Προσφυγή Αρ. 13/2025

 

 

 

Μεταξύ:

TLS Group S.A.                                 

                                                                                                                                                                                                                                                            Αιτητών

 

                                                            ν.

 

                                    ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΞΩΤΕΡΙΚΩΝ

                              

                                                                                                            Αναθέτουσας Αρχής

 

 

Αναθεωρητική Αρχή

Προσφορών:                         Ανδρούλα Πούγιουρου, Πρόεδρος

                                                Κάριν Γεωργιάδου, Μέλος

                                                Ανδρέας Καρύδης, Μέλος

                                                Πάρις Κωνσταντινίδης, Μέλος

                                                    Χριστίνα Σαββίδου, Μέλος

 

 

Αιτητές:                                  TLS Group S.A.

  Αντιπροσωπεύθηκε από τους:

1.    Χρήστο Τοπούζη δια Χάρης Κυριακίδης (Μιχάλης Κυριακίδης Δ.Ε.Π.Ε.

2.    Ειρήνη Χαρκουτσάκη, Ασκούμενη δικηγόρο δια Χάρης Κυριακίδης (Μιχάλης Κυριακής Δ.Ε.Π.Ε.)

 

 

Αναθέτουσα Αρχή:               ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΞΩΤΕΡΙΚΩΝ

                                                  Αντιπροσωπεύθηκε από τους:

1.    Αλέξανδρο Αργυρού, Λειτουργό Πληροφορικής/Συντονιστή Επιτροπής Αξιολόγησης

2.    Σοφία Χατζηθωμά, Λειτουργό Σένγκεν

 

 

 

 

Ημερομηνία έκδοσης Απόφασης:  19 Σεπτέμβριου 2025

 

ΑΠΟΦΑΣΗ

 

 

Αντικείμενο της παρούσας Προσφυγής είναι η ακύρωση της απόφασης του Υπουργείου Εξωτερικών (στο εξής «η Αναθέτουσα Αρχή») να μην αναθέσει οποιοδήποτε Μέρος του Διαγωνισμού με αρ. MFA 1/2025 και τίτλο «Provision of Services by External Service Providers to assist designated Diplomatic Missions of the Republic of Cyprus in the processing of Visa Applications» (στο εξής «ο Διαγωνισμός») στους Αιτητές αλλά να αναθέσει όλα τα Μέρη του Διαγωνισμού σε τρίτους οικονομικούς φορείς και συγκεκριμένα στις εταιρείες VF Worldwide Holdings Ltd (VFS) ένα μέρος και BLS International Services Ltd (BLS) άλλο μέρος (στο εξής «Οι Επιτυχόντες Προσφοροδότες»).

 

Σύμφωνα με την Έκθεση Γεγονότων και όπως αυτά συμπληρώνονται από τους Διοικητικούς Φακέλους, ο Διαγωνισμός προκηρύχθηκε στις 20.01.2025 μέσω του e-PPS τη διαλειτουργική διαδικτυακή εφαρμογή της Κυπριακής Δημοκρατίας, για την εφαρμογή ηλεκτρονικών διαδικασιών στη διεξαγωγή των Διαγωνισμών Δημοσίων Συμβάσεων στην Κύπρο.  Η διαδικασία ήταν ανοικτή και κριτήριο ανάθεσης ήταν η πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη βάσει τιμής προσφορά. 

Καταληκτική ημερομηνία προσφορών καθορίστηκε η 21.02.2025. Στις 22.01.2025, 03.02.2025 και 11.02.2025 αναρτήθηκαν στο e-PPS Διευκρινιστικά Τροποποιητικά Έγγραφα προς απάντηση σχολίων ενδιαφερόμενων οικονομικών φορέων, όπως και αλλαγές στα Έγγραφα του Διαγωνισμού.  Το άνοιγμα των προσφορών έγινε στις 24.02.2025. 

 

Η αξιολόγηση των προσφορών ανατέθηκε σε Ιδιώτη Σύμβουλο ο οποίος ετοίμασε την Έκθεση Αξιολόγησης του, που προώθησε στην συνέχεια στην Επιτροπή Αξιολόγησης. 

 

Με την Έκθεση Αξιολόγησης του ο Ιδιώτης Σύμβουλος εισηγείτο την ανάθεση της Σύμβασης α) για την Πρεσβεία της Κύπρου στη Δημοκρατία της Αρμενίας στον προσφέροντα BLS International Services Limited, με Χρέωση Εξωτερικού Παρόχου Υπηρεσιών €1,90 ανά αίτηση για την έκδοση βίζας, β) για την Πρεσβεία της Κύπρου στην Ιαπωνία στον προσφέροντα VF Worldwide Holdings Ltd, με χρέωση Εξωτερικού Παρόχου Υπηρεσιών €25,00 ανά αίτηση για την έκδοση βίζας και γ) για τις υπόλοιπες 15 Πρεσβείες της Κυπριακής Δημοκρατίας με τη διαδικασία της κλήρωσης, στην οποία θα συμμετείχαν οι προσφέροντες BLS International Services Ltd και VF Worldwide Holdings Ltd, οι οποίοι είχαν προσφέρει την ίδια χαμηλότερη τιμή εκ €1,90 για την κάθε βίζα και για τις 15 αυτές Πρεσβείες.  Σημειώνεται ότι για την Πρεσβεία της Αρμενίας η VF Worldwide Holdings Ltd δεν είχε υποβάλει προσφορά ενώ η BLS International Services Ltd δεν υπέβαλε προσφορά για την Πρεσβεία της Ιαπωνίας. 

 

Ο Ιδιώτης Σύμβουλος εισηγείτο περαιτέρω την απόρριψη των προσφορών των υπόλοιπων οικονομικών φορέων δηλ. της GVCW Operations Ltd, Consortium of Almaviva SPA And Atlys India Private Ltd, VMS Investments LLC in Consortium with Dudigital Global Ltd και TLS Group S.A. ως υψηλότερες εκείνων των VFS και BLS. 

 

Κατόπιν τριών συνεδριάσεων της Επιτροπής Αξιολόγησης δηλαδή στις 12.03.2025, 02.04.2025 και 30.04.2025 κατά τις οποίες η Επιτροπή μελέτησε την Έκθεση Αξιολόγησης του Ιδιώτη Συμβούλου σε συνάρτηση με τα Έγγραφα του Διαγωνισμού και τις προσφορές, υιοθετώντας την Έκθεση του Ιδιώτη Συμβούλου ετοίμασε την δική της Έκθεση Αξιολόγησης που υπέβαλε στο Συμβούλιο Προσφορών στις 07.05.2025. 

 

Κατά την συνεδρία του ημερ. 22.05.2025 το Συμβούλιο Προσφορών μελετώντας την Έκθεση της Επιτροπής Αξιολόγησης αποφάσισε ομόφωνα την υιοθέτηση της Έκθεσης και εξουσιοδότησε την Επιτροπή Αξιολόγησης να προβεί στη διενέργεια κλήρωσης προς ανάθεση μεταξύ των οικονομικών φορέων BLS International Services Ltd και VF Worldwide Holdings Ltd, των οποίων η προσφορά αφορούσε στην ίδια χαμηλότερη τιμή των €1,90 ανά βίζα για τις 15 από τις 17 Πρεσβείες που αφορούσε ο Διαγωνισμός. 

 

Ακολούθησε συνάντηση στις 29.05.2025 στο Υπουργείο Εξωτερικών με σκοπό τη διενέργεια της κλήρωσης στην παρουσία των μελών της Επιτροπής Αξιολόγησης και των δύο πιο πάνω οικονομικών φορέων που ισοψήφισαν, κατά την οποία τηρήθηκε πρακτικό. Στις 30.05.2025 συντάχθηκε σημείωμα ενημέρωσης που προωθήθηκε στη συνέχεια στο Συμβούλιο Προσφορών ως προς τα αποτελέσματα της διαδικασίας της κλήρωσης, το οποίο κατά την συνεδρία του ημερ. 4/6/2025 αποφάσισε την απόρριψη της προσφοράς των Αιτητών και ανάθεση όλων των Μερών του Διαγωνισμού στις εταιρείες BLS και VFS. 

 

Οι Αιτητές ενημερώθηκαν σχετικά για την απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής με την επιστολή της τελευταίας ημερ. 02.06.2025 με αποτέλεσμα την υπ΄ αυτών καταχώρηση της υπό τον ως άνω αριθμό και τίτλο Προσφυγής ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών, με την οποίαν βάλλουν κατά της κατακύρωσης του Διαγωνισμού στους δύο πιο πάνω Επιτυχόντες Προσφοροδότες, προβάλλοντας τρεις ουσιαστικά λόγους ακύρωσης. 

 

Συγκεκριμένα εισηγούνται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν προϊόν πλάνης περί τα πράγματα σ’ ό,τι αφορά την αξιολόγηση των προσφορών των Επιτυχόντων Προσφοροδοτών (πρώτος λόγος), μη δέουσας έρευνας και πάσχουσας αιτιολογίας (δεύτερος λόγος) και έλλειψης πρακτικών (τρίτος λόγος). 

 

Από την άλλη, η Αναθέτουσα Αρχή, μέσω της γραπτής αγόρευσης του Συντονιστή της Επιτροπής Αξιολόγησης, κου Αργυρού, που εκπροσώπησε την Αναθέτουσα Αρχή στη διαδικασία της παρούσας Προσφυγής και συνακόλουθα κατά την ακρόαση, υποστήριξε πλήρως την προσβαλλόμενη απόφαση σε όλες της τις πτυχές, δίνοντας τη δική της εκδοχή ως προς τα εγερθέντα θέματα από πλευράς Αιτητών. 

 

Ιδιαίτερη αναφορά στις επί μέρους εισηγήσεις των μερών, τις οποίες υιοθέτησαν κατά την ακρόαση, θα γίνει αμέσως κατωτέρω με την σειρά που υποβλήθηκαν με τη γραπτή αγόρευση του δικηγόρου των Αιτητών. 

 

Ο πρώτος λόγος ακύρωσης ουσιαστικά αποτελείται από δύο σκέλη εισηγήσεων που αναφέρονται στην εγκυρότητα της προσφοράς των Επιτυχόντων Προσφοροδοτών και σε παραλείψεις από πλευράς Αναθέτουσας Αρχής κατά τη διαδικασία ελέγχου των προϋποθέσεων συμμετοχής και αξιολόγησης.  Κεντρικός άξονας των εισηγήσεων των Αιτητών σε σχέση με το πρώτο σκέλος συνιστά η έλλειψη δέουσας έρευνας από πλευράς Αναθέτουσας Αρχής, που είχε ως αποτέλεσμα την αποδοχή των προσφορών των Επιτυχόντων Προσφοροδοτών ενώ αυτές παραβίαζαν ουσιώδους όρους του Διαγωνισμού δηλαδή του μεν VFS του όρου 6.2.1(d) και 6.2.1(g) και του BLS του όρου 6.2.1(g) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού. 

 

Συγκεκριμένα, εισηγούνται ότι ο VFS ενώ δραστηριοποιείται και διατηρεί το κεντρικό του γραφείο στις κατεχόμενες περιοχές της Κυπριακής Δημοκρατίας, γεγονός που τον αποκλείει από το Διαγωνισμό στη βάση του όρου 6.2.1(d), όχι μόνο δεν προβαίνει σε σχετική αναφορά κατά την υποβολή της προσφοράς του αλλά και καμιά σχετική έρευνα διεξήχθηκε από πλευράς Αναθέτουσας Αρχής ή του Ιδιώτη Συμβούλου, με αποτέλεσμα η προσβαλλόμενη απόφαση να είναι προϊόν πλάνης.  Παραπέμπουν δε σε νομολογία και νομικά συγγράμματα προς υποστήριξη της θέσης τους αυτής (βλ. Photos Photiades and Co-v-Δημοκρατίας (1964) ΑΑΔ 115, Iordanis G. Iordanou -v-Republic (Public Service Commission (1967) 3 CLR 245 κ.α). 

 

Επίσης, συνεχίζουν, κατά παράβαση του όρου 6.2.1(g) η Αναθέτουσα Αρχή έκαμε αποδεκτή την προσφορά του BLS, ενώ τον Ιούλιο του 2023 είχε τερματιστεί από το Υπουργείο Εσωτερικών της Εσθονίας, κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η μεταξύ του και του BLS σύμβαση παροχής υπηρεσιών, λόγω της μη έκδοσης των ηλεκτρονικών δελτίων ταυτότητας από εξουσιοδοτημένα πρόσωπα.  Το γεγονός αυτό, υποστηρίζουν, θα γινόταν εύκολα αντιληπτό κατόπιν δέουσας έρευνας από πλευράς της Αναθέτουσας Αρχής, που όμως παρέλειψε να ενεργήσει έτσι. 

 

Παρόμοιο θέμα εγείρεται, κατά την άποψη τους, και για τον VFS όπου τον Ιούλιο του 2024 τερματίστηκε η μεταξύ του και της Σρι Λάνκα σύμβαση θεώρησης βίζας από το Ανώτατο Δικαστήριο της χώρας, που θα αποκαλύπτετο αν η Αναθέτουσα Αρχή προέβαινε στη δέουσα έρευνα. 

 

Επιπρόσθετα οι Αιτητές προβάλλουν με το δεύτερο σκέλος ότι οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές και των δύο Επιτυχόντων Προσφοροδοτών σε συνάρτηση με το γεγονός ότι ήταν πανομοιότυπες, δεν έπρεπε να γίνουν αποδεκτές αφενός γιατί αν και  δημιουργούσαν εύλογες υπόνοιες σύμπραξης των δύο Επιτυχόντων Προσφοροδοτών, σύμφωνα με το άρθρο 34(7) (δ) του περι της Ρύθμισης των Διαδικασιών Ανάθεσης Συμβάσεων  Παραχώρησης και για Συναφή Θέματα Νόμο του 2017 (Ν. 11(Ι)/2017)  εντούτοις το   γεγονός αυτό δεν απασχόλησε καθόλου την Αναθέτουσα Αρχή, και αφετέρου οι εξηγήσεις που δόθηκαν, δεν ήταν τέτοιες  προς ικανοποίηση της Αναθέτουσας Αρχής ως προς τη σοβαρότητα της χαμηλής τιμής τους.  Πρωτίστως, συνεχίζουν, ελλείπει η αιτιολογία αποδοχής των εξηγήσεων από τους Διοικητικούς Φακέλους, εφόσον η μόνη σχετική αναφορά είναι η δήλωση ότι οι Επιτυχόντες Προσφοροδότες παρείχαν ικανοποιητικές εξηγήσεις που, όμως, κατά τους Αιτητές, δεν καταγράφησαν αλλ’ ούτε και σχολιάστηκαν καθόλου με αποτέλεσμα να καθίσταται αδύνατος ο αναθεωρητικός έλεγχος. 

 

Ιδιαίτερα, προσθέτουν, το καθήκον αναζήτησης εξηγήσεων στην παρούσα περίπτωση ήταν αυξημένο εφόσον οι προσφορές των Επιτυχόντων Προσφοροδοτών ήταν περίπου κατά 90% χαμηλότερες από την εκτιμώμενη αξία του Διαγωνισμού και ήταν και οι δύο προσφορές πανομοιότυπες στα 15 από τα 17 Μέρη του Διαγωνισμού που, σε συνάρτηση με την μη διεξαχθείσα κλήρωση όπως προβλέπετο στα Έγγραφα του Διαγωνισμού κατόπιν της σύμφωνης γνώμης τους, οδηγούν στο συμπέρασμα της προσυνεννόησης μεταξύ των VFS και BLS. 

 

Σύμφωνα με τις προβαλλόμενες θέσεις τους, τα γεγονότα εγείρουν σαφείς και τεκμηριωμένους ισχυρισμούς για πιθανολόγηση ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι προϊόν πλάνης περί τα πράγματα τους οποίους ισχυρισμούς θα πρέπει η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών να αξιολογήσει για να διαπιστώσει η ίδια αν η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν εύλογη ή όχι. 

 

Αντίθετη ήταν η προσέγγιση της Αναθέτουσας Αρχής η οποία αρνείται όσα της καταλογίζουν οι Αιτητές, ιδιαίτερα τον ισχυρισμό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν προϊόν πλάνης περί τα πράγματα.  Ως προς την κατ’ ισχυρισμό παραβίαση από πλευράς του VFS του όρου 6.2.1(d) και (g) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού προτάσσει με παραπομπή στον όρο 10.4(3) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού, ότι τα πιστοποιητικά και οι δηλώσεις του Εντύπου 9, περιλαμβανομένης της Υπεύθυνης Δήλωσης (Έντυπο 2) με την οποία οι προσφοροδότες πρέπει να δηλώσουν κατά πόσο ισχύουν ή όχι οι λόγοι αποκλεισμού που καθορίζονται στον όρο 6.2.1(d) και (g), υποβάλλονται κατά την υπογραφή της Σύμβασης όπου η Αναθέτουσα Αρχή εξετάζει την ορθότητα τους και όχι προηγουμένως, ως η θέση των Αιτητών. 

 

Συνεπώς, κατά την άποψη της, είναι στο στάδιο της υπογραφής της Σύμβασης που εξετάζεται κατά πόσο ο Επιτυχών Προσφοροδότης πληροί τις απαιτήσεις του όρου 6.2.1 και ότι δεν συντρέχει λόγος αποκλεισμού, σύμφωνα και με την Πρότυπη Έκθεση Αξιολόγησης, που είναι αναρτημένη στον ιστότοπο του Γενικού Λογιστηρίου.  Εν πάση περιπτώσει, προσθέτει, προέβη στην δική της έρευνα ως προς την δραστηριοποίηση του VFS  στα κατεχόμενα χωρίς όμως να προκύψει με βεβαιότητα ο αποκλεισμός του γι’αυτό  και ανέμενε το στάδιο της υπογραφής.

 

Ως προς την κατ’ ισχυρισμό σύμπτωση των τιμών που οι BLS και VFS δήλωσαν για 15 από τα 17  Μέρη προϊόντα του Διαγωνισμού, την αποδίδει σε απλή περίπτωση τυχαίας σύμπτωσης τιμών, όπου δύο προσφοροδότες δίνουν την ίδια τιμή.  Συνεχίζει ότι η σύμπτωση των τιμών, ή η μη διεξαγωγή της κλήρωσης δεν οδηγεί  απαραίτητα στο συμπέρασμα ύπαρξης συμπαιγνίας μεταξύ των δύο προσφοροδοτών, ως η θέση των Αιτητών, διαφορετικά δεν θα υπήρχε λόγος και οι δύο προσφοροδότες να υποβάλουν μια ζημιογόνα προσφορά. 

Ισχυρίζεται περαιτέρω, μέσω της γραπτής αγόρευσης του κ. Αργυρού, υπεραμυνόμενη της αποδοχής των προσφορών, ότι  από σχετική της έρευνα στις επίσημες ιστοσελίδες των BLS και VFS διαπιστώθηκε ότι και οι δύο προσέφεραν τις ίδιες τιμές σε σημαντικό αριθμό Διπλωματικών Αποστολών άλλων Ευρωπαϊκών χωρών.  Ως προς την  μη διενέργεια της κλήρωσης, με τον τρόπο που προνοούν τα Έγγραφα του Διαγωνισμού,  η Αναθέτουσα Αρχή παραδέχεται ότι δεν ακολουθήθηκε στην παρούσα περίπτωση η προβλεπόμενη από τα Έγγραφα του Διαγωνισμού διαδικασία αλλά αυτό, κατά την άποψη της, δεν επέδρασε καθόλου και δεν επηρέασε τα δικαιώματα οποιουδήποτε προσφοροδότη ή παραβίασε οποιεσδήποτε αρχές του Διοικητικού Δικαίου ή τη σχετική νομοθεσία, εφόσον και οι δύο προσφοροδότες, που τους αφορούσε η κλήρωση, συμφώνησαν με τη διαδικασία διαχωρίζοντας τα 15 Μέρη σε δύο ομάδες. .  Εν πάση περιπτώσει, προσθέτει, οι Αιτητές δεν θα λάμβαναν μέρος στη κλήρωση για να έχουν οποιοδήποτε παράπονο. 

 

Έχουμε διεξέλθει με μεγάλη προσοχή των εκατέρωθεν εισηγήσεων, οι οποίες αναπτύχθηκαν και προφορικά κατά την ακρόαση, υπό το φως της νομολογίας και των γεγονότων της υπόθεσης, όπως εξάγονται από τους Διοικητικούς Φακέλους στους οποίους έχουμε ανατρέξει. 

Στο στάδιο αυτό κρίνουμε σκόπιμο να σημειώσουμε ότι η εξουσία μας περιορίζεται στον έλεγχο της νομιμότητας της προσβαλλόμενης απόφασης ως εύλογα επιτρεπτής από τις περιστάσεις και δεν επεκτείνεται στην ουσιαστική κρίση του διοικητικού οργάνου. 

 

Ενόψει των εισηγήσεων των Αιτητών σε σχέση με το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου ακύρωσης κρίνουμε σκόπιμο να παραθέσουμε αυτούσιο τον όρο 6.2.1(d) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού που, κατ’ ισχυρισμό, παραβίαζε η προσφορά του VFS καθώς και της παραγράφου (g) του ίδιου όρου που φέρεται να παραβίαζε η προσφορά και των δύο Επιτυχόντων Προσφοροδοτών, εξ’ ου και θα έπρεπε να αποκλειστούν από το Διαγωνισμό. 

6.    ELIGIBILITY AND REQUIREMENTS FOR PARTICIPATION

6.1         Eligibility for participation

1.         Eligible for participation in the present tender procedure are legal persons (governed by private law) or consortia of legal persons lawfully established in the Republic of Cyprus or in any other Member State of the European Union (EU) or of the European Economic Area (EEA) or in third countries who have signed and ratified the International Government Procurement Agreement (GPA) or have signed and ratified association agreements or bilateral agreement with the European Union (EU) or with the Republic of Cyprus in the sector of Public Procurement.

 

[…]

 

6.2.                    Personal situation of the Tenderer

 

1. To be able to sign the Contract, Interested Economic Operators must meet the following requirements concerning their personal situation:

 

[…]

 

d.      They must not be guilty of grave professional misconduct which renders their integrity questionable, as this can be demonstrated by the Contracting Authority by appropriate means. The engagement in business activities and/or the provision of services and/or works of any nature, in the occupied part of the Republic of Cyprus will be considered as a grave professional misconduct.

 

[…]

 

g.      They must not have shown significant or persistent deficiencies in the performance of a substantive requirement under a prior public contract, a prior contract with a contracting entity or a prior concession contract which led to early termination of that prior contract, damages or other comparable sanctions».

[…]

 

Η διακήρυξη του Διαγωνισμού αποτελεί την αφετηρία της διαγωνιστικής διαδικασίας και τη βάση της διενέργειας της αξιολόγησης για την ανάθεση της δημόσιας σύμβασης έργου, προμήθειας ή υπηρεσίας ή παραχώρησης, όπως στη παρούσα περίπτωση.  Συγκεκριμένα η διακήρυξη αποτελεί το κανονιστικό πλαίσιο που δεσμεύει τόσο την Αναθέτουσα Αρχή όσο και τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς.  Το κανονιστικό πλαίσιο της διακήρυξης αποτελείται από το σύνολο των κειμένων που τη συνθέτουν, δηλαδή από την αρχική διακήρυξη και ενδεχομένως από συμπληρωματικές διακηρύξεις.  Στο εν λόγω κανονιστικό πλαίσιο εντάσσονται και οι διευκρινίσεις που παρέχονται από την Αναθέτουσα Αρχή στους οικονομικούς φορείς με την έκδοση σχετικής πράξης παροχής διευκρινίσεων οι οποίες συμπληρώνουν τους σχετικούς όρους της διακήρυξης στους οποίους αναφέρονται (βλ. σύγγραμμα Δημητρίου Γ. Ράϊκου, ΔΙΚΑΙΟ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ, Δ΄Εκδ. σελ. 362). 

 

Σημειώνουμε ότι οι δυο πρώτοι λόγοι ακύρωσης είναι συναφείς των οποίων τα επιχειρήματα προς υποστήριξη τους περιστρέφονται γύρω από την κατ’ ισχυρισμό παραβίαση της Αναθέτουσας Αρχής των αρχών του Διοικητικού Δικαίου δηλαδή  της επαρκούς έρευνας και αιτιολογίας, γι΄ αυτό θα εξεταστούν μαζί.

 

Κατ΄αρχάς θα πρέπει να λεχθεί ότι η Αναθέτουσα Αρχή στη βάση της γραπτής και προφορικής αγόρευσης του κου Αργυρού, δεν εξέτασε πριν την κατακύρωση του Διαγωνισμού και συνακόλουθα δεν αποφάσισε κατά πόσο οι προσφοροδότες πληρούσαν τον όρο 6.2.1 ή όχι  γιατί ήταν με την εντύπωση στη βάση του λεκτικού του όρου που αναφέρει “to be able to sign the contract” ότι ο τελικός έλεγχος θα γινόταν μετά την κατακύρωση.   

 

Για σκοπούς εξέτασης των δύο πρώτων λόγων ακύρωσης και ενόψει των διιστάμενων απόψεων των δύο πλευρών ως προς τον χρόνο κατά τον οποίο θα πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο πληρούται ο όρος 6.2.1(d) και (g) από τους οικονομικούς φορείς, ανατρέξαμε στα Συμπληρωματικά Έγγραφα που εκδόθηκαν κατά τη διαδικασία του Διαγωνισμού και τα οποία συνιστούν αναπόσπαστο μέρος της διακήρυξης, από τα οποία εντοπίζουμε τα Συμπληρωματικά Έγγραφα Αρ. 1 και 4 που μας ενδιαφέρουν. 

 

Συγκεκριμένα με το Συμπληρωματικό Έγγραφο Αρ. 1 ημερ. 22.01.2025, που αφορούσε τον όρο 6.1.1 του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού (ανωτέρω), τροποποιήθηκε το λεκτικό σε «Eligible for participation in the present tender procedure are legal persons (governed by private law) or consortia of legal persons established in any country except for Turkey».  Επίσης στην απάντηση αρ. 4 του Συμπληρωματικού Εγγράφου αρ.4 ημερ.11.02.2025, που αφορούσε τον όρο 6.2.1(d), που κατ’ ισχυρισμό παραβίαζε η προσφορά του VFS, αλλά και τον 6.1.1, η Αναθέτουσα Αρχή διευκρίνισε τα εξής: 

 

«If a legal person is established in Turkey and this person submits a tender individually, or participates in a consortium submitting a tender, or the capacities of this person are invoked by the tenderer within the meaning of paragraph 6.3. of Part A, then the submitted tender will be rejected. 

 

A tender will also be rejected if a legal person, regardless of the country of its establishment, participates in the tender as described above and this person engaged in business activities and/or the provision of services and/or works of any nature, in the occupied part of the Republic of Cyprus.  See clause 6.2(d) of Part A of the Tender Documents. 

 

[…]»

 

Χρήσιμη κρίνουμε και την παράθεση του ερωτήματος αρ.4 το οποίο περιλήφθηκε  στο Συμπληρωματικό Έγγραφο Αρ. 4 που είναι το εξής: 

          «In reference to the Documents Required to Submit Application for Tender of Cyprus, please clarify if, apart from Tenderers who are established in Turkey and are thus not eligible for participation, also not eligible are:- Interested Tenderers who either themselves, or any of the persons/entities whose capacities such Interested Tenderer will be invoking, or any officer(s) (including members and attorneys) with an administrative, managerial or supervisory authority who have powers of representation, decision or control in any of the foregoing, who/which have, directly or indirectly, an organic relationship with Turkey or the occupied part of the Republic of Cyprus.  Please clarify the eligibility or not of the above». 

 

Το ερώτημα για το οποίο δόθηκε η απάντηση αρ.4 του Συμπληρωματικού Εγγράφου Αρ.4 είναι σαφές ότι αναφέρεται στους προσφοροδότες που δεν δικαιούνται να λάβουν μέρος στο Διαγωνισμό.  Το δε λεκτικό της απάντησης είναι επίσης σαφές στο Συμπληρωματικό Έγγραφο αρ.4, ότι προσφορά εταιρείας που λαμβάνει μέρος στο Διαγωνισμό αλλά δραστηριοποιείται στις κατεχόμενες περιοχές επίσης θα απορρίπτεται.  Μάλιστα  παραπέμπει και στον σχετικό όρο δηλ. στον 6.2.1(d) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού.  Η άλλη περίπτωση απόρριψης προσφοράς αναφέρεται σε προσφορά εταιρείας που ιδρύθηκε στην Τουρκία. 

 

Είναι φανερό από το λεκτικό του Συμπληρωματικού Εγγράφου αρ. 4 ότι η απόρριψη της προσφοράς ενός προσφοροδότη για το λόγο ότι δραστηριοποιείται στις κατεχόμενες περιοχές της Κύπρου, αναφέρεται στον χρόνο εκκρεμούσης της διαδικασίας του Διαγωνισμού και συγκεκριμένα σε χρόνο από την υποβολή της προσφοράς μέχρι την κατακύρωση του Διαγωνισμού με την οποία ολοκληρώνεται η διαγωνιστική διαδικασία.  Σύμφωνα με το σύγγραμμα  ΔΙΚΑΙΟ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ του Δημητρίου Γ. Ράϊκου ο Διαγωνισμός για την ανάθεση δημόσιας σύμβασης στον ανάδοχο αποτελεί σύνθετη διοικητική ενέργεια, η οποία ολοκληρώνεται με την κατακυρωτική απόφαση, που συνίσταται στην έγκριση του αποτελέσματος του Διαγωνισμού από το αρμόδιο όργανο της αναθέτουσας αρχής.

 

Ενδεικτικός επίσης του χρόνου κατά τον οποίο θα πρέπει να εξετάζεται κατά πόσο πληροίτε ο όρος αυτός είναι και το σημείο που εντοπίζεται ο όρος 6.2.1(d) στα Έγγραφα του Διαγωνισμού δηλ. στο Μέρος Α κάτω από τον τίτλο/ενότητα «ELIGIBILITY AND REQUIREMENTS FOR PARTICIPATION» που αναφέρεται σαφώς στις προϋποθέσεις συμμετοχής, που είναι το πρώτο ζήτημα που ελέγχεται από την Αναθέτουσα Αρχή, για να ακολουθήσει στη συνέχεια η αξιολόγηση των τεχνικών και οικονομικών προσφορών.  Τη διαδικασία αυτή επιτάσσει ο όρος 9.2 του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού η παράγραφος 2 του οποίου αναφέρεται ειδικά στον όρο 6.2.1, που παραθέτουμε αυτούσιο για σκοπούς καλύτερης παρακολούθησης: 

9.2    Verification of eligibility and requirements for participation

1.    After the opening of the “Eligibility Criteria” and “Technical Part” Sub-folders, the Competent Body shall first verify the fulfilment of the requirements for participation as well as the correctness and completeness of the submitted supporting documents. The results of this verification should be recorded in a form.

2.    If the verification procedure establishes that there are Tenders which do not meet the requirements or the disqualification reasons of paragraph 6.2(1) are valid, and having considered any actions that have been declared pursuant to paragraph 6.2(4), the Contracting Authority considers such Tenders as inadmissible, their Technical and Financial Offers shall not be evaluated. Such Tenders shall be rejected by the Contracting Authority, through its Competent Body.  ( Η υπογράμμιση δική μας). 

 

Αντίθετη αντιμετώπιση όπως αυτή που εισηγείται η Αναθέτουσα Αρχή, η εξέταση δηλαδή των προϋποθέσεων στις οποίες αναφέρεται ο όρος 6.2.1 να γίνεται στο στάδιο υπογραφής της σύμβασης, θα δημιουργούσε το εξής παράδοξο.  Να αφεθεί ένας προσφοροδότης να λάβει μέρος στο Διαγωνισμό, να ακολουθήσει η διαδικασία της αξιολόγησης της προσφοράς του, τεχνική και οικονομική, να του κατακυρωθεί ο Διαγωνισμός και στο επόμενο στάδιο που είναι η υπογραφή της Σύμβασης να εξετάζεται κατά πόσο η προσφορά του είναι σύμφωνη με τον όρο 6.2.1(d) και (g).  Όπως θα εξηγήσουμε κατωτέρω, κατά το στάδιο της υπογραφής της σύμβασης απαιτείται η καταχώρηση μόνο της Δήλωσης δηλ. του Εντύπου 2 ότι ο προσφοροδότης δεν απασχολήθηκε με επιχειρηματικές δραστηριότητες στις κατεχόμενες περιοχές ή δεν επέδειξε ελλείψεις κατά την εκτέλεση βασικής απαίτησης προηγούμενης δημόσιας σύμβασης. 

 

Σίγουρα στην ενότητα «ELIGIBILITY AND REQUIREMENTS FOR PARTICIPATION» δεν εντοπίζεται πρόνοια για την αναγκαιότητα υποβολής από πλευράς των ενδιαφερόμενων προσφοροδοτών μαζί με την προσφορά τους οποιουδήποτε εγγράφου ή βεβαίωσης ότι δεν δραστηριοποιούνται στις κατεχόμενες περιοχές, ή δεν έχουν επιδείξει ελλείψεις στην εκτέλεση προηγούμενων δημοσίων συμβάσεων, ώστε παράλειψη υποβολής του να θέτει θέμα απαράδεκτης προσφοράς μόνο γι’ αυτό το λόγο.  Συνεπώς εναπόκειται στην Αναθέτουσα Αρχή η υποχρέωση διερεύνησης και επιβεβαίωσης, σύμφωνα με τον όρο 9.2.1, κατά πόσο ένας συγκεκριμένος οικονομικός φορέας δραστηριοποιείται στα κατεχόμενα και να ζητήσει διευκρινίσεις αν γεννάται οποιαδήποτε αμφιβολία.  Δεν μας διαφεύγει ότι οι Αιτητές κατά την ανάπτυξη των δύο πρώτων λόγων ακύρωσης συνδέουν την εισήγηση τους για παραβίαση των VFS και BLS του όρου 6.2.1(d) και (g) με την απουσία έρευνας από πλευράς Αναθέτουσας Αρχής κατά πόσο πληρείτο ο συγκεκριμένος όρος. 

 

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η Αναθέτουσα Αρχή, σύμφωνα με τη γραπτή αγόρευση του κου Αργυρού, είχε προβεί σε έρευνα στην ιστοσελίδα του VFS, και προέβη σε κάποιες διαπιστώσεις, οι οποίες όμως δεν εντοπίζονται στα πρακτικά των συνεδριάσεων της Επιτροπής Αξιολόγησης ή στο υπόλοιπο περιεχόμενο των Διοικητικών Φακέλων ή το γεγονός της έρευνας.  Για την παράλειψη τήρησης σχετικών πρακτικών παραδέχθηκε και ο κ. Αργυρού κατά την ακρόαση.  Αντίθετα, οι Αιτητές ισχυρίζονται ότι από έρευνα τους διαφάνηκε ότι η εταιρεία VFS Global/VF Services (UK) Ltd διατηρούσε γραφείο και δραστηριοποιείται σε θέματα βίζας στις κατεχόμενες περιοχές της Κύπρου αλλά και ότι η εταιρεία αυτή είναι  «a wholly owned subsidiary of VF Worldwide Holdings Ltd (VFS)».  Η πληροφόρηση τους αυτή προκύπτει από τα επισυνημμένα έγγραφα στη γραπτή αγόρευση του δικηγόρου των Αιτητών, που προέρχονται από την ιστοσελίδα του VFS αλλά και την ίδια την προσφορά του VFS.  Η ύπαρξη σχέσης του VF Services (UK) Ltd  με την VF Worldwide Holdings Ltd προκύπτει επίσης από την έρευνα μας στα Έγγραφα που υποβλήθηκαν μαζί με την Προσφορά όπου εντοπίζεται το Ιδρυτικό Έγγραφο της εταιρείας VF Services (UK) Ltd ημερ. 06.03.2006, που καθιστούσε γνωστή τη σχέση της με την VF WorldWide Holdings Ltd. 

 

Συνεπώς στη βάση των πιο πάνω δεδομένων η υποχρέωση της Αναθέτουσας Αρχής για πλήρη διερεύνηση του θέματος συμμόρφωσης του VFS με τις προϋποθέσεις συμμετοχής ήταν ιδιαίτερα αυξημένη, μετά και τη διαπίστωση, σύμφωνα με τη γραπτή αγόρευση του κ. Αργυρού, ότι η έρευνα της κατέδειξε ότι δεν προκύπτει με βεβαιότητα ο αποκλεισμός του VFS και ότι το θέμα θα επιλύετο τελεσίδικα κατά το στάδιο της υπογραφής της Σύμβασης, μη εύλογη επιλογή κατά την άποψη μας.  Ακόμη και να γινόταν δεκτή η θέση της Αναθέτουσας Αρχής για τη διενέργεια έρευνας,  που δεν επιβεβαιώνεται από τα στοιχεία των Διοικητικών Φακέλων, αφ΄ ης στιγμής η Αναθέτουσα Αρχή αντιλήφθηκε την οποιαδήποτε σχέση του VFS με τις κατεχόμενες περιοχές, θα έπρεπε να ολοκληρώσει την έρευνα της και να αποφασίσει κατά πόσο δικαιούται ο VFS να λάβει μέρος στο Διαγωνισμό, υποχρέωση που επιβάλλει ο όρος 9.2.1.  Σημειώνουμε ότι η υπογραφή της Σύμβασης ακολουθεί την απόφαση κατακύρωσης του Διαγωνισμού που επιφέρει έννομες συνέπειες. 

 

Τα ίδια ισχύουν και για τον όρο 6.2.1(g) που, κατ’ ισχυρισμό, παραβίαζαν οι VFS και BLS, δηλαδή να μην έχουν επιδείξει στο παρελθόν ελλείψεις στην εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων, που ήταν επίσης προϋπόθεση συμμετοχής στο Διαγωνισμό.  Σημειώνουμε ότι και αυτή η προϋπόθεση θα έπρεπε σύμφωνα με τον όρο 9.2 να εξεταστεί και αποφασιστεί κατά τον έλεγχο των προϋποθέσεων συμμετοχής.  Σχετική με τον όρο 6.2.1(g) είναι η απάντηση αρ.6 στο Συμπληρωματικό Έγγραφο Αρ. 4 ημερ. 11.02.2025 που αναφέρει τα εξής: 

«According to paragraph 6.2.1(g) of Part A, to be able to sign the contract, interested economic operators must not have shown significant or persistent deficiencies in the performance of a substantive requirement under a prior public contract, a prior contract with a contracting entity or a prior concession contract, which led to early termination of that prior contract, damages or other comparable sanctions».

 

Και στην περίπτωση του συγκεκριμένου όρου η αναφορά σε «interested economic operators» όπως και στον όρο 9.2.1(d) παραπέμπει σίγουρα σε χρόνο προγενέστερο της κατακύρωσης του Διαγωνισμού, διαφορετικά θα αναφέρετο σε Επιτυχόντα Προσφοροδότη. 

 

Σ’ ό,τι αφορά την κατ’ ισχυρισμό μη διενέργεια δέουσας έρευνας κατά πόσο οι VFS και BLS παρουσίασαν σημαντικές ελλείψεις στην εκτέλεση των βασικών υποχρεώσεων τους σε προηγούμενες δημόσιες συμβάσεις, που οδήγησαν σε τερματισμό τους, σύμφωνα με τη γραπτή αγόρευση του κ. Αργυρού η Αναθέτουσα Αρχή προέβη και εδώ σε προκαταρκτική έρευνα, την οποία όμως δεν ολοκλήρωσε αναμένοντας την επίλυση του θέματος τελεσίδικα κατά το στάδιο υπογραφής των Συμβάσεων, μη εύλογη, επαναλαμβάνουμε, επιλογή ενόψει των πιο πάνω διαπιστώσεων μας. 

 

Σημειώνουμε ότι ούτε αυτή η έρευνα της Αναθέτουσας Αρχής ή/τα αποτελέσματα της εντοπίζονται στους Διοικητικούς Φακέλους, ώστε να καταστεί δυνατός ο αναθεωρητικός έλεγχος. 

 

Η υποχρέωση της Αναθέτουσας Αρχής για επαρκή έρευνα προβλέπεται από το άρθρο 45 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(Ι)/99), επεκτείνεται δε για κάθε προϋπόθεση συμμετοχής στο Διαγωνισμό.  Το λεκτικό του όρου 6.2.1(d) και (g) σε συνάρτηση με εκείνου των απαντήσεων αρ.4 και 6 στο Συμπληρωματικό Έγγραφο αρ.4 ημερ.11.02.2025, είναι καθαρό και δεν επιδέχεται διαφορετικής ερμηνείας από το ότι οι όροι αναφέρονται στις προϋποθέσεις συμμετοχής στο Διαγωνισμό που πρέπει να εξετάζονται κατά πόσο πληρούνται ή όχι,  κατά προτεραιότητα, και εν πάση περιπτώσει εκκρεμούσης της διαδικασίας του Διαγωνισμού, ώστε να καθίσταται ο κάθε προσφοροδότης ικανός να συμμετάσχει στη διαδικασία. 

 

Συνεπώς βρίσκουμε ότι η Αναθέτουσα Αρχή με την παράλειψη της να προβεί σε επαρκή και στη δέουσα έρευνα υπό τις περιστάσεις,  κατά πόσο οι VFS και BLS πληρούσαν τον όρο 6.2.1(g) και επιπρόσθετα ο VFS τον 6.2.1(d), ουσιώδους όρους, πριν την κατακύρωση του Διαγωνισμού και να αποφασίσει σχετικά, καθιστά την προσβαλλόμενη απόφαση τρωτή. Δεν συμφωνούμε με την εισήγηση του δικηγόρου των Αιτητών ότι με τα δεδομένα ενώπιον μας είμαστε σε θέση να αποφασίσουμε κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν προϊόν πλάνης από πλευράς αναθέτουσας Αρχής εφόσον δεν εξετάστηκε για να αποφασιστεί το θέμα πλήρωσης του όρου 6.2.1(g) και (d) αναμένοντας, λανθασμένα βέβαια,  το στάδιο υπογραφής της Σύμβασης.

 

Ως προς την παραπομπή της Αναθέτουσας Αρχής στο Έντυπο 2 προς υποστήριξη των θέσεων της, σημειώνουμε ότι το Έντυπο 2 υποβάλλεται μαζί με τα άλλα στοιχεία του Εντύπου  9 μετά την κατακύρωση του Διαγωνισμού και στο στάδιο υπογραφής της Σύμβασης. 

 

Παραθέτουμε αυτούσιο το περιεχόμενο του Εντύπου 2 για σκοπούς καλύτερης παρακολούθησης:

 

«FORM 2

 

SOLEMN DECLARATION CERTIFYING THE TENDERER’S PERSONAL SITUATION

 

                 […]

               I solemnly declare that: 

                 […]

d.      I am not guilty of grave professional misconduct which renders my integrity questionable. I haven’t been engaged in business activities and/or the provision of services and/or works in the occupied part of the Republic of Cyprus».

 

[…]

g. I have not shown significant or persistent deficiencies in the performance of a substantive requirement under a prior public contract, a prior contract with a contracting entity or a prior concession contract which led to early termination of that prior contract, damages or other comparable sanctions. 

 

Το Έντυπο 9 υποβάλλεται σύμφωνα με τον όρο 10.4.3(α) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού από τον Επιτυχόντα Προσφοροδότη μετά την κατακύρωση σ’ αυτόν του Διαγωνισμού, όταν παρουσιαστεί για υπογραφή της Σύμβασης.  Η εξέταση πλήρωσης των προϋποθέσεων του όρου 6.2.1(d), όπως και του 6.2.1(g), επαναλαμβάνουμε, αναφέρεται σε χρόνο πριν την απόφαση κατακύρωσης του Διαγωνισμού και η επιβεβαίωση πλήρωσης τους αποτελεί προϋπόθεση για να λάβει ένας προσφοροδότης, όχι μόνο ο Επιτυχών, μέρος στη διαδικασία του Διαγωνισμού. 

 

Ενόψει όλων των πιο πάνω η απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής να αποδεχθεί τις προσφορές των VFS και BLS και να προχωρήσει στην αξιολόγηση τους και κατακύρωση σ’ αυτούς του Διαγωνισμού χωρίς να προηγηθεί επαρκής και η δέουσα υπό τις περιστάσεις ολοκληρωμένη έρευνα, ώστε να αποφασιστεί κατά πόσο δικαιούνται να λάβουν μέρος στο Διαγωνισμό, δεν ήταν ευλόγως επιτρεπτή εξ’ου και θα πρέπει να ακυρωθεί. 

 

Είναι νομολογιακά γνωστό ότι η έκταση και η μορφή της έρευνας είναι συνυφασμένη με τα περιστατικά της κάθε υπόθεσης. Το κριτήριο για την επάρκεια και πληρότητα της έρευνας έγκειται στη συλλογή και διερεύνηση του συνόλου των ουσιωδών στοιχείων, τα οποία περιέχουν βάση για ασφαλή συμπεράσματα (βλ. Χωματένος -v- Δημοκρατίας κ.ά. (2013) 3 ΑΑΔ 120). Επαρκής έρευνα θεωρείται εκείνη που επεκτείνεται στη διερεύνηση κάθε σχετικού γεγονότος (βλ. Motorways Ltd -v- Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 447). Όπως η αρχή αυτή τέθηκε στην πρόσφατη υπόθεση Δημοκρατία -v- Στάλως Στεφάνου κ.ά., Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 87/19 και 89/19, ημερ. 27.05.2024, με αναφορά στη Νικολαΐδης κ.α. -ν- Μηνά κ.α. (1994) 3 ΑΑΔ 321, «Το ερώτημα σε κάθε περίπτωση που εξετάζεται το πρέπον και η επάρκεια της έρευνας, είναι κατά πόσο έχει ερευνηθεί κάθε πτυχή του θέματος που τείνει να αποκαλύψει το διερευνούμενο γεγονός. Εφόσον τα στοιχεία που έχουν συλλεγεί φωτίζουν κάθε πτυχή του διερευνούμενου θέματος, η αξιολόγηση τους ανάγεται στην αρμοδιότητα της Διοίκησης. Το κριτήριο για την αξιολόγηση εγγράφων από το αρμόδιο διοικητικό όργανο είναι η αυθεντικότητα της προέλευσής τους, αφενός και η σχετικότητα του περιεχομένου τους προς το επίμαχο θέμα, αφετέρου».

Με το δεύτερο σκέλος της πρώτης ενότητας των λόγων ακύρωσης προβάλλεται από πλευράς Αιτητών θέμα ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς που, σε συνάρτηση με την ταύτιση των τιμών των προσφορών των VFS και BLS, δεν έτυχε ορθού χειρισμού από πλευράς Αναθέτουσας Αρχής.  Συγκεκριμένα ισχυρίζονται ότι ενώ η τιμή της προσφοράς των VFS και BLS ήταν η ίδια στα 15 από τα 17 Μέρη και σε ποσοστό 90% περίπου χαμηλότερη από την εκτιμημένη αξία του Διαγωνισμού, εντούτοις δεν έδωσαν επαρκείς εξηγήσεις και ούτε η αιτιολογία αποδοχής των εξηγήσεων εντοπίζεται στους Διοικητικούς Φακέλους. 

 

Στο στάδιο αυτό κρίνουμε σκόπιμο να παραθέσουμε το νομικό πλαίσιο σ’ ο,τι αφορά την ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά. 

Στο σύγγραμμα του Δημήτριου Γ. Ράϊκου, ΔΙΚΑΙΟ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ, 2022, Δ΄ Εκδ. αναφέρονται τα εξής στις σελίδες 555, 556, 558, 561, 562 ως προς το ζήτημα των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών:

            «4. Οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές

            Η έννοια της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς («abnormally low offer») δεν δίνεται ρητά από τις διατάξεις των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, αλλά αναφέρεται σε μια προσφορά για την οποία, ενόψει των ευνοϊκών όρων που περιέχει, δημιουργούνται αμφιβολίες για τη σοβαρότητα ή τη φερεγγυότητα της, δηλαδή για τη δυνατότητα του προσφέροντος οικονομικού φορέα να εκτελέσει τη σύμβαση σύμφωνα με τους προσφερόμενους όρους.

Η οδηγία 2014/24/ΕΕ, - όπως και η προηγούμενη οδηγία 2004/18/ΕΚ – δεν απαγορεύει την υποβολή χαμηλών προσφορών, αλλά θεσπίζει ορισμένες διατάξεις για τις ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές, φαινόμενο συχνό στις δημόσιες συμβάσεις, ιδίως στις συμβάσεις δημοσίων έργων, που είχε ως αποτέλεσμα μετά την ανάθεση του έργου ο ανάδοχος να μην είναι σε θέση να εκτελέσει το έργο σύμφωνα με τις αρχικές τιμές και να προσφεύγει σε τεχνητή αύξηση του εργολαβικού ανταλλάγματος, μέσω των διατάξεων για νέες και πρόσθετες εργασίες, με τελικό δυσμενές επακόλουθο αυτής της αύξησης, τη διαμόρφωση του τελικού κόστους σε επίπεδα που δεν είχαν προβλεφθεί από τον προϋπολογισμό του δημόσιου φορέα.

 

Κατά τα αναφερόμενα στην 103^η αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, οι προσφορές που φαίνονται αφύσικα χαμηλές σε σχέση με τα έργα, τα αγαθά ή τις υπηρεσίες ενδέχεται να βασίζονται σε τεχνικά, οικονομικά ή νομικά αβάσιμες παραδοχές ή πρακτικές. Σε περίπτωση που ο προσφέρων δεν μπορεί να παράσχει ικανοποιητική εξήγηση, η αναθέτουσα αρχή θα πρέπει να δικαιούται να απορρίψει την προσφορά. Η απόρριψη θα πρέπει να είναι υποχρεωτική σε περιπτώσεις όπου η αναθέτουσα αρχή έχει διαπιστώσει ότι η ασυνήθιστα χαμηλή τιμή ή το ασυνήθιστα χαμηλό κόστος που προτείνεται είναι αποτέλεσμα της μη συμμόρφωσης με υποχρεωτική ενωσιακή νομοθεσία ή συμβατή προς αυτή εθνική νομοθεσία στους τομείς του κοινωνικού, εργατικού ή περιβαλλοντικού δικαίου, ή με διατάξεις του διεθνούς εργατικού δικαίου».

 

[…]

 

«Ο βασικός κανόνας που θεσπίζουν οι διατάξεις αυτές, συνοψίζεται στο ότι το ενωσιακό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων απαγορεύει τον αυτόματο αποκλεισμό από τους διαγωνισμούς για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, προσφορών που κρίνονται ασυνήθιστα χαμηλές, δίχως δηλαδή την προηγούμενη πρόσκληση του προσφέροντος να εκθέτει γραπτά τις απόψεις του για το ζήτημα αυτό.»

 

[…]

 

«Κατά την νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων, η αναθέτουσα αρχή έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια, κατ’ εκτίμηση ιδίως της απόκλισης της οικονομικής προσφοράς κάθε διαγωνιζόμενου από την προϋπολογισθείσα δαπάνη, αλλά και σε συνδυασμό με τις λοιπές υποβληθείσες προσφορές, να χαρακτηρίσει συγκεκριμένη οικονομική προσφορά ως ασυνήθιστα χαμηλή, υποχρεούμενη, όμως, στην περίπτωση αυτή να καλέσει προς παροχή των αναγκαίων διευκρινίσεων εκείνους από τους διαγωνιζόμενους, των οποίων την οικονομική προσφορά κρίνει ως ασυνήθιστα χαμηλή. Σε κάθε, πάντως, περίπτωση, η άσκηση της σχετικής διακριτικής ευχέρειας της αναθέτουσας αρχής δεν εκφεύγει του δικαστικού ελέγχου, αλλά υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο ως προς την υπέρβαση των άκρων ορίων της».

Η «ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά» υπήρξε αντικείμενο εξέτασης και σε αριθμό αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου.  Στην υπόθεση Logicom Public Limited -v- Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών κ.α. (2014) 3 ΑΑΔ 16, αναφέρθησαν τα εξής στη σελίδα 21 για το θέμα :

«Το προοίμιο της Οδηγίας δεν ρίχνει φως στο πως η αρμόδια αρχή θα πρέπει να προσεγγίσει τις εξηγήσεις που προσφέρονται από τον προσφοροδότη της υπό διερεύνηση προσφοράς. Ωστόσο, υποδεικνύεται στη νομολογία του ΔΕΕ και του Πρωτοδικείου ότι ο προσφοροδότης που κρίνεται ότι υπέβαλε ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά πρέπει με τις διευκρινίσεις που παρέχει να ικανοποιήσει την Αναθέτουσα Αρχή ότι η προσφορά είναι, όπως αναφέρεται στο αγγλικό κείμενο των αποφάσεων «genuine» (γνήσια) (Βλ. Lombardini (ανωτέρω) και Fratelli Costanzo SpA [1989] ECR 1839), ή «reliable and serious» (αξιόπιστη και σοβαρή) (Βλ. Renco SpA, Case T-4/01 ημερ. 25.2.2003 και TQ3 Travel Solutions Belgium SA, Case Y-148/04 ημερ. 6.7.2005) ή ότι είναι «genuine» and viable» (γνήσια και σοβαρή). Βλ. C-147/06 και C-148/06 SECAP SpA και Santorso Soc. Coop. arl ημερ. 15.5.2008). Τα δε κριτήρια που δύνανται να ληφθούν υπόψη στον προσδιορισμό της οικονομικά πλέον συμφέρουσας προσφοράς δεν απαριθμούνται περιοριστικά».

 

Στην δε απόφαση του ΔΕΕ της 15^ης Σεπτεμβρίου 2012 στην υπόθεση C-669/20, Veridos GmbH κατά Ministar na Vatreshnite rabotiina Republica Bulgaria κ.α., τονίστηκε ότι  «σε περίπτωση υπονοιών ότι μια προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή, οφείλουν να εξακριβώνουν αν όντως συντρέχει τέτοια περίπτωση, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία της προκήρυξης του Διαγωνισμού και των Εγγράφων της Σύμβασης…» αναζητώντας διευκρινίσεις.

 

Στην απόφαση τέλος του ΔΕΕ της 19^ης Οκτωβρίου 2017 στην υπόθεση C198/16P. Agriconsulting Europe SA κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής αναφέρθηκαν τα εξής:

          «50. Συναφώς το άρθρο 139, παράγραφος 1, του κανονισμού 2342/2002 προβλέπει ότι, εάν, για συγκεκριμένη σύμβαση, οι προσφορές φαίνονται υπερβολικά χαμηλές, η αναθέτουσα αρχή πριν τις απορρίψει γι’ αυτόν και μόνο το λόγο, ζητεί εγγράφως τις διευκρινίσεις που αυτή θεωρεί ενδεδειγμένες σχετικά με τα στοιχεία της προσφοράς και επαληθεύει, με την αυτοπρόσωπη παράσταση των προσφερόντων, τα στοιχεία αυτά λαμβάνοντας υπόψη και την παρεχόμενη από αυτούς τεκμηρίωση.

 

            51. Ως εκ τούτου, η εν λόγω διάταξη επιβάλλει στην αναθέτουσα αρχή, πρώτον, να εντοπίσει τις ύποπτες προσφορές, δεύτερον, να παράσχει στους διαγωνιζόμενους τη δυνατότητα να αποδείξουν τη σοβαρότητα των προσφορών τους, ζητώντας τους τις διευκρινίσεις που αυτή κρίνει σκόπιμες, τρίτον, να εκτιμήσει τη λυσιτέλεια των εξηγήσεων που παρείχαν οι ενδιαφερόμενοι και, τέταρτον, να αποφασίσει σχετικά με το αν θα δεχθεί ή αν θα απορρίψει τις εν λόγω προσφορές (βλ. κατ’ αναλογία, απόφαση της 27^ης Νοεμβρίου 2001, Lombardini και Mantovani C-285/99 και C-286/99, EU: C: 2001:640, σκέψη 55).»

 

Δεν μας διαφεύγει ότι σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ ακόμη και εάν πρόκειται για μια μηδενική οικονομική προσφορά η Αναθέτουσα Αρχή θα πρέπει να απαιτήσει εξηγήσεις από τον προσφοροδότη και να την αξιολογήσει προτού την απορρίψει (βλ. απόφαση της 10^ης Σεπτεμβρίου 2020, Τx-Fin-Lex d.o.o, C-367/19).

 

Για το θέμα της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς εντοπίζεται ο όρος 9.4.3 του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού που προνοεί τα εξής: 

«9.4 Evaluation of Financial Offers

1.    […]

2.    […]

3.    Where the Competent Body considers a Financial Offer to be abnormally low, the Competent Body must request in writing the Tenderer to supply, within ten (10) days of being requested to do so, those Clarifications about the composition of its Offer which the Competent Body may deem advisable. The Competent Body shall examine the Clarifications and shall decide whether to accept or reject the Tender».

 

Στην παρούσα περίπτωση είναι φανερό από τα ενώπιον μας στοιχεία και ιδιαίτερα τους Διοικητικούς Φακέλους, στους οποίους έχουμε ανατρέξει, ότι η Αναθέτουσα Αρχή ενεργοποίησε το μηχανισμό που προβλέπει ο όρος 9.4.3 αντιμετωπίζοντας τις προσφορές των VFS και BLS ως ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με το αντικείμενο του Διαγωνισμού, εξ’ ου και αναζήτησε εξηγήσεις τις οποίες έδωσαν, χωρίς να την απασχολήσει καθόλου η ταύτιση της τιμής των προσφορών τους στα 15 από τα 17 Μέρη ή τυχόν συμπαιγνία μεταξύ τους. 

 

Παραθέτουμε αυτούσιο το απόσπασμα από την επιστολή της Αναθέτουσας Αρχής προς τους δύο Επιτυχόντες Προσφοροδότες που έχουν το ίδιο περιεχόμενο, για σκοπούς καλύτερης παρακολούθησης:   

«Regarding the above-mentioned tender procedure and after the Evaluation Committee reviewed your Financial Offer, we wish to note that the service fees quoted in your Financial Offer appear abnormally low in comparison to the service fees estimated by the Contracting Authority and the respective fees offered by other tenderers in this procedure.

 

In accordance with the provisions of paragraph 9.4(3) of Part A of the Tender Documents, we kindly request that you provide, within 10 calendar days from the date this letter was served to you, a written explanation substantiating your ability to provide, on the basis of the offered service fees, quality services in compliance with the tender’s requirements». 

 

Η απάντηση δε του VFS ικανοποίησε την Αναθέτουσα Αρχή ως προς τη χαμηλή προσφορά του.  Συνοψίζεται δε στο εξής απόσπασμα που παραθέτουμε αυτούσιο: 

«[…]

In summary, we can bring in cost synergies due to:

1)    Economies of scale.

2)    Sharing of infrastructure and resources.

3)    Use of existing physical infrastructure.

4)    Cross utilisation of staff across different client governments.

5)    Benefit of using negotiated rates with strategic partnerships with technology firms, vendors, digital payment providers and other collaborators for costs like security, bank charges, internet connections amongst others. 

 

By implementing these strategic measures, we can confidently provide high quality visa application support services at a cost-effective rate while maintaining efficiency, compliance, and customer satisfaction. 

 

The table below summarises the estimated annualised Income & Expense statement for all countries for which VFS has submitted an offer.  As can be seen from the table below, our service fee considers the required costs for providing quality services in compliance with the tender requirements and that the contract is commercially viable. 

 

[…]

 

VFS confirms that we have fully examined and understood the subject matter and the obligations of the contract under the terms of the tender documents.  We confirm that we will provide our services in accordance with the terms and requirements, at the required/specified quality and in the manner, time, and scope stipulated».  

 

Περίπου τις ίδιες εξηγήσεις έδωσε και ο BLS που δε χρειάζεται να καταγράψουμε αναλυτικά.  Περιοριζόμαστε μόνο να παραθέσουμε το εξής απόσπασμα από την επιστολή του, αμέσως μετά την αναφορά του στις χώρες στις οποίες παρέχει υπηρεσίες βίζας με την ίδια τιμή.

«[…]

Our extensive knowledges and experience described in the above paragraphs:

 

-          Has allowed us to fully understand the requirements in the Tender Documents;

-          Has been utilized in full during the preparation of our offer, and has allowed us to submit a financial offer in a price that provides maximum value for the Contracting Authority, while ensuring our company’s profitability;

-          Will be leveraged in the maximum possible degree in the execution of the contract scope, thus guaranteeing the successful implementation of the contract by our company, and the fulfilment of all our contractual obligations. 

 

We have carefully studied the Tender Documents and have fully understood both the contract scope, and all requirements.  We are also fully aware of all possible risks involved in the implementation of a contract of this nature, as well as the possible consequences arising from them, and we have taken them into consideration. 

 

Based on our experience, as discussed above, we are in the unique position to provide the required services with exceptional effectiveness, while ensuring the highest level of quality.  Additionally, our full understanding of the complete set of business processes involved, eliminates any uncertainty and allows us to precisely calculate the required effort, without resorting to generic estimations that would have been at the cost of the Contracting Authority.  We have therefore been able to reduce the overall cost of our offer.  The service fee that we quoted was fully considered and I confirm that revenues received in the locations we submitted pricing for will enable us to deliver high quality services to meet all of your requirements. 

 

In conclusion, we assure you that our company will fulfil all its contractual obligations within the agreed timeframes, at the highest level of quality, and a the price submitted in our Financial Offer». 

 

 

Στην Έκθεση Αξιολόγησης της η Επιτροπή αντιμετώπισε ως εξής το θέμα των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών των VFS και BLS: 

          «4.2 Έλεγχος Προσφερόμενων Τιμών

            […]

Οι τιμές που έχουν προσφερθεί από τους προσφέροντες παρουσιάζονται στον Πίνακα 4.2.1 πιο κάτω. 

 

 

Οι προσφορές ελέγχθηκαν με σκοπό να εντοπιστούν περιπτώσεις ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών. 

 

Από τον αριθμητικό έλεγχο που διενεργήθηκε έχει προκύψει ότι οι προσφορές με Α/Π5 και Α/Π6 έχουν προσφέρει την ίδια τιμή (€1,90) για όλες τις Διπλωματικές Αποστολές, που είναι και η χαμηλότερη από όλες τις προσφορές.  Η τιμή αυτή, σε συνάρτηση με την μέση εκτιμώμενη χρέωση και βάσει των τιμών που έχουν προσφέρει οι υπόλοιποι προσφέροντες για τον παρόντα διαγωνισμό, κρίνονται ασυνήθιστα χαμηλές.  Η Αναθέτουσα Αρχή υποχρεούται, βάσει των προνοιών της παραγράφου 9.4(3) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού, να ζητήσει από τους προσφέροντες σχετικές διευκρινίσεις βάσει των οποίων θα αποφασίσει κατά πόσο θα αποδεχτεί ή θα απορρίψει τις προσφορές. 

 

4.3 Παροχή διευκρινίσεων

 

Για τις πιο πάνω περιπτώσεις ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών, ζητήθηκαν σχετικές διευκρινίσεις σύμφωνα με την παράγραφο 9.4(3) του Μέρους Α των Εγγράφων του Διαγωνισμού και τα αναφερόμενα στο Μέρος ΙΙI της εγκυκλίου του Γενικού Λογιστηρίου αρ. ΓΛ/ΑΑΔΣ 102. 

 

Η Επιτροπή Αξιολόγησης προχώρησε στην αποστολή των διευκρινιστικών επιστολών προς τους προσφέροντες με Α/Π5 και 6 που επισυνάπτονται στο ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ζ.  Οι προσφέροντες υπέβαλαν τις απαντήσεις που επισυνάπτονται στο ίδιο Παράρτημα, στις οποίες παρέχουν ικανοποιητικές επεξηγήσεις για τις τιμές που έχουν προσφέρει, παραθέτοντας τους λόγους που τους επέτρεψαν να προσφέρουν τις τιμές αυτές.  Επίσης, δηλώνουν ότι έχουν μελετήσει σε βάθος τα έγγραφα του Διαγωνισμού και έχουν σχηματίσει πλήρη αντίληψη των απαιτήσεων που περιλαμβάνονται σε αυτά και ότι είναι σε θέση να προσφέρουν υψηλής ποιότητας υπηρεσίες. 

 

Με βάση τις ληφθείσες απαντήσεις, κρίνεται ότι όλες οι προσφορές πληρούν τις απαιτήσεις του σταδίου οικονομικής αξιολόγησης των προσφορών». 

 

Δεν αμφισβητείται ότι οι προσφορές των Επιτυχόντων Προσφοροδοτών είχαν πραγματική απόκλιση σε ποσοστό άνω του 90% προς τα κάτω σε σχέση με την εκτιμώμενη αξία του Διαγωνισμού, γεγονός που οδήγησε την Αναθέτουσα Αρχή να τις θεωρήσει ασυνήθιστα χαμηλές τιμές, εξ’ ου και αναζήτησε εξηγήσεις.  Η αναζήτηση τους στην παρούσα περίπτωση ενόψει της πολύ μεγάλης απόκλισης ήταν επιτακτική για την Αναθέτουσα Αρχή. 

 

Συνεπώς τίθεται εύλογα το ερώτημα αν η Αναθέτουσα Αρχή με την αποδοχή των προσφορών των VFS και BLS υπερέβη των άκρων ορίων της διακριτικής της ευχέρειας, ως η εισήγηση των Αιτητών.  Από τις εξηγήσεις που έδωσαν είναι φανερό ότι και οι δύο προσφοροδότες βασίζονται κυρίως σε άλλες προηγούμενες Συμβάσεις για βίζες με άλλες χώρες, που παραθέτουν αναλυτικά στις επιστολές τους, μαζί με τις τιμές που αφορούσε η κάθε Σύμβαση. 

 

Η ανάγκη για επαρκή αιτιολόγηση μιας διοικητικής πράξης προβλέπεται από το άρθρο 28 του Νόμου 158(Ι)/99. 

 

Συνιστά επίσης πάγια νομολογία ότι η αιτιολογία μιας διοικητικής πράξης για να είναι επαρκής πρέπει να είναι σαφής, ώστε να μην αφήνει αμφιβολίες ως προς τον πραγματικό λόγο που οδήγησε το διοικητικό όργανο στη λήψη της απόφασης.  Στη βάση των δεδομένων της υπόθεσης το κριτήριο ικανοποίησης της Αναθέτουσας Αρχής από τις διευκρινίσεις που δόθηκαν, σίγουρα θα ήταν ιδιαίτερα αυξημένο. Δεν παραβλέπουμε από την άλλη τις τιμές που έδωσαν οι υπόλοιποι προσφοροδότες που είναι πολύ πιο πάνω από την τιμή των €1,90 των VFS και BLS.  Είναι αξιοσημείωτο όμως το γεγονός ότι όλες οι προσφορές, πλην του VMS για τη Μόσχα, παρουσιάζουν μεγάλη απόκλιση προς τα κάτω από την εκτιμώμενη αξία, που δημιουργεί εύλογα ερωτηματικά. 

Στην παρούσα περίπτωση απλή αναφορά στην Έκθεση Αξιολόγησης ότι οι VFS και BLS έδωσαν ικανοποιητικές εξηγήσεις για τις χαμηλές τιμές τους και ότι αυτοί έχουν μελετήσει σε βάθος τα Έγγραφα του Διαγωνισμού, με αποτέλεσμα η Αναθέτουσα Αρχή να κάνει αποδεκτή την προσφορά τους χωρίς οποιαδήποτε ανάλυση και καταγραφή του κάθε στοιχείου που την ικανοποίησαν, ώστε να καταστεί δυνατός ο αναθεωρητικός έλεγχος, βρίσκουμε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί επιπρόσθετα και λόγω έλλειψης αιτιολογίας.  Η Αναθέτουσα Αρχή έπρεπε να αιτιολογήσει πλήρως και ειδικώς την απόφαση της για αποδοχή της προσφοράς των VFS και BLS και ιδιαίτερα να λάβει υπόψη της την κάθε προσφερθείσα διευκρίνιση, η δε απόφαση της πρέπει να προσανατολίζεται αφενός στη φερεγγυότητα της προσφοράς τους και αφετέρου στην ανάπτυξη υγιούς, πραγματικού και αποτελεσματικού ανταγωνισμού (βλ. σύγγραμμα του Δημήτριου Γ. Ράϊκου, ΔΙΚΑΙΟ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ, 2022, Δ΄ Εκδ. σελ 564).  

 

Σημειώνουμε περαιτέρω την πρόνοια στον όρο 9.4.3 ότι οι διευκρινίσεις ζητούνται ως προς τη σύνθεση της προσφοράς, που δεν είναι η παρούσα περίπτωση. 

 

Το γεγονός ότι δόθηκε η ίδια τιμή και σε άλλες χώρες με τις οποίες οι VFS και BLS είχαν στο παρελθόν συνεργασία, δεν αποτελεί από μόνο του μια λογική και δικαιολογημένη εξήγηση, που οδηγεί σε μια γνήσια και σοβαρή προσφορά, εφόσον η κάθε περίπτωση αντιμετωπίζεται με τα δικά της γεγονότα. 

 

Ως προς την άλλη εισήγηση περί παράλειψης της Αναθέτουσας Αρχής εξέτασης του ενδεχόμενου συμπαιγνίας των VFS και BLS που οι Αιτητές την συμπλέκουν με την εισήγηση της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς σε συνάρτηση με την παράλειψη κλήρωσης σύμφωνα με τους όρους του Διαγωνισμού, είναι φανερό ότι δεν απασχόλησε καθόλου την Αναθέτουσα Αρχή θέμα συμπαιγνίας.  Δεν κρίνουμε σκόπιμο να ασχοληθούμε με την εξέταση της συγκεκριμένης εισήγησης, ενόψει των πιο πάνω διαπιστώσεων μας περί ελλιπούς έρευνας και αιτιολογίας από πλευράς Αναθέτουσας Αρχής που καθορίζουν και την τύχη της Προσφυγής. 

 

Ενόψει της απόφασης μας αυτής και η εξέταση του τρίτου λόγου ακύρωσης περί απουσίας συγκεκριμένου πρακτικού από τους Διοικητικούς Φακέλους παρέλκει. 

 

 

 

Η Προσφυγή επιτυγχάνει.  Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται. 

 

............................................                      ............................................

Ανδρούλα Πούγιουρου                             Κάριν Γεωργιάδου

Πρόεδρος                                                  Μέλος

 

 

.............................................                     ............................................. 

Ανδρέας Καρύδης                                     Πάρις Κωνσταντινίδης

Μέλος                                                        Μέλος

 

............................................. 

Χριστίνα Σαββίδου

Μέλος