ECLI:CY:DD:2023:62

ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ                                 

(Υπόθεση Αρ. 464/2022(i-Justice))

 

2 Φεβρουαρίου 2023

[ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Δ.Δ.Δ.]

 

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

 

           

ΑΡΧΗ ΤΗΛΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΥΠΡΟΥ (CYTA)                                                                                       Αιτήτρια

                                                  ΚΑΙ

 

ΕΠΙΤΡΟΠΟΣ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ/Η ΕΠΙΤΡΟΠΟΣ

ΡΥΘΜΙΣΕΩΣ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΩΝ ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΤΑΧΥΔΡΟΜΕΙΩΝ

 

Καθ’ ου  η Αίτηση

 

Στ. Μαξούτη (κα), μαζί με Θ. Παναγή (κα), για Τάσσος Παπαδόπουλος & Συνεργάτες Δ.Ε.Π.Ε., για Αιτητές

Ε. Τόλλα (κα), για Μάριος Ηλιάδης & Συνεταίροι Δ.Ε.Π.Ε., για Καθ’ ου η Αίτηση

 

ΑΠΟΦΑΣΗ

 

ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Δ.Δ.Δ.: Με την υπό εξέταση προσφυγή, ζητείται-

 

«Δήλωση και/ή απόφαση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή Απόφαση και/ή το Διάταγμα του Καθ’ ου η Αίτηση περί Τροποποιήσεως του περί Παροχής Συνεγκατάστασης και από Κοινού Χρήσης Διευκολύνσεων Διατάγματος του 2013, Διατάγματος [sic], η/το οποία/ο δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 25/02/2022 (αρ. 86/2022), αντίγραφο της/του οποίας/ου επισυνάπτεται Παράρτημα Α στην παρούσα Αίτηση Ακυρώσεως, είναι άκυρη/ο, παράνομη/ο και   στερημένη/ο οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος.».

 

Το εν λόγω Διάταγμα δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας ημερομηνίας 25.2.2022 ως Κ.Δ.Π. 86/2022 («το Διάταγμα») και δι’ αυτού τροποποιείται το περί Παροχής Συνεγκατάστασης και από Κοινού Χρήσης Διευκολύνσεων Διάταγμα του 2013 (Κ.Δ.Π. 247/2013).

 

Της έκδοσης του Διατάγματος, είχε προηγηθεί δημόσια διαβούλευση. Συγκεκριμένα, ο καθ’ ου η αίτηση, με Ανακοίνωσή του ημερομηνίας 9.12.2021, γνωστοποιούσε την διεξαγωγή Δημόσιας Διαβούλευσης επί του προσχεδίου του Διατάγματος και καλούσε τα ενδιαφερόμενα μέρη όπως υποβάλουν τις θέσεις τους το αργότερο μέχρι τις 10.1.2022 και ώρα 12.30 μ.μ.. Η αιτήτρια απέστειλε τις θέσεις της στις 10.1.2022.

 

Μετά την υποβολή και αξιολόγηση των, στα πλαίσια της διαβούλευσης, υποβληθεισών θέσεων, κατατέθηκε από τον καθ’ ου η αίτηση πρόταση ημερομηνίας 9.2.2022, στην Συμβουλευτική Επιτροπή, για τροποποίηση του Διατάγματος, με την οποία η Συμβουλευτική Επιτροπή συμφώνησε και, τελικά, στις 25.2.2022 εκδόθηκε το Διάταγμα και δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. 

 

Κατά της εγκυρότητας και νομιμότητας του πιο πάνω Διατάγματος, στρέφεται η παρούσα προσφυγή.

 

Πριν από την εξέταση των εγειρόμενων λόγων ακύρωσης που προωθεί η πλευρά της αιτήτριας, προέχει, ως εκ της φύσης τους και της εγγενούς σπουδαιότητας που ενέχουν, η εξέταση των δυο προδικαστικών ενστάσεων που ήγειρε δια του δικογράφου της ενστάσεώς της και ανέπτυξε περαιτέρω δια της γραπτής της αγόρευσης, η πλευρά του καθ’ ου η αίτηση.

 

Σύμφωνα λοιπόν με τα όσα προβάλλει ο καθ’ ου η αίτηση, η προσβαλλόμενη πράξη δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη εν τη εννοία του Άρθρου 146 του Συντάγματος, αλλά κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου, εκφεύγουσα ωσαύτως της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Διοικητικού Δικαστηρίου. Επιπρόσθετα, με τη δεύτερη προδικαστική ένσταση, και σε άμεση συνάρτηση με την πρώτη, εγείρεται ο ισχυρισμός ότι η αιτήτρια στερείται εννόμου συμφέροντος να προσβάλει το Διάταγμα, καθότι πρόκειται για τροποποίηση του αρχικού Διατάγματος (Κ.Δ.Π. 247/2013), με την προσθήκη νέων διατάξεων αναφορικά με ζητήματα αποκατάστασης βλαβών και συνοδευτικές Υπηρεσίες, ζητήματα που δεν ρυθμίζονταν προγενέστερα, ενώ εισάγονται για πρώτη φορά και διατάξεις σχετικές με τη μεθοδολογία υπολογισμού των τελών για επαναλαμβανόμενες χρεώσεις για συνεγκατάσταση σε πασσάλους και φρεάτια, ζητήματα που επίσης δεν ρυθμίζονταν προηγουμένως. Πρόκεται δηλαδή, ως υποβάλλει η κα Τόλλα, για ρυθμίσεις που δεν τροποποιούν ή καταργούν οποιοδήποτε δικαίωμα της αιτήτριας, στα συμφέροντα της οποίας ουδεμία βλάβη επήλθε.

 

Εκ διαμέτρου αντίθετη επί των πιο πάνω είναι η θέση της αιτήτριας, η οποία επιχειρηματολογεί εκτενώς υπέρ της εκτελεστότητας της επίδικης πράξης, ισχυριζόμενη ότι το Διάταγμα έχει τη μορφή ατομικής διοικητικής πράξης (γενικού περιεχομένου), η οποία θίγει ευθέως και άμεσα τα συμφέροντα της αιτήτριας. Κατά τη σχετική εισήγηση, το Διάταγμα δεν παρέχει τη δυνατότητα εφαρμογής του σε γενικό και/ή αόριστο αριθμό περιπτώσεων, αλλά εφαρμόζεται στους, σύμφωνα με τον περιεχόμενο στην Κ.Δ.Π. 247/2013 προβλεπόμενο ορισμό του όρου, «Υπόχρεους Οργανισμούς», οι οποίοι είναι συγκεκριμένοι και καθορισμένοι οργανισμοί που κατέχουν άδεια παρόχου, ο δε σχετικός δημοσιευμένος κατάλογος βρίσκεται στην επίσημη ιστοσελίδα του καθ’ ου η αίτηση. Εν πάση δε περιπτώσει, υποβάλλουν οι συνήγοροι της αιτήτριας, το επίδικο Διάταγμα αναπτύσσει άμεση ισχύ και επιφέρει ευθέως άμεσες συνέπειες στην αιτήτρια, χωρίς την παρεμβολή και/ή μεσολάβηση οποιασδήποτε άλλης πράξης.

Αποτελεί επίσης βασικό ισχυρισμό της πλευράς της αιτήτριας ότι με την έκδοση του Διατάγματος, επιβάλλεται στην αιτήτρια να επιτρέπει σε οποιοδήποτε δικαιούχο οργανισμό την ανεξέλεγκτη και/ή αυθαίρετη πρόσβαση σε εγκαταστάσεις της, η δε συνοδεία και/ή επίβλεψη από την αιτήτρια καθίσταται προαιρετική, χωρίς δικαίωμα χρέωσης, παρόλο που η συνοδεία και/ή εποπτεία και/ή επίβλεψη των εργασιών συνεγκατάστασης σε υποδομές της αιτήτριας είναι αναπόφευκτη, προκειμένου αυτή να βρίσκεται σε συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που της επιβάλλει τα δημόσιο συμφέρον, η δημόσια ασφάλεια, η νομοθεσία και ιδιαίτερα ο Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων (ΕΕ) 2016/679 και η περί Ασφαλείας και Υγείας στην Εργασία νομοθεσία. Επιπλέον, σύμφωνα πάντα με την αιτήτρια, με την έκδοση του προσβαλλόμενου Διατάγματος, τροποποιήθηκε εις βάρος της η μέθοδος κοστολόγησης και/ή υπολογισμού των τελών, αυθαίρετα και/ή αναιτιολόγητα και/ή ατεκμηρίωτα και/ή ανεπίτρεπτα.

 

Θα ξεκινήσω με την πρώτη εγειρόμενη προδικαστική ένσταση αναφορικά με τη φύση της προσβαλλόμενης πράξης.

 

Εξετάζοντας τις διατάξεις του Διατάγματος, διαπιστώνω ότι δι’ αυτών, πράγματι  εισάγονται νέες ρυθμίσεις που αφορούν στην αποκατάσταση των βλαβών (βλ. άρθρο 4 του Διατάγματος, με το οποίο εισάγεται στο αρχικό διάταγμα νέο άρθρο 9Α) και στις συνοδευτικές υπηρεσίες (βλ. άρθρο 5 του Διατάγματος, με το οποίο εισάγεται στο αρχικό διάταγμα νέο άρθρο 9Β), καθώς και στη μέθοδο υπολογισμού των τελών (βλ. άρθρα 6, 7 και 9 του Διατάγματος). Αυτό άλλωστε επιβεβαιώνεται και από το «ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΟ» που εκτίθεται στο τέλος του Διατάγματος και στο οποίο αναφέρονται τα εξής:

 

«Ο Επίτροπος, με γνώμονα την ανάγκη να επιτευχθεί η προώθηση του ανταγωνισμού και η προώθηση αποτελεσματικής επένδυσης και καινοτομίας σε νέες και βελτιωμένες εγκαταστάσεις και η προώθηση των συμφερόντων των καταναλωτών, προχωρεί στην τροποποίηση του Διατάγματος στο πλαίσιο των αρχών της αντικειμενικότητας, της διαφάνειας και της αναλογικότητας με την εισαγωγή νέων άρθρων που αφορούν την αποκατάσταση βλαβών και τις συνοδευτικές υπηρεσίες καθώς και του Παραρτήματος VII που περιγράφει τη μέθοδο υπολογισμού των τελών για επαναλαμβανόμενες και μη χρεώσεις για συνεγκατάσταση σε Πασσάλους και Φρεάτια.».

 

Εξετάζοντας προσεκτικά το λεκτικό των προαναφερθεισών διατάξεων του Διατάγματος, αλλά και γενικότερα όλης της επίδικης Κ.Δ.Π., δεν μπορώ παρά να διαπιστώσω την κανονιστική της φυσιογνωμία και/ή τη φύση της ως πράξης κανονιστικού χαρακτήρα: είναι σαφές ότι δια των εν λόγω διατάξεων, τίθενται κατά τρόπο αντικειμενικό, γενικό και απρόσωπο, ρυθμίσεις και/ή κανόνες τεχνικής φύσεως, πλην όμως δεσμευτικοί για το παρόν και το μέλλον, ήτοι κανόνες δικαίου. Από την ίδια τη φύση και το εννοιολογικό περιεχόμενο των ρυθμίσεων που περιέχονται στις συγκεκριμένες διατάξεις, προκύπτει ξεκάθαρα η γενικότητά τους και, συνακόλουθα, η δυνατότητα εφαρμογής τους σε περιπτώσεις γενικές, αόριστες και/ή απρόσωπες, που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Συναφώς, στο Διάταγμα περιέχονται γενικές ρυθμίσεις αναφορικά με τις πρακτικές και διαδικασίες αποκατάστασης βλαβών και τον υπολογισμό των τελών και των χρεώσεων. Διαπιστώνεται, συνακόλουθα, ότι το νομικό περιεχόμενο των εν λόγω διατάξεων και, κατ’ επέκταση όλης της Κ.Δ.Π., δεν εξαντλείται σε μία εφαρμογή, αλλά δύναται να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. Αυτό αναμφίβολα ενισχύεται και από τους προβλεπόμενους στην αρχική Κ.Δ.Π. (247/2013) ορισμούς των όρων «Οργανισμός», «Υπόχρεος Οργανισμός» και «Δικαιούχος Οργανισμός»[1]. Σαφώς και οι προαναφερθείσες διατάξεις του Διατάγματος δεν αφορούν μόνο σε περιπτώσεις υφιστάμενων «Οργανισμών», «Δικαιούχων» και/ή «Υπόχρεων Οργανισμών», ως είναι εν προκειμένω η αιτήτρια, αλλά και μελλοντικές περιπτώσεις, εφόσον στο πεδίο εφαρμογής των συγκεκριμένων ρυθμίσεων δύνανται να εμπίπτουν και οργανισμοί που θα υπάρξουν στο μέλλον, δεδομένου βεβαίως ότι οι οργανισμοί αυτοί συγκεντρώνουν τις εκ της νομοθεσίας προβλεπόμενες προϋποθέσεις. Είναι πρόδηλο ότι οι υπό αναφορά ρυθμίσεις και, γενικότερα, το Διάταγμα στο σύνολό του, έχει όλα τα χαρακτηριστικά ενός κανόνα δικαίου, η εφαρμογή του οποίου είναι γενική, δεν εξαντλείται σε συγκεκριμένες και υφιστάμενες περιπτώσεις, αλλά επεκτείνεται και σε μέλλουσες περιπτώσεις. Διαφορετική ερμηνευτική προσέγγιση, ήτοι ότι το επίδικο Διάταγμα συνιστά ατομική διοικητική πράξη, θα αναιρούσε και θα εξουδετέρωνε την ίδια την έννοια, αλλά και τη φύση, τόσο της κανονιστικής διοικητικής πράξης ως κανόνα δικαίου, όσο και, κατ’ αντιδιαστολή, της ατομικής διοικητικής πράξης, χαρακτηριστικό γνώρισμα της οποίας είναι η δημιουργία μιας υποκειμενικής κατάστασης και η εξατομίκευση ενός κανόνα δικαίου, κατά την εφαρμογή του σε συγκεκριμένη περίπτωση.

 

Σε πλήρη ευθυγράμμιση με τα πιο πάνω και η ημεδαπή νομολογία, η οποία είναι ιδιαίτερα διαφωτιστική επί του υπό συζήτηση θέματος. Αρχικά στην Lanitis Farm and another v. The Republic of Cyprus (1982) 3 Α.Α.Δ. 124, έγινε επί του υπό συζήτηση θέματος σχετική παραπομπή από το Ανώτατο Δικαστήριο σε Ελληνική βιβλιογραφία και αναφέρθηκαν τα εξής (η υπογράμμιση προστέθηκε):

 

«The very nature of the Order in question does not come within the ambit of Article 146 of the Constitution, as in substance it was a regulatory act of a legislative nature of a general application. The test of the distinction between regulatory and individual acts is not an easy one. As stated by Stassinopoulos in his Law on Administrative Acts (1951) at p. 105:

 

"Όθεν το κριτήριον είναι ουσιαστικόν, διά τούτο δε και περισσότερον δυσκαθόριστον. Προσπάθεια καθορισμού των θεμάτων, άτινα, ως εκ της φύσεως αυτών, ανήκουν εις την κανονιστικήν εξουσίαν και οριοθεσίας μεταξύ των θεμάτων τούτων και των θεμάτων της νομοθετικής λειτουργίας, αποτελεί ματαιοπονίαν, ως άλλωστε και η απόπειρα όπως καθορίση τις μετ' απολύτου ακριβείας, που άρχεται και που τελευτά εκάστη των λειτουργιών της Πολιτείας.

 

Περιεχόμενον της κανονιστικής πράξεως ως και του νόμου είναι η θέσις κανόνος δικαίου, θέσιν δε κανόνος δικαίου, αποτελεί ο καθορισμός εκείνου, όπερ δέον να ισχύη ως δίκαιον διά πάντα, παρά τω οποίω υφίσταται πραγματική κατάστασις συγκεντρούσα χαρακτηριστικά γνωρίσματα γενικώς προσδιοριζόμενα. Ούτως αναμφισβήτητον εσωτερικόν γνώρισμα της κανονιστικής πράξεως είναι η γενικότης. Εν τη γενικότητι έγκειται κυρίως τούτο, ότι το νομικόν περιεχόμενον της πράξεως δεν εξαντλείται διά μιας και μόνης εφαρμογής, διά μιας και μόνης παροχής, αλλά διατηρεί την δύναμιν ίνα προκαλή νέας εφαρμογάς, επί των αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων, αίτινες συγκεντρούσι τας υπό της πράξεως τεθείσας γενικώς προϋποθέσεις. Ούτως ο ιδεώδης τύπος της κανονιστικής πράξεως είναι η πράξις, ή απευθυνομένη προς πάντας, ισχύουσα άνευ τοπικού ή χρονικού περιορισμού και δυναμένη να εφαρμοσθή επί πληθύος σχέσεων και αντικειμένων."».

Στην απόφασή της στην Δημοκρατία ν. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association κ.α. (1998) 3 Α.Α.Δ. 57, η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, με αναφορά στην προηγηθείσα απόφαση στην Kanika Hotels Ltd κ.α. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 A.A.Δ. 169, επεσήμανε τα εξής (προστέθηκε η υπογράμμιση):

 

«Η εν προκειμένω απόφαση του Υπουργού για καθορισμό των τελών προσλαμβάνει, καθώς μας φαίνεται, κανονιστική φυσιογνωμία εφόσον θέτει με τρόπο γενικό και αφηρημένο, ήτοι απρόσωπα, κανόνα δεσμευτικό για το παρόν και το μέλλον. Που σημαίνει κανόνα δικαίου. Κι αυτό ανεξάρτητα από το κατά πόσο συγκεντρώνει ή όχι το σύνολο των γνωρισμάτων, συμπεριλαμβανομένης και της δημοσίευσης, που θα της προσέδιδαν εγκυρότητα. Δεν είναι όμως του παρόντος τέτοιος έλεγχος. Ο οποίος βέβαια δεν προσφέρεται απ' ευθείας δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος: βλ. Papaphilippou v. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82. Καθώς λέχθηκε στην Kanika Hotels Ltd κ.α. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 A.A.Δ. 169:

 

"Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).

 

Για τη διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής πράξης δέστε και την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στις υποθέσεις Δημητριάδη κ.α. ν. Υπουργικό Συμβούλιο κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85."».

 

 

Η πιο πάνω νομολογία επιβεβαιώθηκε πολύ πρόσφατα: στην απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Δημοκρατία ν. ΧΑΛΛΟΥΜΙΣ ΠΟΑ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ ΓΑΛΑΚΤΟΣ & ΑΛΛΟΙ, Α.Ε. 103/2015, ημερ. 4.7.2022, ECLI:CY:AD:2022:C278, λέχθηκαν τα εξής:

 

«Οι κανονιστικές πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, ήτοι οι πράξεις οι οποίες θεσμοθετούν κανόνες δικαίου, δεν μπορούν να προσβληθούν ευθέως ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Μπορεί όμως, παρεμπιπτόντως, να εξεταστεί το κύρος μιας κανονιστικής πράξης από το Ανώτατο Δικαστήριο «. κατά την εξέταση μιας προσφυγής η οποία στρέφεται εναντίον ατομικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν της κανονιστικής.» (Γενική Ομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών ν. Δημοκρατίας, Προσφ. Αρ. 5869/2013 κ.ά., ημερ. 16.3.2016).

Συνιστά σταθερή γραμμή της νομολογίας μας ότι το κριτήριο  κατά πόσο μια πράξη είναι διοικητική ή όχι, δεν είναι μόνο τυπικό, δεν εξαρτάται δηλαδή μόνο από τη φύση του οργάνου που προβαίνει στην πράξη «.είναι κυρίως ουσιαστικό· δηλαδή πρέπει και το περιεχόμενο της πράξης να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας με προσφυγή κανονιστικές πράξεις της διοίκησης που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο (δέστε Παπαφιλίππου v. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και  Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82). H κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές.  Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στη κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη την δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).» (Kanika Hotels κ.α. ν. Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λεμεσού - Αμαθούντας (1996) 3 ΑΑΔ 169).

 

Εφαρμόζοντας τις πιο πάνω αρχές στην υπό κρίση περίπτωση, είναι η κατάληξή μας ότι η ΚΔΠ 312/2012 καλύπτει όλα τα χαρακτηριστικά κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Κατ’ αναλογία με τα κριθέντα στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 ΑΑΔ 250, είναι γενικού και απρόσωπου χαρακτήρα, κατά τρόπο που παρέχεται η δυνατότητα εφαρμογής της σε αόριστο αριθμό προσώπων και σε μελλοντικές περιπτώσεις, οι οποίες εμπίπτουν στις προϋποθέσεις που θέτει η ίδια η πράξη.

 

Τα δεδομένα της ενώπιόν μας υπόθεσης ευθυγραμμίζονται και με τα όσα καταγράφηκαν στην Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 751, με αναφορά στα όσα παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο σύγγραμμά του «Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων», έκδοση 1951, σελ. 104:

 

«Αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται διά μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.

Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ' όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.

 

Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ' όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.».

 

Περαιτέρω, στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ κ.α. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 250, κρίθηκε ότι το εκεί προσβαλλόμενο Διάταγμα του Υπουργού Υγείας, με το οποίο καθορίστηκε το ανώτατο ποσοστό κέρδους από χονδρική πώληση φαρμακευτικών προϊόντων, είχε γενικό χαρακτήρα και ρυθμιστικό περιεχόμενο και δεν υπόκειτο στον αναθεωρητικό έλεγχο του Δικαστηρίου. Με αναφορά και στην Kanika Hotels Ltd, ανωτέρω, το Δικαστήριο επανέλαβε ότι-

 

«Οι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, νομοθετικού περιεχομένου, διαφεύγουν αυτού του ελέγχου [ενν. του αναθεωρητικού]. Οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατ' εξουσιοδότηση νόμου και συνήθως θέτουν κανόνα ή κανόνες δικαίου. Ως εκ της φύσεως τους, δημιουργούν καταστάσεις γενικές, αφηρημένες, απρόσωπες και αντικειμενικές και έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα όχι την αριθμητική γενικότητα αλλά την εννοιολογική, η οποία παρέχει δυνατότητα εφαρμογής της συγκεκριμένης πράξης σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο των Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων δεν εξαντλείται στη μια εφαρμογή τους αλλά η ισχύς του, διατηρείται ώστε να παρέχεται η δυνατότητα νέων εφαρμογών σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις οι οποίες συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη.»

 

(βλ. και ALMAS SERVICE SECURITY LTD κ.α. ν. Υπουργικού Συμβουλίου, Υποθ. Αρ. 529/2010, ημερ. 5.10.2012).

Θα μπορούσε βεβαίως η πλευρά της αιτήτριας, και είχε τη δυνατότητα,  εφόσον επιθυμούσε να αμφισβητήσει τη νομιμότητα και εγκυρότητα της επίδικης Κ.Δ.Π. 86/2022, να το πράξει στο πλαίσιο προσφυγής στρεφόμενης όχι ευθέως κατά κανονιστικής διοικητικής πράξης, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, αλλά κατά ατομικής διοικητικής πράξης, που να έχει όλα τα χαρακτηριστικά εκτελεστής διοικητικής πράξης, όπως π.χ., κατά της αρνητικής απάντησης της Διοίκησης σε αίτημα της αιτήτριας που να απορρίφθηκε κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του Διατάγματος (βλ. ΧΑΛΛΟΥΜΙΣ, ανωτέρω και Γενική Ομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών ν. Δημοκρατίας, Συνεκδ. Υποθ. Αρ. 5869/2013 κ.α., ημερ. 16.3.2016, ECLI:CY:AD:2016:D152). Κάτι, βεβαίως, που η αιτήτρια δεν έπραξε, αλλά αποφάσισε να στραφεί κατ’ ευθείαν, απαραδέκτως, κατά της Κ.Δ.Π. 86/2022, ήτοι κατά κανονιστικής διοικητικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου (βλ. και την απόφαση του παρόντος Δικαστηρίου στην Πατσαλίδη ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 301/2020, ημερ. 16.4.2020).

 

Ισχυρίστηκε η πλευρά της αιτήτριας και επιχειρηματολόγησε επ’ αυτού και κατά το στάδιο των διευκρινίσεων ότι είναι συγκεκριμένοι και/ή περιορισμένοι οι αποδέκτες του Διατάγματος και αυτό συνηγορεί υπέρ του ότι, εν προκειμένω, η επίδικη Κ.Δ.Π. συνιστά ατομική διοικητική πράξη (γενικού) περιεχομένου. Ωστόσο, και πέραν των όσων έχουν προεκτεθεί, υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα και με τη νομολογία (βλ. ΧΑΛΛΟΥΜΙΣ, ανωτέρω και Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων, ανωτέρω), ουσιώδες γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα, τον δε κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα, γνώρισμα που εντοπίζεται στις ρυθμίσεις του Διατάγματος. Εν πάση δε περιπτώσει, σύμφωνα με την ίδια νομολογία, ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφόσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις. Όπως ακριβώς συμβαίνει και με τις διατάξεις του επίδικου Διατάγματος.

 

Συνακόλουθα, καταλήγω ότι η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη νομοθετικού περιεχομένου που, για τους λόγους που έχουν προεκτεθεί, δεν μπορεί να προσβληθεί δια προσφυγής δυνάμει του Άρθρου 146 και εκφεύγει του ελέγχου του παρόντος Δικαστηρίου.

 

Με την πιο πάνω διαπίστωση, σφραγίζεται η τύχη της προσφυγής και παρέλκει η εξέταση άλλων ζητημάτων που έχουν εγερθεί.

 

Κατά συνέπεια, η προσφυγή αποτυγχάνει και απορρίπτεται ως απαράδεκτη. Επιδικάζονται €1600 έξοδα υπέρ του καθ’ ου η αίτηση και εναντίον της αιτήτριας, πλέον Φ.Π.Α..

 

 

                                                                                                    Φ.ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Δ.Δ.Δ.