προσβαλλόμενη υπό αιτητικό αρ. 1, απόφαση διαχωρισμού κρατικής γης, όσο και η προσβαλλόμενη υπό αιτητικό αρ. 2, απόφαση ανταλλαγής της κρατικής γης, δοθείσας ως μέρος αποζημίωσης έναντι αναγκαστικής απαλλοτρίωσης στην Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου, δεν συνιστούν πράξεις της διοίκησης με τις οποίες προωθείται δημόσιος σκοπός, έτσι ώστε να εμπίπτουν στο δημόσιο δίκαιο.
Από όποια οπτική γωνία και να ιδωθεί η απόφαση του κράτους να προβεί σε διαχωρισμό κρατικής γης και να προβεί σε ανταλλαγή αυτής, διαθέτοντας την σε τρίτο πρόσωπο, εν προκειμένω με ανταλλαγή στην Ιερά Αρχιεπισκοπή, ως μέρος αποζημίωσης λόγω αναγκαστικής απαλλοτρίωσης εκκλησιαστικής γης, προς ολοκλήρωση της διαδικασίας απαλλοτρίωσης και εγγραφής των απαλλοτριωθέντων ακινήτων της εκκλησίας προς όφελος της Δημοκρατίας, ο κύριος σκοπός που επιδιώκεται, είναι αμιγώς αστικής φύσεως.
Η έννοια, εξάλλου, της αποζημίωσης, που είναι αυτή που αποτέλεσε το εφαλτήριο για την έκδοση των δύο προσβαλλόμενων αποφάσεων δια της προσφυγής 1/16, αποτελεί θεσμό του ιδιωτικού δικαίου.
Με τις πράξεις αυτές της διοίκησης, δεν επιδιώκεται σκοπός δημοσίου συμφέροντος. Αλλά αντιθέτως, το κράτος προέβη στις δύο αυτές πράξεις, διαχωρισμού δικής του περιουσίας και διάθεσής της, προς καθορισμό των αστικών του δικαιωμάτων, προς ολοκλήρωση της πράξης της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, δια καταβολής της εκ του Συντάγματος προβλεπόμενης αποζημίωσης, πράξης εμπίπτουσας ξεκάθαρα στο αστικό δίκαιο.
Καθίσταται επομένως έκδηλο, πως ο πραγματικός σκοπός των προσβαλλόμενων με την προσφυγή 1/16 δύο πράξεων, δεν είναι η επιδίωξη ή εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού. Και εκ των πραγμάτων, οι δύο πράξεις διάθεσης, τόσο ο «διαχωρισμός» όσο και η «ανταλλαγή», εντάσσονται, ως όροι, στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου.
Ο χαρακτήρας της πράξης παραμένει πάντοτε αναλλοίωτος, έστω κι αν η απόφαση επηρεάζει, παρεμπιπτόντως, οποιαδήποτε δικαιώματα του ευρύτερου κοινού, εν προκειμένω των αιτητών, όπως διατείνονται, λόγω του ότι ο πρωταρχικός σκοπός της απόφασης είναι η ρύθμιση δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου (Machlouzarides v. The Republic (1985) 3 C.L.R. 2342).
Στη βάση των όσων έχουν λεχθεί πιο πάνω, καταλήγω πως οι δύο προσβαλλόμενες, δια της προσφυγής με αρ. 1/16, πράξεις δεν εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου και συνεπώς αυτές βρίσκονται εκτός της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του παρόντος Δικαστηρίου.
Η προσφυγή με αρ. 1/16 απορρίπτεται ως απαράδεκτη, με έξοδα υπέρ των καθ' ων η αίτηση και εναντίον των αιτητών, ως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.»
Οι λόγοι Εφέσεως στην Έφεση Αρ. 84/2022 έχουν ως ακολούθως (η ορθογραφία και συντακτικό είναι του κειμένου):
«ΠΡΩΤΟΣ ΛΟΓΟΣ ΕΦΕΣΗΣ
Το πρωτόδικο δικαστήριο συνοψίζει την απάντηση των Εφεσειόντων αρ.1 και 2 (οι Εφεσείοντες) στην επίμαχη προδικαστική ένσταση για την απουσία ακυρωτικής/αναθεωρητικής δικαιοδοσίας τελώντας υπό πλάνη, κατά τρόπον ελλειπτικό και αποσπασματικό και εσφαλμένα. Το πρωτόδικο δικαστήριο συνοψίζει αυτή την απάντηση ως εξής:
«[.] προς αντίκρουση των προδικαστικών ενστάσεων [.] Κατά τις εισηγήσεις των αιτητών, η πράξη ανταλλαγής κρατικής γης, επιδιώκει και εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό, ήτοι την ολοκλήρωση της πράξης της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, για την οποία αν το κοινό έχει άμεσο ενδιαφέρον.» (σελ. στην πρωτόδικη εφεσιβαλλόμενη απόφαση)
Αιτιολογία
(1) Κατ’ αρχάς σημειώνονται τα ακόλουθα:
(α) Με την προσφυγή αρ.1/2016 προσβάλλονται από κοινού οι εξής δύο συναφείς αποφάσεις της διοίκησης:
i η απόφαση για τον διαχωρισμό κρατικής γης (το τεμάχιο αρ.231, Φ.Σχ, 2-294-[.] που βρίσκεται στην Αγία Νάπα) η οποία συνορεύει με την ιδιοκτησία των Εφεσειόντων (το τεμάχιο αρ.239, υπ’ αριθμόν εγγραφής 0/2420, Φ.Σχ. 2-294-[.] και
ii η απόφαση για την ανταλλαγή κρατικού τεμαχίου αρ.555, το οποίο προέκυψε από τον διαχωρισμό αυτό, με ιδιωτικό τεμάχιο που ανήκε στην Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου.
(β) Με την επιφύλαξη όσον αφορά στην ορθότητα της αιτιολογίας η οποία δίδεται από το πρωτόδικο δικαστήριο, σημειώνεται το γεγονός πως το πρωτόδικο δικαστήριο αποδέχεται τη συνάφεια των δύο επίδικων διοικητικών αποφάσεων. Στην σελ. 19 της πρωτόδικης εφεσιβαλλόμενης απόφασης αναφέρονται τα εξής: «Κρίνονται βεβαίως, συναφείς οι δύο προσβαλλόμενες αποφάσεις επί των αιτητικών 1 και 2 της προσφυγής αρ.1/16…»
(γ) Η προσβαλλόμενη απόφαση για τον διαχωρισμό της συγκεκριμένης κρατικής γης αποτελεί απόφαση για την ανάπτυξη γης (άρθρο 20(2)(δ) και (ς) του περί Πολεοδομίας Νόμου, Ν.90/1972). Η διαδικασία και οι προϋποθέσεις για την νόμιμη ανάπτυξη γης καθορίζονται από το άρθρο 22 του Ν.22 του Ν.90/1972. Το άρθρο 22 του Ν.90/1972 δεν διαχωρίζει τις περιπτώσεις ανάπτυξης κρατικής γης από τις περιπτώσεις ανάπτυξης ιδιωτικής γης. Σε κάθε περίπτωση, ο νόμος και, ιδίως, ο Ν.90/1972 και το άρθρο 22 αυτού, δεν επιφυλάσσουν ιδιαίτερη, προνομιακή μεταχείριση των περιπτώσεων ανάπτυξης κρατικής γης. Άρα, όταν διενεργούσαν την επίδικη ανάπτυξη κρατικής γης (δια του διαχωρισμού της), οι Εφεσίβλητοι όφειλαν να ακολουθήσουν την διαδικασία και να ικανοποιήσουν τις απαιτήσεις που ορίζει το άρθρο 22 του Ν.90/1972 προϋποθέσεις που αυτό θέτει.
(δ) Ουσιώδης χρόνος για να ελεγχθεί η συμμόρφωση των Εφεσιβλήτων με τις νόμιμες υποχρεώσεις τους είναι ο χρόνος κατά τον οποίον λήφθηκε και πραγματοποιήθηκε η επίδικη απόφασή τους για την ανάπτυξη κρατικής γης (δια του διαχωρισμού της) και όχι μεταγενέστερος).
(2) Στην ως ανωτέρω σύνοψη του πρωτόδικου δικαστηρίου απουσιάζει η καταγραφή των εξής κεντρικών θέσεων των Εφεσειόντων:
α Παρά το ότι οι επίδικες διοικητικές αποφάσεις, εκ πρώτοις όψεως, φαίνονται να περιορίζονται στην αρμοδιότητα του Κράτους να διαχειρίζεται την περιουσία του, εντούτοις, αυτές εμπίπτουν στο χώρο του δημοσίου δικαίου εφ’ όσον αυτές εκδόθηκαν, όπως, άλλωστε οι ίδιοι οι εφεσίβλητοι-Καθ’ ων η Αίτηση δηλώνουν, μονομερώς και προς εξυπηρέτηση του δημόσιου σκοπού της ανέγερσης ενός δημόσιου σχολείου και εφόσον αυτές συνιστούν «ανάπτυξη γης». Όπως αναφέρεται πιο πάνω, κάθε περίπτωση ανάπτυξης γης είτε πρόκειται για ανάπτυξη κρατικής γης είτε πρόκειται για ανάπτυξη ιδιωτικής γης ρυθμίζεται νομοθετικά (άρθρα 20(2)(δ) και (ς) και 22 του Ν.90/1972).
β Για να εξαιρεθούν του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου διοικητικές αποφάσεις οι οποίες σχετίζονται με τη διαχείριση κρατικής περιουσίας θα πρέπει αυτές να έχουν εκδοθεί προς εξυπηρέτηση των συμφερόντων του Κράτους ως φορέα, αποκλειστικώς και μόνον, ιδιωτικών δικαιωμάτων. Όταν το Κράτος αποφασίζει για την διαχείριση γης που του ανήκει, κατά τρόπον μονομερή, ως φορέας δημόσιας εξουσίας και με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος (και περίπτωση εξυπηρέτησης δημοσίου συμφέροντος είναι η ανέγερση ενός δημόσιου σχολείου), τότε οι αποφάσεις του εμπίπτουν στο χώρο του δημοσίου και, άρα, αυτές ελέγχονται δικαστικά στο πλαίσιο προσφυγής.
γ Για να εξαιρεθούν του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου διοικητικές αποφάσεις οι οποίες σχετίζονται με την διαχείριση κρατικής περιουσίας θα πρέπει, επίσης, αυτές να μην συνιστούν «ανάπτυξη γης» για την οποίαν ο νόμος ορίζει συγκεκριμένη διοικητική διαδικασία (άρθρα 20(2)(δ) και (ς) και 22 του Ν.90/1972). Όταν το Κράτος αποφασίζει να διαχειριστεί την περιουσία του αναπτύσσοντας την (όπως στην προκείμενη περίπτωση, όπου η ανάπτυξη της κρατικής γης έγινε δια του διαχωρισμού της), αυτό οφείλει να το πράξει ακολουθώντας τη νόμιμη διοικητική διαδικασία. Στις περιπτώσεις αυτές, οι αποφάσεις του Κράτους εμπίπτουν στο χώρο του δημοσίου δικαίου και, άρα, αυτές ελέγχονται δικαστικά στο πλαίσιο προσφυγής.
δ Σε κάθε περίπτωση, οι αποφάσεις τις οποίες εκδίδει η διοίκηση μονομερώς, ως φορέας δημόσιας εξουσίας και για να συμμορφωθεί με ορισμένη νομοθετική διαδικασία, εντάσσονται στην σφαίρα του δημόσιου δικαίου και θα πρέπει να αναγνωρίζεται σε κάθε ιδιώτη, του οποίου τα έννομα συμφέροντα πλήττονται από αυτές, το δικαίωμα να προσφεύγει στο διοικητικό δικαστήριο και να επιδιώξει την ακύρωσή τους. Το ενδεχόμενο τέτοιες αποφάσεις να έχουν, ως αντικείμενο, την περιουσία του Κράτους δεν είναι αρκετό για να τις εντάξει στην σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου και να τις καταστήσει, με τον τρόπο αυτό, ανέλεγκτες από το διοικητικό δικαστήριο.
ε Το Κράτος δεν μπορεί να παρανομεί και να διαφεύγει τον ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο επειδή οι επίμαχες μονομερείς και κυριαρχικές του αποφάσεις, οι οποίες εκδίδονται για να εκπληρωθεί ο δημόσιος σκοπός της ανέγερσης ενός δημόσιου σχολείου, έχουν ως αντικείμενο κρατική περιουσία.
ζ Όσα δια νόμου ισχύουν για την διαδικασία διαχωρισμού ιδιωτικού ακινήτου θα πρέπει να ισχύουν και για την διαδικασία διαχωρισμού κρατικής γης. Δεν υπάρχει νόμιμος λόγος ο οποίος να δικαιολογεί την αποδέσμευση του κράτους-ιδιοκτήτη ακινήτου από όσα ο νόμος ορίζει για τον διαχωρισμό γης. Σε κάθε περίπτωση, θα πρέπει να αναγνωρίζεται στον πολίτη, του οποίου τα νόμιμα συμφέροντα πλήττονται από απόφαση του Κράτους να διαχωρίσει ακίνητο που του ανήκει και να το ανταλλάξει με άλλο, το δικαίωμα να προσφύγει στο διοικητικό δικαστήριο για να ελεγχθεί κατά πόσον το Κράτος ενήργησε νόμιμα.
(3) Παραλείποντας να καταγράψει, στην σύνοψη στην οποία προβαίνει, αυτές τις κεντρικές θέσεις των Εφεσειόντων και παραλείποντας να τις εξετάσει, το πρωτόδικο δικαστήριο έκρινε την επίμαχη προδικαστική ένσταση χωρίς να λάβει υπόψη όλες τις κρίσιμες παραμέτρους της.
(4) Σε κάθε περίπτωση, η παράλειψη του πρωτόδικου δικαστηρίου να καταγράψει, στην σύνοψη στην οποίαν προβαίνει, αυτές τις κεντρικές θέσεις των Εφεσειόντων δημιουργεί αμφιβολία και αβεβαιότητα κατά πόσον αυτές λήφθηκαν υπόψη και αξιολογήθηκαν. Σημειώνεται πως στο πολυσέλιδο κείμενο της πρωτόδικης εφεσιβαλλόμενης απόφασης, αυτές οι κεντρικές θέσεις δεν σχολιάζονται.
ΔΕΥΤΕΡΟΣ ΛΟΓΟΣ ΕΦΕΣΗΣ
Το πρωτόδικο δικαστήριο παρερμηνεύει και/ή αποδίδει εσφαλμένο νόημα στις αναφορές των Εφεσειόντων στο γεγονός πως οι επίδικες αποφάσεις σχετίζονται με την καταβολή της αποζημίωσης, την οποίαν το Κράτος όφειλε στο πλαίσιο απαλλοτρίωσης τεμαχίου που ανήκε σε ιδιώτη (την Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου), και εσφαλμένα θεωρεί πως η προσφυγή αρ. 1/2016 καταχωρίστηκε με σκοπό να ελεγχθεί η νομιμότητα της απαλλοτρίωσης αυτής. Το πρωτόδικο δικαστήριο αναφέρει τα εξής:
«Αποτελεί βασική αρχή των αιτητών [.] (σελ. 17 έως και 19 στην πρωτόδκη προσβαλλόμενη απόφαση)
Αιτιολογία
(1) Οι αναφορές των Εφεσειόντων στο γεγονός πως οι προσβαλλόμενες με την προσφυγή αρ. 1/2016, διοικητικές αποφάσεις, εντάσσονται στο πλαίσιο καταβολής του τιμήματος το οποίο όφειλε το Κράτος σε ιδιώτη, εξ αιτίας απαλλοτρίωσης τεμαχίων γης που του ανήκαν, αποκλειστικό σκοπό είχαν να παρουσιαστούν τα γεγονότα.
(2) Με την προσφυγή αρ.1/2016 ουδόλως επιχειρείται ο έλεγχος της νομιμότητας της απόφασης απαλλοτρίωσης των συγκεκριμένων τεμαχίων γης.
(3) Με την προσφυγή αρ.1/2016 επιδιώκεται η ακύρωση του επίδικου διαχωρισμού κρατικής γης και η ακύρωση της επίδικης ανταλλαγής τεμαχίων. Οι επίδικες διοικητικές αποφάσεις δεν συνιστούν συνήθως και περιπτώσεις αμιγούς διαχείρισης ιδιωτικής περιουσίας του Κράτους. Οι επίδικες διοικητικές αποφάσεις προσλαμβάνουν τον χαρακτήρα εκτελεστών διοικητικών αποφάσεων, οι οποίες υπόκεινται στον αναθεωρητικό/ακυρωτικό έλεγχο του διοικητικού δικαστηρίου, εφόσον, μεταξύ άλλων, αυτές:
(α) εκδόθηκαν μονομερώς από το Κράτος και στο πλαίσιο των δημόσιων εξουσιών του,
(β) εκδόθηκαν με επίκληση την εξυπηρέτηση του δημόσιου σκοπού της ανέγερσης ενός δημόσιου σχολείου,
(γ) έχουν άμεση ισχύ και δεσμευτικότητα και
(δ) πλήττουν τα νόμιμα συμφέροντα των Εφεσειόντων, ως ιδιοκτητών ακινήτου το οποίο γειτνιάζει με την κρατική γη που διαχωρίσθηκε και ανταλλάγηκε κατά παράβαση του νόμου.
(4) Οι Εφεσείοντες, ως ιδιοκτήτες ακινήτου το οποίο συνορεύει με κρατική
γη που διαχωρίστηκε και ανταλλάγηκε με ιδιωτικό ακίνητο, έχουν ιδιαίτερο συμφέρον να εφαρμοστούν, εκ μέρους του Κράτους, οι αρχές της νομιμότητας. Αυτό το ιδιαίτερο συμφέρον των Εφεσειόντων καθιστά τις επίδικες διοικητικές αποφάσεις υποκείμενες στον αναθεωρητικό/ακυρωτικό έλεγχο του διοικητικού δικαστηρίου.
(5) Στην προκείμενη περίπτωση, το ιδιαίτερο συμφέρον των Εφεσειόντων να τηρηθούν οι αρχές της νομιμότητας αποδεικνύεται και από τα γεγονότα. Οι Εφεσίβλητοι αποφάσισαν και πραγματοποίησαν την ανάπτυξη της επίμαχης κρατικής γης (δια του διαχωρισμού της), η οποία γειτνιάζει με ακίνητη ιδιοκτησία των Εφεσειόντων, χωρίς να συμμορφωθούν με τη διαδικασία και τις προϋποθέσεις που ορίζει ο νόμος. Συγκεκριμένα, μεταξύ άλλων, οι Εφεσίβλητοι αποφάσισαν και πραγματοποίησαν την ανάπτυξη της επίμαχης κρατικής γης χωρίς να σχεδιάσουν και χωρίς να κατασκευάσουν δρόμο, αφήνοντας το ζήτημα αυτό σε εκκρεμότητα. Σημειώνεται ότι ο νόμος επιβάλλει πως για τον διαχωρισμό γης (είτε κρατικής είτε ιδιωτικής) επιβάλλεται απαραίτητα ο σχεδιασμός και η κατασκευή δρόμου. Ο σχεδιασμός και η κατασκευή του δρόμου αυτού αποτελούν προαπαιτούμενα του διαχωρισμού γης. Με άλλα λόγια, κανένας διαχωρισμός γης δεν θεωρείται ότι ολοκληρώθηκε νόμιμα εάν δεν πραγματοποιηθεί ο σχεδιασμός και η κατασκευή του δρόμου. Απόδειξη της αναγκαιότητας για τον σχεδιασμό και την κατασκευή του δρόμου, αποτελεί το γεγονός ότι ο ιδιώτης, στον οποίο οι Εφεσίβλητοι έδωσαν τεμάχιο της επίμαχης κρατικής γης (το οποίο προέκυψε από τον διαχωρισμό της), ως αντάλλαγμα για άλλο ακίνητο του (το οποίο απαλλοτριώθηκε για τον δημόσιο σκοπό της ανέγερσης δημόσιου σχολίου), αιτήθηκε και οι Εφεσίβλητοι αδειοδότησαν την κατασκευή του δρόμου ο οποίος θα έπρεπε να είχε κτιστεί πριν την ολοκλήρωση του διαχωρισμού. Ο δρόμος που κατασκευάστηκε με τον παράνομο αυτό τρόπο επηρεάζει δυσμενώς την ακίνητη ιδιοκτησία των Εφεσειόντων.
ΤΡΙΤΟΣ ΛΟΓΟΣ ΕΦΕΣΗΣ
Το πρωτόδικο δικαστήριο τελώντας υπό πλάνης και/ή εσφαλμένα καταλήγει στα εξής:
«Τόσο η προσβαλλόμενη υπό αιτητικό αρ.1 [.] (σελ. 20 έως και 22 της εφεσιβαλλόμενης πρωτόδικης απόφασης)
Αιτιολογία
(1) Ως αιτιολογία για τον ΤΡΙΤΟ ΛΟΓΟ ΕΦΕΣΗΣ παραπέμπουμε στις αιτιολογίες που παραθέτουμε ανωτέρω για τον ΠΡΩΤΟ ΚΑΙ ΤΟΝ ΔΕΥΤΕΡΟ ΛΟΓΟ ΕΦΕΣΗΣ, τις οποίες επαναλαμβάνουμε.
(2) Οι επίδικες διοικητικές αποφάσεις αποτελούν εκτελεστές διοικητικές αποφάσεις, υπαγόμενες στον αναθεωρητικό/ακυρωτικό έλεγχο του διοικητικού δικαστηρίου, εφόσον αυτές εντάσονται στο ευρύτερο πλαίσιο της εξυπηρέτησης ενός δημόσιου σκοπού (η ανέγερση ενός δημόσιου σχολίου), εφόσον αυτές εκδόθηκαν μονομερώς από το Κράτος, στο πλαίσιο των δημόσιων εξουσιών του και με επίκληση την εξυπηρέτηση του συγκεκριμένου δημόσιου σκοπού, εφόσον αυτές έχουν άμεση ισχύ και δεσμευτικότητα και εφόσον πλήττουν τα νόμιμα ιδιοκτησιακά συμφέροντα των Εφεσειόντων.
(3) Κυρίαρχα χαρακτηριστικά των επίδικων διοικητικών αποφάσεων είναι αυτά που συνοψίζονται στην αμέσως προηγούμενη παράγραφο. Οι επίδικες διοικητικές αποφάσεις δεν περιορίζονται σε αποφάσεις «διευκόλυνσης» του Κράτους να καταβάλει την αξία ιδιωτικού ακινήτου το οποίο απαλλοτρίωσε. Και ούτε περιορίζονται σε μια μέθοδο καταβολής της αξίας αυτής.
(4) Το πρωτόδικο δικαστήριο όφειλε να διερευνήσει και να εντοπίσει τα κυρίαρχα χαρακτηριστικά των επίδικων διοικητικών αποφάσεων και όχι να περιοριστεί σε όσα, ενδεχομένως, φαίνονται εκ πρώτης όψεως.
(5) Χαρακτηρίζοντας τις επίδικες διοικητικές αποφάσεις ως αποφάσεις «αμιγώς αστικής φύσεως», το πρωτόδικο δικαστήριο αρνήθηκε να παράσχει στους Εφεσείοντες την προστασία που ο νόμος και η νομολογία προβλέπει σχετικά. Σημειώνεται πως το πρωτόδικο δικαστήριο αναγνωρίζει πως οι επίδικες διοικητικές αποφάσεις επηρεάζουν δυσμενώς τους Εφεσείοντες.»
Μελετήθηκαν δεόντως οι θέσεις των διαδίκων, ως αυτές αποδόθηκαν (και) στα περιγράμματα αγορεύσεως των διαδίκων και όσα συναφώς ειπώθηκαν και προφορικά κατά την ακρόαση των Εφέσεων. Το πραγματικό υλικό της υπόθεσης, ως αυτό αναδύεται από τον διοικητικό φάκελο, όπως και το περιεχόμενο του φακέλου του πρωτόδικου δικαστηρίου είναι ενώπιον και εις γνώσιν μας.
Δεν απαιτείται, στην παρούσα περίπτωση η παράθεση της πλήρους επιχειρηματολογίας των διαδίκων προς υποστήριξη των θέσεων τους (συναφώς, βλ. απόφαση Ανώτατου Συνταγματικού Δικαστηρίου ημερομηνίας 24.1.2025 στην Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 96/20 ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΠΑΦΟΥ (Ο.ΣΥ.ΠΑ.) ΛΤΔ v. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ, ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ).
Θα εξεταστούν μαζί οι λόγοι Έφεσης, λόγω της συνάφειας τους, αφού είναι σαφές ότι αναφέρονται σε διάφορες πτυχές και επιχειρήματα προς υποστήριξη της διαφωνίας τους ως προς το κρίσιμο πρωτόδικο εύρημα ότι οι επίδικες αποφάσεις εντάσσονται στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου και ως τέτοιες, εκφεύγουν του αναθεωρητικού ελέγχου, βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Το νομολογιακό πλαίσιο και οι παράμετροι που αυτό έθεσε προς κατάταξη μίας πράξης είτε στο χώρο του δημοσίου, είτε του ιδιωτικού δικαίου, παραμένει διαχρονικά σταθερό.
Στην σημαντική Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων (1992) 1 ΑΑΔ 882 συνοψίσθηκαν τα ακόλουθα:
«Η λειτουργία δημόσιας αρχής ή οργάνου δεν περιορίζεται μόνο στο πεδίο του δημόσιου δικαίου επεκτείνεται και στο ιδιωτικό δίκαιο ο,ποτεδήποτε η αρχή ενεργεί για την προστασία του ταμιευτικού της συμφέροντος (fiscus). Οι πράξεις αυτές χαρακτηρίζονται ως πράξεις διαχείρισης. Έρεισμα για τον καταρτισμό ή σύναψη πράξης διαχείρισης, αντλείται όχι από τη δημόσια εξουσία αρχής ή οργάνου, αλλά από τα περιουσιακά τους δικαιώματα βάσει του αστικού δικαίου. Πράξεις διαχείρισης δημόσιας αρχής επενεργούν στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου και αποτελούν αντικείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων κατά το αστικό δίκαιο. Στις πράξεις διαχείρισης εμπίπτουν και συμβάσεις αναφορικά με τη διάθεση και εκμίσθωση ακίνητης περιουσίας δημόσιας αρχής. Η ισοτιμία των συμβαλλομένων είναι ένα από τα χαρακτηριστικά πράξεων διαχείρισης οποτεδήποτε παίρνουν τη μορφή "σύμβασης" άλλο είναι η αποβολή, εκ μέρους της Αρχής, του μανδύα της εξουσίας στον καταρτισμό τους.
Πράξεις διαχείρισης διαστέλλονται από πράξεις εξουσίας, ανάλογα με το σκοπό για τον οποίο εκδίδονται και τα συστατικά τους στοιχεία. Στην Κύπρο, έχει κατ' επανάληψη αναγνωριστεί ότι στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, και κατ' ακολουθία στην αποκλειστική του αρμοδιότητα, υπάγονται μόνο εκτελεστές πράξεις δημόσιων αρχών που επενεργούν στον τομέα του δημόσιου δικαίου [βλ. μεταξύ άλλων, Achilleas HadjiKyriakou v. Theologia Hadjiapostolou 3 R.S.C.C. 89; Savvas Yianni Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91]. Εμπειρική υπήρξε η προσέγγιση στην ταξινόμηση των διοικητικών πράξεων ως προς το πεδίο δικαίου, δημόσιο ή ιδιωτικό, στο οποίο επενεργούν. Η ουσία και όχι ο τύπος ή η μορφή την οποία λαμβάνει η πράξη, συνιστά το κριτήριο για την κατάταξή τους σε πράξεις εξουσίας ή πράξεις διαχείρισης. Η διάκριση των δυο τομέων δικαίου και τα κριτήρια για το διαχωρισμό τους, απασχόλησαν το Ανώτατο Δικαστήριο ειδικά στην Antoniou and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 623, και Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342. Ο σκοπός για τον οποίο λαμβάνεται η απόφαση, ή γίνεται πράξη σε συνάρτηση με τις εξουσίες δημόσιας αρχής, αποτελεί το γνώμονα για την ταξινόμησή τους στο ένα ή το άλλο πεδίο του δικαίου. Εφόσον η πράξη ανάγεται ή σχετίζεται με την επίτευξη των σκοπών δημόσιας αρχής ή οργάνου, αυτή επενεργεί στον τομέα του δημόσιου δικαίου. Δημόσιος σκοπός είναι εκείνος για τον οποίο εξ αντικειμένου το κοινό ή τμήμα του έχουν εκ της φύσεως των πραγμάτων συμφέρον στην ευόδωσή του.
Στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου εμπίπτουν όχι μόνο πράξεις διαχείρισης δημόσιας αρχής ή οργάνου, αλλά και μονομερείς πράξεις κρατικής εξουσίας που έχουν ως αντικείμενο τη ρύθμιση ή διακανονισμό δικαιωμάτων στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου [βλ. The Greek Registrar of Co-Operative Societies v. Nicos Nicolaides (1965) 3 C.L.R. 164]. Γνώμονα για τη ρύθμιση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των επηρεαζομένων, σ' αυτό το πεδίο λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου, συνιστούν οι σχετικές αρχές του ιδιωτικού δικαίου και όχι η προώθηση οποιουδήποτε δημόσιου σκοπού τον οποίο η Αρχή είναι επιφορτισμένη να προάγει. Σ' αυτή την κατηγορία ανήκουν, όπως έχει νομολογηθεί, αποφάσεις των κτηματολογικών αρχών, ρυθμιστικές δικαιωμάτων ακίνητης ιδιοκτησίας, καθώς και αποφάσεις άλλων αρχών που αφορούν συμβατικά ή περιουσιακά δικαιώματα σε κινητά [βλ. μεταξύ άλλων, Savvas Yianni Valana v. Republic (ανωτέρω) (διόρθωση λάθους στα κτηματολογικά μητρώα). Achilleas HadjiKyriakou v. Theologia Hadjiapostolou and Others (ανωτέρω) (επίλυση συνοριακής διαφοράς). Theocharis Charalambides v. Republic, 4 R.S.C.C. 24 (καθορισμός ημερομηνίας για τη καταναγκαστική πώληση περιουσίας). George Asproftas v. Republic (1973) 3 C.L.R. 366 (αίτηση για εγγραφή ακινήτου). Hellenic Bank v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481 (εγγραφή υποθήκης βάσει του περί Εταιρειών Νόμου). Elias Petrou and Others v. The New Co-Operative Society of Karpashia, 3 R.S.C.C. 58 (εγγραφή μελών στο μητρώο συνεργατικών). Photiades v. Republic, (1988) 3 C.L.R. 2084 (ανανέωση συνεταιρισμού) ].»
Στην Δημοκρατία ν. Τόκα (1995) 3 Α.Α.Δ. 218 λέχθηκαν τα εξής:
Η διαχωριστική γραμμή μεταξύ των δύο τομέων του δικαίου, του δημόσιου και του ιδιωτικού, είναι λεπτή και δεν είναι πάντοτε εύκολο να συρθεί. Η εγγενής φύση της πράξης, σε συνδυασμό με το συμφέρον του κοινού στο συγκεκριμένο τομέα λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου, αποτελεί το βασικό κριτήριο για την οριοθέτηση των αντίστοιχων τομέων του δικαίου. Εάν η πράξη σκοπεί, κατά κύριο λόγο (primarily), στην προαγωγή δημόσιου σκοπού, αυτή ανάγεται στο πεδίο του δημοσίου δικαίου και, στην αντίθετη περίπτωση, σε εκείνο του ιδιωτικού δικαίου - (βλ. Antoniou and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 623. Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342, 2346).
Στη Savvas Yianni Valana ν. The Republic (Director of Lands and Surveys) 3 R.S.C.C. 91, αποφασίστηκε ότι αποφάσεις που άπτονται των αστικών δικαιωμάτων σε ακίνητη ιδιοκτησία συνιστούν, κατά κανόνα, θέματα που ανάγονται στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου, ενώ στην Achilleas Hadjikyriacou ν. Theologia Hadjiαpostolou and Others 3 R.S.C.C. 89, κρίθηκε ότι η επίλυση συνοριακών διαφορών συνιστά ρύθμιση των αστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων, στη λήψη και περιεχόμενο των οποίων το ενδιαφέρον του κοινού είναι περιορισμένο. Από το ίδιο πνεύμα διαπνέεται και η απόφαση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου στην Theocharis Charalambides ν. The Republic (District Lands Officer & Another) 4 R.S.C.C. 24, όπου διαπιστώθηκε ότι δεν παρέχεται η δυνατότητα αναθεώρησης απόφασης του Διευθυντή του Κτηματολογίου να αναβάλει την ορισθείσα ημερομηνία για την αναγκαστική πώληση ακίνητης ιδιοκτησίας.
Το ακόλουθο απόσπασμα από τη Hellenic Bank v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486, χαρακτηρίζει την προσέγγιση του δικαστηρίου στην ταξινόμηση αποφάσεων του Κτηματολογίου για σκοπούς αναθεώρησης κάτω από το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος:-
"Decisions of the Administration, definitive of property rights of citizens under civil law, have been held, without exception, to operate in the domain of private law and as such cannot be made the subject of review under Article 146."
("Αποφάσεις της Διοίκησης, προσδιοριστικές των περιουσιακών δικαιωμάτων των πολιτών κάτω από το αστικό δίκαιο, κρίθηκαν, χωρίς εξαίρεση, ότι επενεργούν στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου και ως εκ τούτου δεν μπορεί να αποτελέσουν το αντικείμενο αναθεώρησης κάτω από το Άρθρο 146.")
(Βλ., επίσης, την απόφαση της Ολομέλειας στη Σολομώντος v. Παπανεοκλή, (1992) 1 A.A.Δ. 906.
Πρέπει να επισημάνουμε ότι ο πολίτης, ο οποίος παραπονείται για αποφάσεις των Κτηματολογικών Αρχών στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου, δε στερείται θεραπείας. Το Άρθρο 80 του Κεφ. 224 του παρέχει τη δυνατότητα έφεσης στο Επαρχιακό Δικαστήριο, η δικαιοδοσία του οποίου επεκτείνεται και στη θεώρηση της ουσίας της απόφασης.
Οι πληροφορίες που ζητούσε ο εφεσίβλητος αφορούσαν, όντως, τον προσδιορισμό, έστω προκαταρκτικά, των δικαιωμάτων του σε ακίνητη ιδιοκτησία Με το ίδιο αντικείμενο συναρτάται και η απόφαση του Διευθυντή του Κτηματολογίου και, ως εκ της φύσεώς της, εμπίπτει στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου. Επομένως, το Ανώτατο Δικαστήριο ήταν αναρμόδιο να επιληφθεί του αντικειμένου της προσφυγής. Εφόσον έχουμε αχθεί σ' αυτό το συμπέρασμα, δεν είναι ανάγκη να εξετάσουμε κατά πόσο, και υποκείμενη να ήταν η επίδικη απόφαση σε αναθεωρητικό έλεγχο, αυτή είχε τα χαρακτηριστικά εκτελεστής πράξης, δηλαδή πράξης που, αφ' εαυτής, παρήγαγε έννομα αποτελέσματα, ή κατά πόσο η άρνηση του Διευθυντή να παράσχει τις πληροφορίες συνιστούσε, ως εκ της φύσεώς της, παράλειψη καί όχι αρνητική απόφαση απορρέουσα από την άσκηση διακριτικής εξουσίας.
Η έφεση επιτρέπεται. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται.»
«Η διαχωριστική γραμμή μεταξύ των δύο τομέων του δικαίου, του δημόσιου και του ιδιωτικού, είναι λεπτή και δεν είναι πάντοτε εύκολο να συρθεί. Η εγγενής φύση της πράξης, σε συνδυασμό με το συμφέρον του κοινού στο συγκεκριμένο τομέα λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου, αποτελεί το βασικό κριτήριο για την οριοθέτηση των αντίστοιχων τομέων του δικαίου. Εάν η πράξη σκοπεί, κατά κύριο λόγο (primarily), στην προαγωγή δημόσιου σκοπού, αυτή ανάγεται στο πεδίο του δημοσίου δικαίου και, στην αντίθετη περίπτωση, σε εκείνο του ιδιωτικού δικαίου- (βλ. Antoniou and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R 623·Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342, 2346).»
Στην απόφαση ημερομηνίας 12.5.2025 στην Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 28/2020 στην ALLISON FASHION LTD v. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΕΦΟΡΟΥ ΦΟΡΟΛΟΓΙΑΣ ΚΑΙ/Η ΚΕΝΤΡΙΚΟΥ ΦΟΡΕΑ ΣΤΕΓΑΣΗΣ ΚΕΝΤΡΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ, λέχθηκαν τα ακόλουθα:
«Κατά τη νομολογία, σύγχρονη και παλαιότερη - πλην όμως σταθερή - το πεδίο του δημοσίου δικαίου διακρίνεται από εκείνο του ιδιωτικού, αναλόγως του σκοπού στον οποίο αποβλέπει να προάγει η εκάστοτε νομοθεσία, αλλά και του ενδιαφέροντος του κοινού στην αφορώσα λειτουργία. Αν η απόφαση αποσκοπεί, κατά κύριο λόγο, στην προώθηση δημόσιου σκοπού, τότε (πολύ πιθανώς) να εμπίπτει στον τομέα του δημόσιου δικαίου, ειδάλλως, σε εκείνο του ιδιωτικού δικαίου, με την κάθε υπόθεση να κρίνεται πάντοτε αναλόγως των γεγονότων της. Ο κυριότερος γνώμονας για τη διάκριση αυτή είναι η φύση της ίδιας τής πράξης και ο επιδιωκόμενος με αυτή σκοπός. Προς τούτο, θα πρέπει να εξετάζονται και οι εξουσίες του διοικητικού οργάνου όπως και τα καθήκοντα και λειτουργίες του αναφορικώς προς τη συγκεκριμένη πράξη. Ο χαρακτήρας τής πράξης μένει αμετάβλητος έστω και αν η απόφαση επηρεάζει δικαιώματα τού ευρύτερου κοινού, εφόσον ο πρωταρχικός σκοπός της απόφασης είναι η ρύθμιση δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου. Δημόσιος σκοπός είναι εκείνος που για την ευόδωση του έχει εξ αντικειμένου συμφέρον το κοινό ή τμήμα του κοινού, με αυτό να συμβαίνει και όταν η πράξη συνδέεται με την εκπλήρωση των σκοπών δημόσιου οργάνου. Αντιστρόφως, πράξεις διοικητικών οργάνων που ανάγονται στο ιδιωτικό δίκαιο, θεωρούνται στην ομαλή πορεία των πραγμάτων εκείνες που ρυθμίζουν ιδιωτικά δικαιώματα των πολιτών (βλ. ενδεικτικώς για τις αρχές αυτές, Γεωργούδη ν Δημοκρατίας, Ε.Δ.Δ. 118/20, ημ. 25.2.25, Αρχή Λιμένων Κύπρου ν. Λακκοτρύπη, Ε.Δ.Δ. 208/19, ημ. 20.11.24, Βασιλείου και Άλλου ν. Δημοκρατίας, Ε.Δ.Δ. 136/19, ημ. 30.9.24, Παμπόρη ν. Δημοκρατία, Ε.Δ.Δ. 133/18, ημ. 19.6.24, Λοϊζίδης ν. Παγκύπριου Δικηγορικού Συλλόγου και Άλλων, Ε.Δ.Δ. 5/18, ημ. 20.11.23, Νικολαΐδης ν. Δημοκρατίας, Α.Ε 45/12, ημ. 29.5.18, ECLI:CY:AD:2018:C260, Niaz ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 218, 223, Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 373, 378-382, Louis Tourist Agency Ltd και Άλλων ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 568, 572, Shoham (Cyprus) Ltd ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (2000) 1(Α) Α.Α.Δ. 404, 412-415, Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1 Α.Α.Δ. 882, 892-894, Antoniou and Others ν. Republic (1984) 3(A) C.L.R. 623, 627, The Greek Registrar of the Co-Operative Societies v. Nicolaides (1965) 3 C.L.R 164, 170-171).»
Τέλος, στην απόφαση ημερομηνίας 20.7.2010 στην Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 136/2007 Ζέμπασιης κ.ά. ν. της Δημοκρατίας αναφέρθηκαν τα εξής:
«Πράξη για να μπορεί να προσβληθεί ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου πρέπει να ανάγεται στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου. Το βασικό κριτήριο κατά πόσο πράξη εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου ή του ιδιωτικού δικαίου, είναι η εγγενής φύση της πράξης σε συνδυασμό με το συμφέρον του κοινού στο συγκεκριμένο τομέα λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου (Δημοκρατία ν. Τόκα (1995) 3 Α.Α.Δ. 218, 222). Αν με την πράξη που εκδίδει διοικητικό όργανο επιδιώκεται πρωταρχικά η εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, τότε η πράξη εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου και μπορεί να προσβληθεί βάσει του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος (Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91 και Tamasos Tobaco Supplies and Co v. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 407).
Οι πράξεις που δεν αποτελούν προϊόν άσκησης της δημόσιας εξουσίας, αλλά ενεργούνται από την Πολιτεία ως υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, αναγομένων στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, δεν είναι προσβλητές δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως. Της προσβολής διαφεύγουν όχι μόνο οι πράξεις διαχείρισης του κράτους, αλλά και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Δρ. Γεωργίου ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1995) 3 Α.Α.Δ. 424. Βλέπε επίσης Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 232 και 233).
Το κριτήριο δεν είναι κατά πόσο η νομοθεσία, σύμφωνα με την οποία έχει ληφθεί η επίδικη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό, αλλά κατά πόσο η συγκεκριμένη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό (Hellenic Bank Ltd v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486).
Πράξεις διαχείρισης της κρατικής περιουσίας εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού και όχι του δημόσιου δικαίου και ως εκ τούτου δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή κάτω από το Άρθρο 146 του Συντάγματος (Tekkis v. Republic (1982) 3 C.L.R. 680). Ειδικότερα, απόρριψη αίτησης για παραχώρηση κρατικής γης κρίθηκε ως αναγόμενη σε διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους και ως τέτοια μη εμπίπτουσα στα πλαίσια του ΄Αρθρου 146 (C. Kontos Estates Ltd v. Δημοκρατίας κ.α. (1991) 4 Α.Α.Δ. 2473).
Η ουσία και όχι ο τύπος ή η μορφή που λαμβάνει η πράξη συνιστά το κριτήριο για την κατάταξή της σε πράξεις εξουσίας ή πράξεις διαχείρισης (Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1 Α.Α.Δ. 882, 893). Ο σκοπός για τον οποίο λαμβάνεται η απόφαση, σε συνάρτηση με τις εξουσίες της δημόσιας αρχής αποτελεί το γνώμονα για την ταξινόμησή τους στο ένα ή το άλλο πεδίο του δικαίου. Και δημόσιος σκοπός είναι εκείνος για τον οποίο εξ αντικειμένου το κοινό ή τμήμα του έχουν, εκ της φύσης των πραγμάτων, συμφέρον στην απόφασή του (Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Κύπρου (2000) 1 Α.Α.Δ. 404).
Ο αποφασιστικός παράγων στο διαχωρισμό μεταξύ του ιδιωτικού και του δημόσιου συμφέροντος είναι η φύση και ο χαρακτήρας της συγκεκριμένης λειτουργίας, που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής. Όπου η λειτουργία του διοικητικού οργάνου έχει ως πρωταρχικό σκοπό την προαγωγή του δημόσιου σκοπού, ο σκοπός αυτός έχει θεωρηθεί ως χαρακτηριστικό πράξης ή απόφασης εντός της εννοίας του δημόσιου δικαίου (Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91). Ακόμα, πράξη που πρωτίστως επηρεάζει ιδιωτικά δικαιώματα μπορεί να ενταχθεί στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου, λόγω κάποιου ιδιαίτερου συμφέροντος του κοινού στη σωστή εφαρμογή της συγκεκριμένης νομοθετικής διάταξης (Republic v. M.D.M. Estate Developments Ltd (1982) 3 C.L.R. 642, 655).
Οι πράξεις διαχείρισης περιουσίας του διοικητικού οργάνου εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου όταν το όργανο ενεργεί για προστασία των οικονομικών του συμφερόντων (fiscus) και αυτό γιατί οι πράξεις αυτές βασίζονται όχι στην εξουσία του οργάνου (imperium), αλλά στα περιουσιακά του δικαιώματα με βάση το αστικό δίκαιο (Ναυτικός ΄Ομιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου, ανωτέρω).
Όπως τονίστηκε και στην υπόθεση Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Κύπρου, ανωτέρω, εκείνο που έχει σημασία είναι κατά πόσο σε σχέση με τη συγκεκριμένη λειτουργία η Αρχή λειτουργούσε με την ιδιότητα «οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία», μέσα στην έννοια του Άρθρου 146 του Συντάγματος (βλέπε επίσης Stamatiou v. The Electricity Authority of Cyprus, 3 R.S.C.C. 44, 45, 46. Βλέπε ακόμα Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. Medcon Constructions Ltd (2000) 1B Α.Α.Δ. 945).»
Στα δεδομένα της παρούσης περίπτωσης εφαρμοζόμενα τα πιο πάνω, καταλήγουμε στην επικρότηση της ορθότητας των διαπιστώσεων του πρωτόδικου δικαστηρίου σε σχέση με το ζήτημα της φύσης των προσβαλλόμενων με την Προσφυγή αποφάσεων.
Αναλυτικότερα:
Οι επίδικες αποφάσεις έπονται σχετικής γνωστοποίησης απαλλοτρίωσης και σχετικού διατάγματος απαλλοτρίωσης κτημάτων του Ενδιαφερόμενου Μέρους, Ιεράς Αρχιεπισκοπής Κύπρου, στην περιοχή της Έγκωμης, Λευκωσία (βλ. Παραρτήματα Α και Β) προς τον σκοπό της ανέγερσης Γυμνασίου. Όπως ορθώς διέγνωσε και το πρωτόδικο Δικαστήριο, το διάταγμα απαλλοτρίωσης σαφώς είναι εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία, μεταξύ των άλλων χαρακτηριστικών της, (πρέπει να) προάγει δημόσιο σκοπό. Ωστόσο, με την Προσφυγή δεν προσβάλλεται το εν λόγω διάταγμα απαλλοτρίωσης.
Οι εδώ προσβαλλόμενες αποφάσεις αν και επακόλουθες του διατάγματος απαλλοτρίωσης, δεν εξυπηρετούν τον δημόσιο σκοπό της ανέγερσης σχολείου ή άλλο δημόσιο σκοπό, το δε προαναφερθέν διάταγμα απαλλοτρίωσης δεν προσβάλλεται με την Προσφυγή και ούτε είναι δικονομικά επιτρεπτό να εξεταστούν ζητήματα που αφορούν στη νομιμότητα του εν λόγω διατάγματος απαλλοτρίωσης παρεμπιπτόντως ή δια του ελέγχου άλλων αποφάσεων της διοίκησης ή ο κατ’ ισχυρισμό επηρεασμός των Εφεσειόντων ως ζήτημα εννόμου συμφέροντος αναφορικά με το εν λόγω διάταγμα απαλλοτρίωσης.
Εξυπηρετούν την ικανοποίηση (και μόνο) μέρους του αμιγώς αστικής φύσεως δικαιώματος λήψης αποζημίωσης της Ιεράς Αρχιεπισκοπής Κύπρου δια της μεταβίβασης συγκεκριμένης αξίας κρατικής γης (σε άλλη Επαρχία και περιοχή, ήτοι στην τουριστική περιοχή του Δήμου Αγίας Νάπας) επ’ ονόματι της (και εν μέρει, χρηματικού ποσού, βλ. Παραρτήματα Γ έως και Ι στην Ένσταση της Προσφυγής), του οποίου δικαιώματος γενεσιουργός αιτία είναι μεν η γη της στην Έγκωμη που απαλλοτριώθηκε με άλλη -όντως εκτελεστή διοικητική- πράξη (το προαναφερθέν διάταγμα απαλλοτρίωσης) πλην όμως το γεγονός αυτό ουδόλως ενδύει με ή μεταβιβάζει στις προσβαλλόμενες πράξεις, που εξυπηρετούν πλέον μόνο τον σκοπό της καταβολής αποζημίωσης, δημόσιο χαρακτήρα. Οι προσβαλλόμενες πράξεις εξυπηρετούν την ικανοποίηση αμιγώς περιουσιακού δικαιώματος του εν λόγω Ενδιαφερόμενου Μέρους για λήψη αποζημίωσης, ήτοι αστικής φύσεως, για το οποίο το κοινό, στο οποίο συμπεριλαμβάνονται και οι Εφεσείοντες, κανένα συμφέρον δεν έχει και κανένα δημόσιο σκοπό δεν εξυπηρετούν (βλ. ALLISON FASHION LTD, ανωτέρω).
Συναφώς στα ανωτέρω και έχοντας υπόψη τι υποστηρίζουν με τους λόγους Έφεσης οι Εφεσείοντες, η φύση των προσβαλλόμενων πράξεων κρίνεται πρωτίστως στη βάση των νομολογιακών αρχών που προαναφέρθηκαν εφαρμοζόμενων επί του εξατομικευμένων αντικειμενικών δεδομένων της περίπτωσης, ως αυτά αναδύονται μέσα από το διοικητικό φάκελο της υπόθεσης και όχι από τους ισχυρισμούς των διαδίκων για το τι θεωρούν σκόπιμο να επικαλεστούν από τα εν λόγω δεδομένα ή πως τα ερμηνεύουν, οι οποίοι έχουν κυρίως υποβοηθητικό ρόλο στο έργο του Δικαστηρίου.
Ορθώς, επίσης, διέγνωσε το πρωτόδικο Δικαστήριο ότι, οι προσβαλλόμενες με την Προσφυγή πράξεις είναι συναφείς μεταξύ τους, αφού η απόφαση διαχωρισμού της κρατικής γης εξυπηρετεί και μόνο τον σκοπό της μεταβίβασης μέρους της υπό διαχωρισμό περιουσίας, όταν ο διαχωρισμός συντελεστεί, για σκοπούς παροχής της προαναφερθείσας αποζημίωσης. Αυτό το γεγονός, όμως, δεν εντάσσει τις πράξεις αυτές, για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, στο χώρο του δημοσίου δικαίου, ούτε, βεβαίως, το γεγονός της συνεκδίκασης της Προσφυγής με άλλες προσφυγές (βλ. ανωτέρω), στις οποίες προσβάλλονται άλλες πράξεις που ενδεχομένως είναι στη φύση τους όντως κινούμενες στο χώρο του δημόσιου-διοικητικού δικαίου.
Ο διαχωρισμός κρατικής γης από τον ιδιοκτήτη αυτής, ήτοι το Κράτος, αποτελεί ευκολοευδιάκριτη περίπτωση αμιγούς διαχείρισης κρατικής περιουσίας, δηλαδή απόφασης του Κράτους ενεργούντος ως fiscus, κατά τα επεξηγηθέντα στην Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων (1992) 1 ΑΑΔ 882, ενώ η περίπτωση της ανταλλαγής κρατικής περιουσίας με ιδιώτη στο αυστηρό πλαίσιο και σκοπό της παροχής μέρους της οφειλόμενης αποζημίωσης, ως επεξηγήθηκε ανωτέρω, εμπίπτει στον ίδιο κανόνα (βλ. και τα αποφασισθέντα στην Ζέμπασιης, supra, της οποίας αντικείμενο ήταν η απόφαση απόρριψης αίτησης για ανταλλαγή κρατικής γης με ιδιωτική.).
Σημειώνεται, ενδεχομένως εκ του περισσού και ότι, το πρωτόδικο Δικαστήριο ουδόλως αποφάσισε ότι οι Εφεσείοντες στερούνται του δικαιώματος τους πρόσβασης σε δικαστήριο προς διεκδίκηση των δικαιωμάτων τους, ως αφήνουν, εμμέσως πλην σαφώς, να υποστηριχθεί στην αιτιολογία των λόγων Εφέσεως τους.
Αντιθέτως, το πρωτόδικο Δικαστήριο υπέδειξε, αναλύοντας με επάρκεια και συνεκτικά, βρίσκουμε, το σκεπτικό και κατάληξη του σε σχέση με τη φύση των επίδικων πράξεων, ότι το ορθό δικαιοδοτικό forum αμφισβήτησης των υπό κρίση αποφάσεων, ήτοι τα αρμόδια πολιτικά δικαστήρια, σε περίπτωση που οι Εφεσείοντες θεωρούν ότι υφίστανται βλάβη ως εκ των εν λόγω αποφάσεων, με τον ίδιο τρόπο που μπορούν να διεκδικήσουν δικαστικώς τα δικαιώματα τους έναντι οποιουδήποτε άλλου ιδιώτη, από την ιδιοκτησία του οποίου τυχόν ήθελε επικαλεστούν απορρέουσα ζημία τους.
Με βάση όλα τα ανωτέρω, κρίνουμε ότι ουδείς εκ των λόγων Έφεσης ευσταθεί.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο ορθώς και εμπεριστατωμένα κατέληξε ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις στην Προσφυγή εκπίπτουν του πλαισίου του δημόσιου διοικητικού δικαίου και ταξινομούνται στο χώρο του αστικού δικαίου, κρίνοντας, ως εκ τούτου, ότι δεν υπέχει δικαιοδοσία λήψης απόφασης και απορρίπτοντας, ως εκ τούτου, την Προσφυγή ως απαράδεκτη.
Η Έφεση Αρ. 84/2022 απορρίπτεται, για τους λόγους που προαναφέρθηκαν. Η πρωτόδικη απόφαση επικυρώνεται.
Η Έφεση Αρ. 153/2020, για τους λόγους που επεξηγήθηκαν (βλ. ανωτέρω στην αρχή της απόφασης μας), συμπαρασύρεται από το αποτέλεσμα στην Έφεση Αρ. 84/2022 επίσης σε απόρριψη.
Με δεδομένη τη συνεκδίκαση των προαναφερθεισών Εφέσεων και την εκ των πραγμάτων μη ενασχόληση μας με τους λόγους Έφεσης που προβλήθηκαν στην Έφεση Αρ. 153/2020, κρίνουμε ορθό όπως επιδικαστούν συνολικά έξοδα ύψους €3000 εναντίον των Εφεσειόντων από κοινού και υπέρ της Εφεσίβλητης και για τις δύο Εφέσεις.
Α. ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π.
Γ. ΣΕΡΑΦΕΙΜ, Δ.
Μ. ΠΙΚΗΣ, Δ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο